CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2004-01939-01(30323)-2006

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA EL AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA Resuelve la sala el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Abriaqui (Antioquia) y otros, en su calidad de parte demandante, contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 27 de octubre de 2004, el cual será modificado. Mediante el auto recurrido se rechazó la demanda por caducidad.

PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA / ALCANCE DEL PRINCIPIO DE

SEGURIDAD JURÍDICA / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCIÓN / PLAZO PERENTORIO / TÉRMINO PERENTORIO / CARGA DE LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DIFERENCIA ENTRE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN Y PRESCRIPCIÓN / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD

POR SOLICITUD DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / PRESENTACIÓN DE LA SOLICITUD DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador colombiano instituyó la figura de la caducidad como una sanción para cuando determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico. Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro de este plazo fijado por la ley, y de no hacerlo en tiempo perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. La caducidad busca atacar la acción

por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso. Por esta razón, la efectividad del derecho sustancial que se busca con su ejercicio puede verse afectada. La caducidad, a diferencia de la prescripción, no admite suspensión ni renuncia salvo la excepción de suspensión del término para su configuración con ocasión de la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, consagrada en las Leyes 446 de 1998 y 640 de 2001.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 / LEY 640 DE 2001

PRESUPUESTO PROCESAL EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La ley consagra entonces, un término de dos años para intentar la acción de reparación directa, contados desde el día siguiente al acaecimiento de la actuación que genera el daño por el cual se demanda indemnización, vencido el cual no será posible solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, porque habrá operado el fenómeno de la caducidad. PARTICIPACIÓN DEL MUNICIPIO EN EL INGRESO CORRIENTE DE LA NACIÓN / REAFORO EN EL INGRESO CORRIENTE DE LA NACIÓN / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Presentada dentro del término legal /

DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Revocada /

INADMISIÓN DE LA DEMANDA / OPORTUNIDAD DE CORRECCIÓN DE LA

DEMANDA En el sub lite, como acontecía en el caso en el cual se expidió la providencia transcrita que las pretensiones de la demanda se dirigen a obtener el pago de los reaforos de la participación de los municipios demandantes en los ingresos corrientes de la Nación por las vigencias 2.000-2.001, concluye la Sala que la demanda se presentó en la oportunidad debida, por cuanto el vencimiento del plazo establecido en la ley 812 pues su pago sucedió el 31 de diciembre de 2005, esto es incluso con posterioridad a la presentación de la demanda. Estas consideraciones conducen a la Sala a modificar la decisión del a quo, en cuanto declaró la ocurrencia de la caducidad, y en cambio procederá a inadmitirla con el fin de que se corrija el petitum que no goza de la claridad y precisión necesarios para que pueda predicarse la existencia de una demanda en forma. En efecto, en la demanda se reclaman los reaforos de los años 2000 y 2001 y a renglón seguido al hablar de la caducidad se afirma que el último pago se dio el 26 de enero de

2004. Esta contradicción deberá ser aclarada mediante corrección del petitum de la demanda, en el cual se deberán señalar con toda precisión, las reclamaciones del demandante.

FUENTE FORMAL: LEY 812 DE 2003

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil seis (2006)

Radicación número: 25000-23-26-000-2004-01939-01(30323)

Actor: MUNICIPIO DE ABRIAQUI Y OTROS

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Referencia: APELACIÓN AUTO - ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Resuelve la sala el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Abriaqui

(Antioquia) y otros, en su calidad de parte demandante, contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 27 de octubre de 2004, el cual será modificado. Mediante el auto recurrido se rechazó la demanda por caducidad.

I. ANTECEDENTES

1. Mediante escrito presentado el 15 de septiembre de 2004, los Municipios de

Abraqui, Betania, Cáceres, Caucacia, El Bagre, Valdivia, Puerto Triunfo y Zaragoza (Antioquia), Coper, Chiquiza, Panqueba, Samacá y Otanche (Boyacá), Guamo y Murillo (Tolima) formularon demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de que se declarara su responsabilidad por el no pago a los municipios de los reaforos en la participación en los ingresos corrientes de la Nación de los años 2000 y 2001.

