CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2004-01381-01(33130)-2016

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATOS DE APORTE – Naturaleza del contrato / CONTRATOS DE APORTE – Régimen jurídico El 2 de enero de 2001, la ACPHES (contratista) y el ICBF celebraron el denominado “CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE PROTECCIÓN A NIÑOS, NIÑAS Y JÓVENES ABANDONADOS O EN PELIGRO FÍSICO O MORAL CON DISCAPACIDAD” (...) Este contrato tuvo una vigencia inicial de 12 meses, comprendidos entre el 2 de enero y el 31 de diciembre de 2001. (...) Las partes suscribieron adiciones “en valor y en plazo” (...) La ACPHES se comunicó con el ICBF a través de un oficio con fecha de junio 4 de 2002, en donde remitió “la liquidación correspondiente al Contrato No. 29/04/2.001/034 y sus dos adiciones” (...) A través de la resolución 1827 del 17 de octubre de 2002, el ICBF liquidó unilateralmente el “contrato de prestación de servicios No. 29/02/2001/034” (...). La resolución señala que la contratista fue citada por el ICBF para suscribir el acta de liquidación “mediante oficios de fechas 9 y 12 de septiembre”. Sin embargo, la respuesta de la ACPHES fue que “ya había suscrito un acta, la cual no fue suscrita por la Dirección Regional por carecer del control financiero y legal necesarios, los cuales no eran posibles, teniendo en cuenta la revisión financiera y contable que se adelantaba a la ejecución del contrato”. Finalmente, la contratista

no compareció a los llamados del ICBF. (...) La ACPHES interpuso recurso de reposición contra el acto de liquidación unilateral, decidido a través de la Resolución 2795 del 31 de diciembre de 2002 en el sentido de confirmar el acto refutado. (...) De acuerdo con lo alegado en la demanda, lo decidido en la sentencia de primera instancia y lo expuesto en la apelación, la Sala acometerá la problemática jurídica que fundamentó el cargo de falsa motivación de los actos administrativos demandados, próspero en el Tribunal a quo, esto es, el atinente a la naturaleza jurídica del contrato 29/04/2001/034: ¿Se trata de un contrato de prestación de servicios (como lo predica la demandante) o de un contrato de aporte (siguiendo la óptica del ICBF)?. ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATOS NOMINADOS E INNOMINADOS – El nombre otorgado por las partes a su negociación no índice en su regulación y efectos jurídicos / CONTRATO DE

PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Características / CONTRATO DE APOYO A

LA GESTIÓN – Características jurisprudenciales [E]l nombre otorgado por las partes al negocio que estas celebran no incide en su régimen ni en sus efectos jurídicos. En efecto, que las partes hayan dado en denominar al contrato en comento como “de prestación de servicios” es indiferente para efectuar su calificación. [L]a exigencia de que el contrato estatal de prestación de servicios solo pueda celebrarse cuando la entidad no posea el personal de planta o se requieran conocimientos especializados. NOTA DE

RELATORÍA: Sobre los efectos de la denominación de los contratos, consultar sentencia de 18 de marzo de 2010; Exp. 14390 CP. Mauricio Fajardo Gómez y respecto a la naturaleza jurídica del contrato de prestación de servicios y su diferencia con el contrato de apoyo, ver sentencias de 3 de diciembre de 2007; Exp. 24715 CP. Ruth Stella Correa Palacio y de 2 de diciembre de 2013; Exp

41719, CP. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. CONTRATOS DE APORTE – Naturaleza del contrato / CONTRATOS DE APORTE – Régimen jurídico / CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIO – Similitudes. No generan relaciones jurídicas de carácter laboral / CONTRATOS DE APORTE – Diferencias. Su objeto es desarrollar el servicio público de bienestar familiar descrito en el artículo 3 del Decreto 2388 de 1979 / CONTRATO DE APORTES – La causa es elemento esencial del negocio jurídico en cabeza del ICBF / CONTRATO DE APORTES – El contratista como entidad sin ánimo de lucro, ingresa al sistema del bienestar familiar no como una formalidad sino como puesta en marcha de actividades [E]el contrato de aporte es “una clase de convención atípica encaminada a que el ICBF –en virtud de su función de propender y fortalecer la integración y el desarrollo armónico de la familia, proteja al menor de edad y le garantice sus derechos– suscriba con personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, nacionales o internacionales el manejo de sus campañas, de los establecimientos destinados a sus programas y en general para el desarrollo de su objetivo (...) El

objeto de todo contrato de aporte es la provisión o entrega de bienes del ICBF a otra institución que se encarga de prestar el servicio público de bienestar familiar, a diferencia del contrato de prestación de servicios. (...) [E]l ingreso al sistema nacional de bienestar familiar no depende del acto de creación de la persona jurídica que presta el servicio de forma indirecta, sino de la prestación que esta realiza a partir de sus obligaciones contractuales. No se desprende de una formalidad, sino de la puesta en marcha de actividades que, bajo la dirección, vigilancia y control del ICBF, satisfagan la necesidad tantas veces mencionada de protección de la población infantil y de las familias en situación de vulnerabilidad.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza del contrato de aporte, consultar sentencia de 11 de agosto de 2010, Exp. 16941, CP. Enrique Gil Botero y el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 2 de diciembre de 1996; Rad. 907, CP. Luis Camilo Osorio IsazaFUENTE FORMAL: DECRETO 2388 DE 1979 - ARTÍCULO 3 / LEY 7 DE 1979ARTÍCULO 21 NUMERALES 9 Y 14 / DECRETO 2388 DE 1979 - ARTÍCULO 124 / DECRETO 2388 DE 1979 - ARTÍCULO 123 / DECRETO 2388 DE 1979ARTÍCULO 125 / DECRETO 2388 DE 1979 - ARTÍCULO 126 / DECRETO 2388

DE 1979 - ARTÍCULO 127/ DECRETO 2388 DE 1979 - ARTÍCULO 128

CONTRATOS DE APORTE – Se acreditó que el contrato 29/04/2001/034 es de

aportes por las características del objeto e intercambio económico / CARGA DE LA PRUEBA - La parte demandante no demostró que el vocablo “cupo/niño/mes” correspondiera a un método pactado entre los contratantes que contemplara total o parcialmente la contraprestación económica de sus servicios [E]l contrato 29/04/2001/034 es de aporte, a pesar de que las partes le hayan conferido un nombre distinto. La Sala arriba a esta conclusión, en vista de que (...) El objeto contractual es la prestación del servicio de bienestar familiar. La ejecución del contrato, en lo concerniente al modo de prestar la atención a los menores, estaba marcado por la permanente dirección, inspección, vigilancia y control por parte del ICBF, circunstancia que reducía la autonomía de la contratista. La ACPHES, al obligarse voluntariamente a satisfacer los servicios característicos de este negocio jurídico, sí hizo parte del sistema nacional de bienestar familiar, aunque sus estatutos hayan contemplado lo contrario. Los intercambios económicos entre las partes contemplaban un valor unitario denominado “cupo/niño/mes” que, contextualizada dentro las demás cláusulas contractuales, y conforme al material probatorio allegado por las partes, se entiende como la cantidad de dinero entregado por el ICBF con el propósito de prestar el servicio de bienestar familiar, y que fue pagado por la entidad demandada durante toda la vigencia de acuerdo a lo demostrado en el plenario. (...) [E]n el presente asunto no se configuró el cargo de falsa motivación de los actos administrativos endilgados sustentado en que el contrato 29/04/2001/034, celebrado entre el ICBF y la ACPHES, era de prestación de servicios y no de