2. La demanda se fundamentó en los siguientes hechos:

1. Que de acuerdo con los artículos 288, 356 y 357 de la Constitución Política y la Ley 60 de 1993, sobre “Distribución de competencias entre la Nación y las

entidades territoriales en educación y salud – Situado fiscal”, se le asignaron competencias a los Departamentos y Municipios en materia de servicios públicos, específicamente en educación y salud y se diseñaron los mecanismos de distribución del situado fiscal. ii. Que el Departamento Administrativo de Planeación Nacional debe efectuar los cálculos de distribución, con base en el dato total de los ingresos corrientes que habrá de ser incluido en el proyecto de presupuesto anual, suministrado por la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda. iii. Que al finalizar el año la Unidad Administrativa Especial de Desarrollo Territorial de Planeación Nacional expide un documento guía del Situado Fiscal y Transferencias del año inmediatamente siguiente, el cual sirve como base al Ministerio de Hacienda para efectuar los respectivos giros mensuales y que se denomina documento CONPES. iv. Que en relación con las fechas de los giros el parágrafo tercero del artículo 24 de la ley 60 de 1993 dispone que esa participación deberá realizarse por bimestres vencidos dentro de los primeros quince días del mes siguiente al bimestre, de manera que el demandado debió hacer las apropiaciones presupuestales de los años 2000 y 2001 para cubrir los reaforos correspondientes, a más tardar el 15 de abril de la vigencia siguiente a su causación.

1. Que se violó la obligación legal del envió de los giros, toda vez que los dineros que corresponden a las vigencias fiscales 2000 y 2001 de los municipios no se incluyeron en las leyes de presupuesto lo cual además constituye una violación a los procedimientos constitucionales y a la ley 60 de 1993.

1. Que según el oficio No. 576 de 15 de agosto de 2003, el Departamento Nacional de Planeación informó que los documentos CONPES correspondientes a la distribución de los recursos de los reaforos de la participación de los ingresos corrientes de la Nación, correspondientes a las vigencias fiscales 2000 y 2001, no existen porque el Ministerio de Hacienda no informó oportunamente la existencia de las apropiaciones en la ley anual del Presupuesto General de la Nación.

3. En el acápite en el que se refirió a la caducidad de la acción de reparación directa de la demanda, afirmó que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el término para intentar la acción de reparación directa deberá empezar a contarse a partir de la fecha en que se produjo el giro tardío, por ser el momento en que se consolida el perjuicio y surge el interés para demandar. Sostuvo, que en este caso de acuerdo con los documentos adjuntos, el Ministerio de Hacienda certificó que: “1) si existe el dinero e ingresa a las arcas de la Nación. 2) No existe liquidación de reaforo. 3) No comunicaron al Departamento de Planeación. 4) No hay orden de giro. 5) No existe fecha de giro. 6) el 1° de agosto del año 2003 certifican que una vez sean girados serán incorporados”.

4. El a quo rechazó la demanda por caducidad, al considerar que de conformidad con los parágrafos 2 y 3 del artículo 24 de la Ley 60 de 1993, los reaforos debieron girarse “ a más tardar el 15 de abril de la siguiente vigencia fiscal correspondiente,

es decir la del año 2000 debió hacerse a más tardar el 15 de abril 2001 y la del 2001 a más tardar el 15 de abril de 2002”, por lo que el término para accionar empezó a correr a partir de esta última fecha, de manera que operó la caducidad por cuanto de conformidad con el término consagrado en el artículo 86 del C. C. Administrativo, han transcurrido mas de dos años sin que se haya ejercido la referida acción.

5. El actor interpuso recurso de apelación contra esta decisión y reafirmó sus consideraciones frente al cómputo del término para accionar en este caso, esto es, que se debe contar a partir del último giro, el cual se verificó el 26 de enero de

2004.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala modificará la decisión recurrida, y en su lugar dispondrá la inadmisión de la demanda, conforme se pasa a explicar.

1. Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador colombiano instituyó la figura de la caducidad como una sanción para cuando determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico. Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro de este plazo fijado por la ley, y de no hacerlo en tiempo perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho.

La caducidad busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso. Por esta razón, la efectividad del derecho sustancial que se busca con su ejercicio puede verse afectada. La caducidad, a diferencia de la prescripción, no admite suspensión ni renuncia

salvo la excepción de suspensión del término para su configuración con ocasión de la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, consagrada en las Leyes 446 de 1998 y 640 de 2001. Entratándose de las acciones contencioso administrativas, el legislador ha previsto diferentes términos para su ejercicio y ha sancionado su inobservancia con caducidad. Así el artículo 136 en el numeral 8° dispone, sobre el término para intentar la acción de reparación directa: “La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.” La ley consagra entonces, un término de dos años para intentar la acción de reparación directa, contados desde el día siguiente al acaecimiento de la actuación que genera el daño por el cual se demanda indemnización, vencido el cual no será posible solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, porque habrá operado el fenómeno de la caducidad.

2. En el caso concreto, el a quo “inadmitió la demanda” instaurada por el actor al considerar que había operado la caducidad, puesto que en su criterio, de acuerdo con la Ley 60 de 1993 el término para intentar la acción empezó a correr el 15 de abril de 2002, fecha en la que debió realizarse el giro del último reaforo reclamado y la demanda fue presentada más de (2) dos años después de esa fecha, esto es,

el 15 de septiembre de 2004. Por su parte, el actor consideró que el término para intentar la acción empezó a correr a partir del día en que se realizó el giro del reaforo correspondiente al año 2000, es decir, el 26 de enero de 2004 por ser el momento en el que “se consolidó el perjuicio y el interés para demandar.” Para definir el tema de la caducidad, es necesario establecer: i) lo pretendido con la demanda y ii) la normatividad vigente en materia de transferencias, con el propósito de definir los plazos en los cuales la entidad demandada tenía la obligación de realizar los giros por concepto de reaforos. i) Las pretensiones de la parte actora son: “PRIMERA: declarar a la Nación Colombiana – Ministerio de Hacienda y Crédito Público o por quien esté legalmente representada o por quienes administrativamente sean responsables por no haber pagado los reaforos de las vigencias fiscales 2000 y 2001 que le corresponden a los municipios de Abraqui, Betania, Cáceres, Caucacia, El Bagre, Valdivia, Puerto Triunfo y Zaragoza (Antioquia); Coper, Chiquiza, Panqueba, Samacá y Otanche (Boyacá); Guamo y Murillo (Tolima).

SEGUNDA: CONDENAR como consecuencia de lo anterior a la Nación Colombiana, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a enviar los dineros resultantes de las liquidaciones de reaforos a favor de los

municipios de Abraqui, Betania, Cáceres, Caucacia, El Bagre, Valdivia, Puerto Triunfo y Zaragoza (Antioquia), Coper, Chiquiza, Panqueba,

Samacá y Otanche (Boyacá), Guamo y Murillo (Tolima), por las vigencias fiscales 2000 y 2001.

TERCERA: CONDENAR como consecuencia de lo anterior a la Nación Colombiana – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a liquidar y pagar la actualización de los valores por concepto de reaforos a favor

de los Municipios de Abraqui, Betania, Cáceres, Caucacia, El Bagre, Valdivia, Puerto Triunfo y Zaragoza (Antioquia), Coper, Chiquiza, Panqueba, Samacá y Otanche (Boyacá), Guamo y Murillo (Tolima), correspondientes a las vigencias fiscales 2000 y 2001 hasta a fecha de la sentencia.