aporte, y por lo tanto esta censura no prospera. CONTRATO DE APORTE / CARGO DE VIOLACIÓN DE NORMAS SUPERIORES – No acreditado. El contenido de las resoluciones impugnadas corresponde al de los actos de liquidación [L]a demandante sostiene (...) que los actos administrativos de liquidación unilateral infringieron las normas en que debieron fundarse porque el ICBF se equivocó en la calificación del contrato y “de los dineros que entraron a las arcas de ACPHES”, acudiendo “a la metáfora y a la analogía para dictar una medida expropiatoria” de los recursos que, en su parecer, le pertenecen. (...)Igualmente, afirma la actora que los actos demandados, al acoger las conclusiones arrojadas por el informe efectuado por la Contraloría General de la República, incurrió en la violación de normas atinentes al juicio de responsabilidad fiscal. (...) En efecto, conforme a lo acreditado en el plenario, es remarcable que en este negocio jurídico los dineros aportados por el ICBF y recibidos por el contratista no eran de su libre disposición, ni podían ser gastados en cosas distintas de las que la prestación del servicio de bienestar familiar le demandara. (...) [L]os actos administrativos del ICBF significaron el ejercicio de la potestad -legalmente reconocidade liquidación unilateral del contrato estatal que, en este caso, fue sustentado parcialmente en hallazgos encontrados por el órgano de control fiscal, y respecto de los cuales la contratista no ofreció una explicación convincente.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el contenido de las actas de liquidación, consultar sentencia de 10 de marzo de 2011, Exp. 15935, CP. Danilo Rojas Betancourth.

CONTRATO DE APORTE / CARGO DE INCOMPETENCIA TEMPORAL – No acreditado. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que administración que una vez vencido el plazo contractual la administración dispone de 4 meses para efectuar la liquidación bilateral, o en su defecto, tiene 2 meses más para hacerlo unilateralmente o podrá intentarla hasta antes de que transcurra el término de 2 años más para que opere la caducidad de la acción contractual / CARGO DE VIOLACIÓN AL DERECHO DE DEFENSA Y DE AUDIENCIA – No acreditado [E]l término con el que contaba el ICBF para liquidar unilateralmente el contrato no era el 31 de julio de 2002, término con el que, hasta ese momento, se estaban venciendo los cuatro (4) meses señalados por la Ley 80 de 1993 para intentar la liquidación bilateral. Efectivamente, añadiendo el plazo legal del artículo 136-10 del C.C.A., es decir el de dos meses para realizar la liquidación unilateral, la administración podía emitir válidamente los actos administrativos que pusieran fin a la relación contractual hasta el 30 de septiembre de 2004, fecha en la que caducaba la acción de controversias contractuales. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el término para llevarse a cabo la liquidación del contrato, consultar sentencia de 16 de marzo de 2015, Exp. 32797, CP. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. CONDENA EN COSTAS – No hay lugar a condena en costas cuando no se actúa con temeridad o mala fe No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el

artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55

NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto de la Consejera Stella

Conto Díaz del Castillo

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACLARACIÓN DE VOTO

[E]l acto administrativo que liquidó unilateralmente la relación contractual no solo fue expedido en oportunidad, esto es dentro de los términos convenidos y en el plazo de la caducidad de la acción, sino que la entidad, teniendo en cuenta la naturaleza del contrato, agotó el procedimiento de liquidación bilateral, lo que también permite establecer su conformidad con el ordenamiento. (...) Aunado a lo anterior, cabe anotar que, para determinar la vocación de doble instancia del proceso era menester considerar la normatividad vigente para la fecha de presentación de la demanda, no del recurso, momento en el que con base en la cuantificación de la litis se fija la competencia, la que permanece.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá D. C., treinta (30) de junio de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 25000-23-26-000-2004-01381-01(33130)

Actor: ASOCIACION COLOMBIANA DE PADRES CON HIJOS ESPECIALES

(ACPHES)

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - ICBF

Referencia: ACCION CONTRACTUAL Procede la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandada en contra de la sentencia del 22 de marzo de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados. La sentencia será revocada.

SÍNTESIS DEL CASO Las partes en contienda suscribieron el contrato 29/04/2001/034, cuyo objeto era la atención y tratamiento de menores de edad en situación de vulnerabilidad por abandono, peligro físico o moral, o con discapacidad, que fueran remitidos por el ICBF. Este contrato fue liquidado unilateralmente por la entidad pública argumentando que el negocio jurídico celebrado era de aporte, y que existieron unos gastos no justificados por el contratista, los cuales generaron un monto a favor del ICBF.

ANTECEDENTES

I. Lo que se pretende

1. Mediante escrito presentado el 12 de julio de 2004 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (f. 2-17 c. 1), la Asociación Colombiana de Padres con Hijos Especiales (ACPHES) interpuso oportunamente demanda en el marco de la acción de controversias contractuales en contra del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), con el fin de que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas: 1.- Que es nula la resolución 1827 del 17-10-02 de la Directora de la Regional Bogotá del INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR mediante la cual se liquidó unilateralmente el contrato de

prestación de servicios # 29/04/2001/034. 2.- Que es nula la resolución 2795 del 31-12-02 confirmatoria de la anterior. 3.- Que como consecuencia de las declaraciones anteriores, se declare: 3.1.- Que la ASOCIACION COLOMBIANA DE PADRES CON HIJOS ESPECIALES, no está obligada a reintegrar al ICBF la suma de $ 190.842.454. 3.2,- Que el ICBF deberá pagar en favor de la demandante la suma de $14.512.651 por incremento del 7% a la adición de enero a marzo de 2.002 3.3.- Los $14.512.651 se ajustarán de acuerdo con esta fórmula adoptada de tiempo atrás por la sección tercera del Consejo de Estado : R = R.H. x If / Ii, según la cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H), por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de la sentencia) por el índice inicial (vigente para febrero de 2,002). 3.4—El valor histórico de la condena ($ 14.512.651) ganará intereses técnicos del 6% anual entre el 1 de abril de 2.002 y la fecha de ejecutoria de la sentencia. 4.- Pagará, además, la totalidad de los gastos e impuestos relacionados con el dinero a restituir. 5.-Se dará aplicación a los artículos 176 y 177 del CCA.

B.- En subsidio de las peticiones anteriores, y en el evento de

cancelación de la suma que ordenó reintegrar el ICBF: 1.- Que es nula la resolución 1827 del 17-10-02 de la Directora de la Regional Bogotá del INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR mediante la cual se liquidó unilateralmente el contrato de prestaci`ón (sic) de servicios # 29/04/2001/034. 2.- Que es nula la resolución 2795 del 31-12-02 confirmatoria de la anterior. 3.- Que el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR/ICBF REGIONAL BOGOTA deberá reintegrar a la ASOCIACION COLOMBIANA DE PADRES CON HIJOS ESPECIALES ACPHES: 3.1.1.- La suma de $190.842.454. 3.1.2.- Todas las sumas de dinero complementarias a la anterior y por tiodo (sic) concepto (intereses, gastos, impuestos, etc). 3.1.3.- Pagará, además, en favor de la demandante la suma de $14.512.651 por incremento del 7% a la adición de enero a marzo de 2.002 3.2.- Los valores anteriores se ajustarán de acuerdo con esta fórmula adoptada de tiempo atrás por la sección tercera del Consejo de Estado : R = R.H. x If / Ii, según la cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H), por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de la sentencia) por el índice inicial.

El índice inicial para el capital del punto 3.1.1. y los valores del punto 3.1.2 es el vigente para la fecha o fechas en que ACPHES realice cada uno de los pagos. El índice inicial para el capital del punto 3.1.3 es el vigente para el mes de febrero de 2,002. 4.--El valor histórico de la condena, por cualesquiera de los conceptos involucrados en las anteriores peticiones, ganará intereses técnicos del 6% anual entre las mismas fechas verificadas para el índice final y la fecha de ejecutoria de la sentencia. 5.- Pagará, además, la totalidad de los gastos e impuestos relacionados con el dinero a restituir. 6.- Se dará aplicación a los artículos 176 y 177 del CCA.

2. La demanda presentó como fundamento fáctico de sus pretensiones las siguientes circunstancias: 2.1. La ACPHES – institución demandantese describe como una entidad reconocida y dedicada a la “prevención, diagnóstico, tratamiento, habilitación, rehabilitación e integración familiar, educativa, laboral y comunitaria de personas con discapacidad física, sensorial o mental”. (f. 3 – c. 1) 2.2. En tales condiciones, celebró el “contrato de prestación de servicios # 29/04/2001/034” con el ICBF. (Ibíd.) 2.3. El objeto de este negocio jurídico se enfocó en prestar el servicio de atención y rehabilitación a niños abandonados, en peligro físico o moral, o con discapacidad, que fueran remitidos por el ICBF para el respectivo tratamiento profesional, “con plena autonomía técnica y administrativa”. (Ibíd.)

2.4. El pago por esta prestación “se convino por el sistema CUPO/NIÑO/MES” (f. 4 – c. 1). 2.5. Para desarrollar el contrato no se pactó anticipo, ni se efectuaron aportes sino que la entidad contratista sufragó de sus propios recursos, y de manera anticipada, todos los gastos necesarios para ejecutar las obligaciones contractuales. El ICBF “pagó por mensualidades vencidas, previa acreditación del cumplimiento contractual”. (f. 4 – c. 1). 2.6. El contrato finalizó el 31 de marzo de 2002. Posteriormente, el 4 de junio de la misma anualidad, la ACPHES entregó un “acta de liquidación”, que contenía los reajustes y revisiones de lo ejecutado mientras duró el vínculo contractual. En ella, se estableció “un saldo en favor de ACPHES por valor de $ 14.512.651 por incremento del 7% a la adición de enero a marzo de 2.002 por la modalidad de internado.”, teniendo en cuenta los documentos que reflejaron el modo como transcurrió el contrato (f. 4 – c. 1). 2.7. El representante legal de la ACPHES solicitó, conforme se lo posibilitaba el contrato, la devolución de las sumas que el ICBF adeudaba, sin embargo esto le fue negado. 2.8. La Contraloría General de la República, a través del oficio 11709 del 22 de marzo de 2002, señaló una serie de hallazgos basados en “información parcial relacionada con el contrato celebrado con ACPHES”, sin que la actora pudiera

controvertir lo afirmado por el ente de control. Con fundamento en este informe, la directora del ICBF – regional Bogotá se abstuvo de suscribir el acta de liquidación del contrato, que ya había sido firmada por la supervisora del contrato y por el contratista. 2.9. El 16 de julio de 2002, la directora del ICBF requirió y cuestionó a la contratista sobre una serie de erogaciones realizadas en el marco del contrato, y señaladas como hallazgos de la Contraloría General de la República. La suma establecida por la entidad ascendía a $ 205.335.105. 2.10. La contratista, en escrito del 24 de julio de 2002 respondió a la misiva del ICBF, señalando que las inconsistencias contables eran de su resorte; que no tuvieron incidencia en el desempeño contractual, y que estas fueron corregidas. Solicitó nuevamente el reembolso del saldo en su favor, y la revisión de la determinación de reintegrar los dineros señalados en la comunicación reseñada. 2.11. Mediante resolución 1827 del 17 de octubre de 2002, notificada el 25 del mismo mes y año, el ICBF decidió liquidar unilateralmente el contrato. 2.12. Contra el acto de liquidación unilateral, la ACPHES interpuso recurso de reposición, en donde se solicitó –en simultaneidad con la revocatoria de la decisiónque se certificara “la naturaleza y monto de los aportes que en dinero o en especie le entregó el ICBF a ACPHES para que pudiese desarrollar el objeto contractual”.

2.13. El coordinador del grupo financiero del ICBF certificó que los pagos realizados con ocasión del contrato “eran “aportes” del ICBF y que la suma de $ 223.447.505 estaba involucrada en el valor global girado” (f. 10 – c.1). 2.14. La resolución 2795 del 31 de diciembre de 2002, notificada a la ACPHES el 22 de enero de 2003, confirmó la liquidación unilateral del contrato.

3. La parte actora formuló cuatro cargos en contra de los actos demandados: (i) incompetencia temporal del ICBF para liquidar unilateralmente el contrato; (ii) violación de normas superiores; (iii) falsa motivación, porque el contrato no es de aportes sino de prestación de servicios; (iv) violación del derecho de audiencia y de defensa.

4. Como concepto de la violación, la demandante indicó que los actos administrativos impugnados son nulos por contrariar los artículos 136 – numeral 10 – literal d) del Código Contencioso Administrativo (C.C.A.); 61 de la Ley 80 de 1993; 127 del Decreto 2388 de 1979 y 40 del Decreto 1137 de 1999.

II. Trámite procesal

5. El 12 de agosto de 2004, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y dispuso la notificación de dicha decisión a la entidad demandada (f. 19 – c. 1), la cual fue notificada al ICBF el 13 de octubre de 2004 (f. 23 - c. 1).