CUARTA: DECLARAR A LA NACIÓN COLOMBIANA – MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO, o por quien esté legalmente representada o por quienes administrativamente sean responsables en liquidar y pagar los intereses de mora por el envío tardío de los dineros correspondientes a los reaforos de las vigencias fiscales 2000 y 2001 que le corresponden a los municipios de Abraqui, Betania, Cáceres,

Caucacia, El Bagre, Valdivia, Puerto Triunfo y Zaragoza (Antioquia), Coper, Chiquiza, Panqueba, Samacá y Otanche (Boyacá), Guamo y Murillo (Tolima).

QUINTA: CONDENAR como consecuencia de lo anterior a la nación Colombiana – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a pagar a favor

de los Municipios de Abraqui, Betania, Cáceres, Caucacia, El Bagre, Valdivia, Puerto Triunfo y Zaragoza (Antioquia), Coper, Chiquiza,

Panqueba, Samacá y Otanche (Boyacá), Guamo y Murillo (Tolima),el valor del lucro cesante -(actualización e intereses de mora según la metodología de la ley 80 del 93), por el no envío de los dineros de reaforos correspondientes a las vigencias fiscales 2000 y 2001 hasta la fecha de la sentencia.

SEXTA: Ordenar a la Nación Colombiana – Ministerio de Hacienda y Crédito Público se cumpla efectivamente la sentencia respectiva, y se efectúe el respectivo ajuste de dichas condenas, en la forma en que lo prescriben los artículos 177 y 178 del C.C.A.

SÉPTIMA: CONDENAR al demandado a pagar las costas y agencias en derecho del proceso, de conformidad con la ley 446 de 1998”.

Es decir, lo pretendido con la demanda es la declaración de responsabilidad patrimonial de la demandada, por el daño que se afirma causado con la conducta omisiva en que ha incurrido en relación con la liquidación y pago de los reaforos de la participación de los municipios demandantes en los ingresos corrientes de la Nación, por las vigencias 2.000-2.001. ii) Los plazos en los cuales la entidad demandada tenía la obligación de realizar los giros por concepto de reaforos, en conformidad con la normatividad vigente. Según lo afirmado por el demandante en el capítulo que denominó “oportunidad procesal - caducidad de la acción”, “si las pretensiones indemnizatorias radican en la mora en el pago realizado dentro de los dos años siguientes a su exigibilidad legal, el término de caducidad deberá contarse desde la fecha en que se produjo

el giro tardío, toda vez que fue a partir de ese momento cuando se consolidó el perjuicio y el interés para demandar”, y con fundamento en el documento CONPES SOCIAL 076 de 26 de enero de 2004, las leyes 715 de 2001 y 812 de 2003, el último giro fue realizado el 26 de enero de 2004, fecha desde la cual considera, que se debe contar el término para accionar. El legislador ha expedido con fundamento en la Constitución, las leyes 60 de 1993, 715 de 2001, y 812 de 2003, con el fin de regular el tema de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación. Sobre el tema, con el fin de establecer el momento en el cual deberían realizarse esos giros, la Sala ha considerado lo siguiente: “Al amparo de la Ley 60 de 1993 a más tardar el 15 de abril de cada año el Ministerio de Hacienda debía girar a los municipios el 10% del total de su participación en los ingresos corrientes de la Nación de año anterior (aforo) y el que se le adeuda por mayor valor respecto de lo estimado que hubiere tenido en los ingresos corrientes en el año anterior (reaforo). “Así, si a 15 de abril de 2001, el reaforo correspondiente al año 2000, no había sido girado en principio, a partir del 16 de abril de 2001, tendrían los Municipios dos años para reclamar por esta omisión en acción de reparación directa, esto es, hasta el 16 de abril de 2003. “Con la entrada en vigencia de la ley 715 de 21 de diciembre de 2001,