6. El ICBF contestó la demanda de forma oportuna el 5 de noviembre de 2004 (f.

24-37 c. 1), en donde manifestó su oposición a todas las pretensiones planteadas por la parte demandante. 6.1. Indicó que la interpretación que la ACPHES le otorgó al objeto contractual “es sesgada y deforma el verdadero contenido de las obligaciones contraídas a través del contrato suscrito por las partes”, porque entendió que la autonomía del contratista es “para contratar el personal necesario para desarrollar el objetivo del contrato, sin eludir la vigilancia, por parte del ICBF” (f. 25 - c. 1). 6.2. Sostuvo que en el contrato no se pactó anticipo, pero –contrario a la parte actoraseñaló que sí se efectuaron aportes, en virtud de las funciones propias del ICBF descritas por la Ley 7 de 1979 y el Decreto 2388 de 1979, que en sus palabras consisten en “proveer a una Institución sea de utilidad pública o social, de los dineros indispensables para la prestación total o parcial del servicio”, bajo la responsabilidad de la institución, pero con la vigilancia y control del ICBF. 6.3. Afirmó que el ICBF ejerció su facultad de liquidación unilateral del contrato celebrado con la institución demandante dentro de los términos fijados por la ley. Igualmente, estima que el negocio jurídico celebrado si corresponde al “contrato de aporte” regulado por la Ley 7 de 1979, y que dicha calificación no impide el pacto de la prestación de servicios. 6.4. Como conclusión de su escrito, la parte demandada aseguró que los actos demandados están ajustados a derecho, observaron las garantías del debido

proceso, y que la liquidación unilateral surgió como resultado “de las anomalías encontradas por los funcionarios del ICBF, al interior de la organización ACPHES, quienes están investidos de las facultades para efectuar la supervisión del mismo. Esta decisión se tomo (sic) dentro del término de caducidad de la acción , y con fundamento en lo expuesto por la jurisprudencia vigente para dicha fecha, en consecuencia, la administración ejerció sus facultades sin que se pueda pregonar que carecía de competencia para ello”.

7. Surtido el trámite procesal correspondiente y concluido el periodo probatorio, se corrió traslado a las partes para alegar (f. 97 c. 1). 7.1. La demandante (f. 98 – 106 - c.1) hizo un recuento de los argumentos de la demanda, y concluyó que sus pretensiones estaban llamadas a prosperar. 7.2. Por su parte, la demandada (f. 125 – 132 - c.1) insistió en que la liquidación se originó en los gastos “suntuosos y desmedidos” (f. 126 c. 1) descritos en los actos administrativos cuestionados, apartados de las finalidades del contrato, del interés general y de los intereses superiores de los menores atendidos. Así mismo, manifestó que los actos fueron expedidos dentro de los términos legales correspondientes “porque para esa fecha no se había instaurado y admitido demanda ante el contencioso, y la acción de que trata el artículo 87 del C.C.A., no estaba para ese momento caducada” (f. 130 c. 1).

8. El 22 de marzo de 2006, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección

Tercera profirió sentencia de primera instancia (f. 134-149 c. ppl.), en la que declaró la nulidad de las resoluciones nº. 1827 del 17 de octubre de 2002 y nº. 2795 del 31 de diciembre de 2002 proferidas por el ICBF; se practicó liquidación judicial que arrojó un saldo favorable a la demandante de $17 100 226; y condenó a la entidad pública a pagar $2 684 831 por concepto de intereses moratorios, en los siguientes términos: PRIMERO. DECLÁRASE la nulidad de las Resoluciones No. 1827 de 17 de octubre de 2002 y No. 2795 de 31 de diciembre de 2002, por las cuales se liquidó unilateralmente el Contrato de Prestación de Servicios No. 29/04/2001/034 suscrito entre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la Asociación Colombiana de Padres con Hijos Especiales. SEGUNDO. ADÓPTASE como liquidación judicial del Contrato de Prestación de Servicios No. 29/04/2001/034, la expuesta en el numeral 3.5 de la parte motiva de esta providencia, la cual arroja un saldo actualizado de DIECISIETE MILLONES CIEN MIL

DOSCIENTOS VEINTISEIS PESOS M/CTE ($17’100.226) favorable

a la ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE PADRES CON HIJOS

ESPECIALES – ACPHES.

TERCERO. CONDÉNASE al INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR al pago de DOS MILLONES SEISCIENTOS

OCHENTA Y CUATRO MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y UN

PESOS M/CTE. ($2’684.831) a favor de la ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE PADRES CON HIJOS ESPECIALES – ACPHES, por concepto de intereses moratorios. CUARTO. Sin costas. QUINTO. Dese cumplimiento a esta sentencia en los términos de los artículos 176 a 178 del C.C.A. 8.1. En criterio del a quo, para dilucidar el problema jurídico que entraña el cargo de falsa motivación de los actos administrativos demandados, era esencial establecer qué tipo de contrato celebraron el ICBF y la ACPHES. 8.2. Luego de exponer las notas características del contrato de prestación de servicios y del contrato de aporte, consideró que el contrato celebrado entre los dos extremos en pugna fue un contrato de prestación de servicios, por lo que halló acreditada la falsa motivación de los actos acusados, y se abstuvo de estudiar los demás cargos formulados. Para sustentar esta decisión, el Tribunal expuso lo siguiente: 8.2.1. Partiendo de lo señalado en el certificado de existencia y representación de la actora, el Tribunal señala que la ACPHES es una entidad sin ánimo de lucro que no pertenece al Sistema Nacional de Bienestar Familiar, circunstancia jurídicamente impeditiva para celebrar contratos de aporte. 8.2.2. El contrato nº. 29/04/2001/034 contiene un elemento esencial de los contratos de prestación de servicios, y contrario a la naturaleza de los contratos de aporte: la autonomía del contratista. 8.2.3. En las obligaciones contractuales del ICBF no se encuentra entregar dineros al contratista a título de aporte, sino de pago, conforme lo señala la cláusula cuarta

del contrato. Además, de la cláusula sexta del pacto, en donde se estipuló “el pago por mensualidades vencidas previa presentación de facturas, que debían acompañarse de una certificación sobre el número de cupos realmente utilizados, expedida por el Supervisor del contrato con el visto bueno del contratista” (f. 146 – c. ppl.), confirma este aserto toda vez que el desembolso requería verificar el cumplimiento del contrato. Añadió el Tribunal que: … de haberse considerado como aportes debió acordarse de que (sic) la entrega de los dineros se efectuaría anticipadamente, pues sólo de esta manera era posible exigir que fueran destinados a la atención de los menores, y no cuando el servicio ya se había cumplido. (f. 146 – c. 1.) 8.2.4. La vigilancia y control de la inversión de los recursos destinados al contrato, que figura en el negocio jurídico objeto de juzgamiento, no es el único elemento configurador del contrato de aporte. 8.2.5. La cláusula tercera – numeral 2, que estipulaba la obligación del contratista de invertir los recursos entregados por el ICBF exclusivamente en la atención de los menores descritos en desarrollo del contrato, y manejar dichos dineros en una cuenta independiente de los demás ingresos del contratista, es ineficaz. La razón del a quo estriba en que, como la naturaleza de los montos desembolsados hacia el contratista es en realidad una contraprestación por sus servicios y no un aporte, estas obligaciones no son eficaces. 8.2.6. El contrato no es de aquellos que se califican como “mixtos”, en tanto debía

señalarse explícitamente que lo era en el texto del contrato. Para el Tribunal “en caso de duda sobre la clase de contrato suscrito (…) la omisión de la administración no podría ser interpretada a su favor, ni la ambigüedad del contrato en detrimento del deudor (art. 1624 C.C.) (f. 146 – c. 1). 8.2.7. Adicionalmente, de acuerdo con una interpretación acorde a la buena fe, no es admisible que luego de haberse satisfecho el objeto contractual, la entidad decida que estos valores tenían el carácter de aportes y no de pagos, y en consecuencia decidiera tener por no ejecutado el contrato en un valor de $205 355 105, y señalara un saldo a su favor de $ 190 842 454 en la liquidación unilateral. De aceptarlo, se abriría la compuerta para permitir un enriquecimiento sin causa fav