se introdujo una modificación en el plazo para el cumplimiento de la obligación de transferencias pendientes, para establecer su atención de acuerdo con las disponibilidades presupuestales del año siguiente, así: “Artículo 100. Liquidación pendiente de las transferencias territoriales. Las liquidaciones por concepto del situado fiscal y las participaciones de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, de que trataba la Ley 60 de 1993, que la Nación tenga pendientes al momento de la entrada en vigencia de la presente ley, las atenderá de acuerdo con las disponibilidades de recursos en los presupuestos del año subsiguiente.” “Conforme a la modificación si a 21 de diciembre de 2001, existían transferencias pendientes por girar, con fundamento en la ley 60 de 1993, éstas podían cancelarse con las disponibilidades de recursos en los presupuestos del año subsiguiente, entiéndase el de la subsiguiente vigencia fiscal a la sanción de la ley 715 (art. 113), que lo fue el mismo 21 de diciembre de 2001, esto es, con las disponibilidades del año 2003, dado que en conformidad con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, subsiguiente significa “que sigue inmediatamente a aquello que se expresa o sobreentiende”.1 “Posteriormente, la ley 812 de 2003, mediante la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, se refirió nuevamente a las transferencias territoriales pendientes de pago, para determinar su atención con las vigencias 2003-2005, así:: “Artículo 80. (...) Las liquidaciones pendientes de las transferencias territoriales de que trata el artículo 100 de la ley 715 de 2001, se atenderán con las disponibilidades

dentro de las vigencias de 2003 a 2005.” “Es decir que al Ministerio de Hacienda se le amplió el plazo para el pago de las transferencias pendientes de la ley 60 de 1993, hasta el año 2003. “El recuento normativo que antecede impide concluir la existencia de la omisión en el pago, conforme lo hizo el a quo, para contar el término para intentar la acción desde el 15 de abril de 2001 y el 15 de abril de 2002, respectivamente, y concluir por esa vía que había operado el fenómeno de la caducidad. “Así las cosas, como el mismo legislador ha cambiado las fechas para cumplir con el giro de las transferencias a que se refirió la Ley 60 de 1993, el término para ejercer la acción de reparación directa con el fin de reclamar por la omisión en el giro de los reaforos en la participación de los ingresos corrientes de la Nación, correspondientes a los años 2000 y 2001, apenas empezó a correr con el vencimiento del plazo establecido en la ley 812, esto es, el 31 de diciembre de 2005, lo cual lleva a concluir la oportunidad en la presentación de la demanda”2. 1 Diccionario de la Lengua Española, Real Academia de la Lengua, vigésima primera edición, Editorial Espasa Calpe. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 7 de diciembre de 2005, radicado al No. 30056, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. En el sub lite, como acontecía en el caso en el cual se expidió la providencia

transcrita que las pretensiones de la demanda se dirigen a obtener el pago de los reaforos de la participación de los municipios demandantes en los ingresos corrientes de la Nación por las vigencias 2.000-2.001, concluye la Sala que la demanda se presentó en la oportunidad debida, por cuanto el vencimiento del plazo establecido en la ley 812 pues su pago sucedió el 31 de diciembre de 2005, esto es incluso con posterioridad a la presentación de la demanda. Estas consideraciones conducen a la Sala a modificar la decisión del a quo, en cuanto declaró la ocurrencia de la caducidad, y en cambio procederá a inadmitirla con el fin de que se corrija el petitum que no goza de la claridad y precisión necesarios para que pueda predicarse la existencia de una demanda en forma. En efecto, en la demanda se reclaman los reaforos de los años 2000 y 2001 y a renglón seguido al hablar de la caducidad se afirma que el último pago se dio el 26 de enero de 2004. Esta contradicción deberá ser aclarada mediante corrección del petitum de la demanda, en el cual se deberán señalar con toda precisión, las reclamaciones del demandante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE MODIFÍCASE el auto apelado, esto es, aquel proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 27 de octubre de 2004, y en su lugar se dispone: PRIMERO: INADMITASE la demanda.

SEGUNDO: El actor dispone de cinco (5) días, contados a partir de la notificación

del auto del a quo que ordene cumplir lo decidido en esta providencia, para subsanar el defecto anotado.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MAURICIO FAJARDO GÓMEZ RUTH STELLA CORREA PALACIO Presidente de la Sala

ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA