CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2005-00821-01(36711)-2018

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Niega

INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE

CONTROL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO

[L]a demanda presentada por el Club Popular de Golf La Florida se solicitó la nulidad del oficio 32053 del 24 de septiembre de 2004, por medio del cual la Directora del IDRD indicó que no era procedente el reconocimiento o indemnización de las mejoras construidas por el Club de los 20 Amigos, hoy Club Popular de Golf La Florida. También se solicitó la nulidad de la resolución 075 del 16 de febrero de 2005, por medio de la cual se confirmó la decisión contenida en el oficio 32053 y se dispuso que se tramitara el proceso de recibo y entrega del inmueble arrendado. Ahora, la causa petendi de la demanda es la falta de pago de las mejoras que se realizaron antes de la celebración del contrato de arrendamiento 116 de 1994, mejoras que se efectuaron sin que mediara contrato entre las partes (…) de la reclamación presentada por el Club Popular de Golf La Florida, del recurso de reposición interpuesto contra el oficio 32053, de la demanda y de los alegatos de conclusión presentados por el actor surge que el motivo de la petición que dio origen a los actos demandados siempre se centró en el reconocimiento y pago de las la obras realizadas en el parque La Florida antes de la celebración del contrato de arrendamiento, esto es, durante los años 1972 a 1994, cuando, en palabras del demandante, simplemente ostentaba la calidad de tenedor cesionario a título gratuito o, como lo indicó la parte demandada, cuando tan solo mediaba un permiso. Si

bien es cierto que entre las partes del proceso se celebró el contrato 116 de 1994, éste no se había suscrito para la fecha en la que se efectuaron las obras, como bien lo dejó claro el actor, ni él constituye el punto de debate entre las partes, pues el Club no reclama la construcción de mejoras en vigencia del mismo. (…) los actos demandados no tienen la naturaleza de actos contractuales, comoquiera que, se reitera, el fundamento de la petición que dio lugar a su expedición son las obras que se construyeron antes de la celebración del contrato de arrendamiento 116 de 1994, por lo que la acción procedente no es la contractual, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho. BIENES DE USO PÚBLICO - Régimen normativo. Regulación normativa / BIENES DE USO PÚBLICO - Clasificación / BIENES DE USO PÚBLICO - Noción. Definición. Concepto En el sistema jurídico colombiano los bienes públicos se han clasificado tradicionalmente en bienes de uso público y en bienes fiscales ; sin embargo, esta Corporación ha considerado que, a pesar de que dicha clasificación continúa vigente, actualmente ella resulta insuficiente, por lo que se debe dar paso a una denominación única de bienes públicos, en “donde el factor de diferenciación entre ellos sea la posibilidad de disposición del Estado, en atención al grado de afectación al interés general” , lo que determina el régimen jurídico con miras a concluir si un bien específico está o no dentro del comercio y las consecuencias respectivas. En este orden de ideas, se ha señalado que los bienes de uso público son aquellos cuya titularidad pertenece al

Estado y se hallan destinados al uso, goce y disfrute de todos los habitantes del territorio, están sometidos al régimen de derecho público y sobre ellos el Estado ejerce derechos de administración y de policía, con miras a garantizar y proteger su uso y goce común, por motivos de interés general. Los bienes fiscales son aquellos que pertenecen a una persona jurídica de derecho público de cualquier naturaleza, que por regla general están destinados a servir como instrumentos materiales para el ejercicio de funciones públicas o para la prestación de servicios a cargo de las entidades estatales, el Estado los posee y los administra de conformidad con el régimen jurídico que prevea el derecho común. (…) el decreto legislativo 277 de 1957 declaró de utilidad pública e interés social la adquisición de la hacienda La Florida, para que fuera destinado a la construcción de un bosque o parque, el que hoy en día es conocido como parque La Florida; en consecuencia, del origen del predio (expropiación de interés público) y su afectación al interés general (parque popular), la Sala concluye que éste es, en efecto, un bien de uso público y, en consecuencia, es obvio que no se incurrió en aplicación indebida de los artículos 674 y 682 del Código Civil y 63 de la Constitución Política, pues ellos se refieren, precisamente, a los bienes de uso público, motivo por el cual el cargo de nulidad no prospera.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLITICA - ARTÍCULO 63 / CODIGO CIVILARTÍCULO 674 / CODIGO CIVIL - ARTÍCULO 682

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho Radicación número: 25000-23-26-000-2005-00821-01(36711)

Actor: CLUB POPULAR DE GOLF LA FLORIDA

Demandado: INSTITUTO DISTRITAL PARA LA RECREACIÓN Y EL DEPORTE –

IDRD Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 29 de octubre de 2008, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se decidió lo siguiente: “PRIMERO: DECLARÁSE de oficio la caducidad de la acción en cuanto a las mejoras realizadas antes del 23 de abril de 1994, y NIÉGASE (sic) las pretensiones de las mejoras realizadas con posterioridad a dicha fecha. “SEGUNDO: Sin condena en costas” (fl. 148, c. ppal.).

I. ANTECEDENTES 1.- La demanda.- Mediante escrito radicado el 29 de marzo de 2005 en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Club Popular de Golf La Florida formuló demanda, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Instituto Distrital de Recreación y Deporte - IDRD, con el fin de

obtener pronunciamiento respecto de las siguientes pretensiones (se transcribe como obra en el expediente): “PRIMERA. Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio 32053 de septiembre 24 de 2004, mediante el cual la Directora de Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte de Bogotá I.D.R.D., negó el reconocimiento y pago de las mejoras construidas a expensas del Club Popular de Golf sobre el terreno en donde hoy funciona el mencionado Club y dispuso unilateralmente la restitución del inmueble a la Administración Distrital. “SEGUNDO: Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la resolución número 075 de fecha 16 de febrero de 2005, expedida por la Dirección del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte de Bogotá I.D.R.D, mediante la cual se confirmó la decisión de negar el reconocimiento y pago de las mejoras construidas a expensas del Club Popular de Golf sobre el terreno en donde hoy funciona el mencionado Club contenida en el oficio 32053 de septiembre 24 de 2004 y la restitución del inmueble. “TERCERA. Que a título de restablecimiento del derecho se condene al Instituto Distrital para la Recreación y el deporte de Bogotá I.D.R.D a pagar al Club Popular de Golf La Florida la suma de $16.311.633.000, correspondiente al avalúo de las mejoras realizadas al lote de terreno que le fuera entregado por parte de la Alcaldía Mayor de Bogotá al hoy Club Popular de Golf La Florida. “CUARTA. Que el valor de las sumas antes referidas se actualice teniendo en

cuenta la fecha se hizo el avalúo hasta el momento en que se efectúe el pago, conforme a la variación del índice de precios al consumidor, mes por mes. “QUINTA. Que se condene Instituto Distrital para la recreación y el deporte I.D.R.D a pagar las costas y gastos del proceso, incluidas las agencias en derecho, en la cantidad que determine la Honorable Corporación” (fls. 2 y 3, c. 1). 2.- Hechos.- Los fundamentos fácticos de las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1.- En 1972 el Alcalde de Bogotá destinó un “potrero” para que el Club 20 Amigos, hoy Club Popular de Golf La Florida, construyera un campo de golf. La entrega del terreno se hizo a título gratuito y los miembros del club realizaron las obras con sus propios recursos durante 22 años, por lo que consideran que éstas son de su propiedad. 2.2.- Con motivo de la entrada en vigencia de las disposiciones que prohibían que particulares tuvieran bienes de uso público, se suscribió el contrato de arrendamiento 116 el 23 de abril de 1994 entre el IDRD y el Club Popular de Golf La Florida, por el término de 10 años, plazo que fue prorrogado por tres meses. 2.3.- El Club Popular de Golf La Florida ha detentado el inmueble en dos calidades: i) por 22 años como simple tenedor, tiempo durante el cual construyó la mejoras que tiene el campo de golf y ii) como arrendatario por 10 años. 2.4.- El IDRD pretende apropiarse indebidamente y enriquecerse ilícitamente con las mejoras que el Club Popular de Golf La Florida construyó.

2.5.- El Club Popular de Golf La Florida presentó reclamación ante IDRD para que se le reconocieran y pagaran las mejoras realizadas, esto con fundamento en el artículo 739 del C.C., que consagra el derecho a ser indemnizado de quien construye en terreno ajeno o la posibilidad de que el dueño de la edificación pague el justo precio del terreno. 2.6.- El IDRD indicó que la norma invocada no era aplicable al caso, teniendo en cuenta que el terreno donde se efectuaron las obras es un bien de uso público y, en consecuencia, no hay lugar a indemnización alguna y se debe devolver el predio sin derecho al reconocimiento de mejoras. 2.7.- Frente a la anterior decisión se interpuso recurso de reposición, decisión que fue confirmada con la resolución 075 del 16 de febrero de 2005. 3.- Normas violadas y concepto de la violación El demandante consideró vulnerados, por aplicación indebida, los artículos 674 (inciso 2) y 682 del Código Civil y el artículo 63 de la Constitución Nacional, por haberse clasificado el terreno en donde se construyó el club como bien de uso público, cuando en realidad es un bien fiscal, lo que llevó a que se aplicara un régimen legal diferente y, a la vez, comportó también una vía de hecho. Adicionalmente, consideró que los actos demandados están viciados de nulidad por falta de competencia, pues se ordenó la restitución del inmueble, cuando ello es de competencia de la jurisdicción ordinaria (numeral 9 del artículo 408 del C.P.C.), lo que también implica una vía de hecho. 4.- La actuación procesal.- 4.1.- Por auto del 13 de julio de 2005 se inadmitió la demanda con el fin de que se

aclarara si las mejoras reclamadas, esto es, la construcción del campo de golf, fueron realizadas con anterioridad a la suscripción del contrato de arrendamiento, evento en el cual la acción procedente sería la de reparación directa. También se le solicitó al actor aclarar la naturaleza de los actos demandados, es decir, si se consideraban actos contractuales o no. En la subsanación de la demanda se lee: “ratifico una vez mas (sic) que las obras reclamadas, consistentes en un campo de golf, fueron construidas antes de suscribirse el contrato de arrendamiento del 23 de abril de 1994, por cuenta y a costa del Club Popular de Golf La Florida …”1; adicionalmente, consideró el demandante que los actos demandados son contractuales. El 2 de noviembre de 2005 se admitió la demanda como de “reparación”2, se ordenó la vinculación del demandado al proceso, a través de la notificación personal al Director del IDRD, se ordenó notificar en forma personal al agente del Ministerio Público y se dispuso la fijación del negocio en lista. 4.2.- El IDRD se opuso a las pretensiones de la demanda, señaló que la decisión contenida en los actos demandados se fundamentó en el artículo 682 del Código Civil y que no se configuraba ninguna de las causales de nulidad de los actos administrativos. Indicó que el Club Popular de Golf La Florida tuvo ininterrumpidamente el uso y goce del terreno y de las mejoras con el fin de que lo pusieran al servicio de la ciudadanía interesada en practicar golf. Señaló que no se configuraban los elementos necesarios

para determinar la responsabilidad patrimonial de IDRD, por lo que sin daño indemnizable era improcedente cancelar valor alguno. 1 Fl. 22, c. 1. 2 Sin embargo, en el trámite que se le impartió en primera instancia algunos autos señalan el asunto como de reparación directa y otros como acción contractual. Aceptó que en 1972 la Alcaldía Mayor de Bogotá entregó un terreno al Club 20 Amigos para la construcción de un campo de golf, con el fin de que se masificara la practica de dicho deporte en el distrito, es decir, se entregó para que se destinara de manera organizada y profesional al uso general, público y abierto a la ciudadanía, ya que se trataba de un bien de uso público, producto de una expropiación. También aceptó que durante 22 años y hasta la suscripción del contrato de arrendamiento el Club construyó, con recursos propios, el campo de golf que se encuentra en el terreno; sin embargo, de conformidad con el artículo 682 del C.C. el Club solo tenía derecho al uso y goce sobre esas obras por un período determinado, mas no sobre el terreno. Agregó que una vez suscrito el contrato de arrendamiento 116, el Club renunció al esquema jurídico del artículo 682 del C.C. y se obligó a la restitución total del predio al finalizar el plazo contractual, ya que el objeto del contrato abarcó tanto el terreno, como las mejoras que se habían realizado hasta la fecha de suscripción de ese negocio jurídico, por lo que no era viable el reconocimiento de indemnización alguna. Propuso la excepción que denominó “debida motivación de los actos impugnados y presunción de legalidad de los mismos”3.

5.- Los alegatos de primera instancia.- 5.1.- Las partes reiteraron lo expuesto en otras etapas procesales. El actor insistió en que se trata de un bien fiscal y el demandado en que era un bien de uso público. 5.2.- El Ministerio Público conceptuó que las pretensiones de la demanda se dirigen al reconocimiento de las mejoras realizadas en dos momentos diferentes: i) antes de la celebración del contrato de arrendamiento y ii) cuando era arrendatario. Señaló que para el caso no era relevante la discusión sobre si el bien era de uso fiscal o público. Indicó que la reclamación sobre las mejoras hechas en el inmueble antes de 1994 se debía hacer por medio de la acción de reparación directa, la cual estaba caducada, comoquiera que ya habían transcurrido más de dos años desde la fecha en la que se tendría derecho a efectuar esa reclamación. De otra parte, en la cláusula octava del contrato de arrendamiento 116 de 1994 se 3 Fl. 42, c.1. pactó que las mejoras quedarían de propiedad del Instituto, sin derecho al pago de indemnización alguna o retención en favor del arrendatario, de lo que resultaba claro que las mejoras realizadas durante la vigencia del contrato de arrendamiento eran del arrendador; en consecuencia, consideró que se debían negar las pretensiones de la demanda. 6.- La sentencia recurrida.- Es la proferida el 29 de octubre de 2008, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual declaró de oficio la caducidad de la acción en cuanto a las mejoras realizadas antes del 23 de abril de 1994 y negó las pretensiones relacionada

con las mejoras realizadas con posterioridad a esa fecha. Indicó que la fuente del daño no fue la expedición de los actos administrativos demandados, sino la falta de pago de las mejoras realizadas por los demandantes, esto es, la construcción del campo de golf, que se realizó sin que mediara un contrato, motivo por el cual se consideró que la acción procedente era la de reparación directa por enriquecimiento sin causa; sin embargo, como esas obras se efectuaron entre 1972 y 1994, pero no se probó la fecha exacta de su ejecución, el a quo consideró que la administración tuvo conocimiento de ellas, por lo menos, el día en que se suscribió el contrato de arrendamiento 116, esto es, el 23 de abril de 1994; así las cosas, como la demanda se presentó el 29 de marzo de 2005, habían transcurrido más de dos años desde 23 de abril de 1994, por lo cual encontró probada la caducidad de la acción en relación con las mejoras efectuadas antes del 23 de abril de 1994. De otra parte, negó el reconocimiento de las mejoras realizadas en vigencia del contrato de arrendamiento 116, por cuanto en su cláusula octava se dispuso que las mejoras construidas por el arrendatario quedarían del instituto, sin derecho al pago de indemnización alguna o retención a favor del arrendatario. 7.- El recurso de apelación.- Inconforme con la anterior decisión y dentro de la oportunidad prevista por el ordenamiento jurídico, la parte demandante interpuso recurso de apelación, en el que indicó que el asunto debatido es de naturaleza contractual, dado que media un

contrato de arrendamiento entre el IDRD y el Club Popular de Golf la Florida y éste solicita que se le reconozcan las mejoras que le realizó al campo de golf. Los actos administrativos demandados niegan el reconocimiento y pago de las mejoras y disponen la restitución del inmueble arrendado, decisiones expedidas sin competencia por el IDRD, por lo que se debía ejercer la acción contractual y no la de reparación directa, por lo que resultaba erróneo indicar que había operado la caducidad de la acción. Agregó que no se podía ordenar la restitución del inmueble por tratarse de un bien fiscal y procedió a hacer la diferencia entre bienes públicos y bienes fiscales, para concluir que se le debían reconocer al demandante los gastos en los que incurrió con ocasión de las mejoras realizadas en el predio. 8.- Trámite de segunda instancia.- El recurso se concedió el 18 de diciembre de 2008, el 8 de mayo de 2009 se corrió traslado para sustentar el recurso, el que se admitió el 18 de septiembre siguiente y, habiéndose dado traslado para alegar, las partes reiteraron lo expuesto en otras etapas procesales y el Ministerio Público guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES 1.- La competencia.- La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 29 de octubre de 2008 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por cuanto la cuantía del proceso fue estimada razonadamente por el demandante en la suma de $16.311’633.000. Para la época de interposición del

recurso de apelación4, eran susceptibles de acceder a la segunda instancia los procesos promovidos en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuya cuantía excediera la suma de $114’450.0005, monto que se encuentra ampliamente superado, como se puede observar. Por otra parte, es de anotar que el Consejo de Estado es funcionalmente competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos en primera instancia, a términos de lo dispuesto por el artículo 129 del C.C.A. 4 6 de noviembre de 2008. 5 Ley 954 de 2005. 2.- La validez de la prueba documental recaudada.- De conformidad con la providencia proferida por la Sala Plena de esta Sección el 28 de agosto de 20136, según la cual, “en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal reconocerá valor a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas”7, la Sala valorará la prueba documental que obra en el proceso en copia simple, tales como el contrato de arrendamiento 116, la reclamación presentada por el demandante y el oficio 32053 del 24 de septiembre de 2004, entre otros. 3.- Análisis del caso.- 3.1.- La acción procedente.- El a quo declaró la caducidad de la acción frente a las mejoras realizadas antes de la celebración del contrato 116 de 1994, por considerar que la acción procedente era la de reparación directa y negó las pretensiones referentes a las obras realizadas en

vigencia del contrato de arrendamiento, por cuanto en él se pactó expresamente que no habría lugar al reconocimiento de mejoras. Inconforme con esa decisión, el actor precisó que, por existir el contrato de arrendamiento, era procedente la acción contractual y no la de reparación directa, por lo cual no era correcto afirmar que había operado la caducidad de la acción e insistió en que el bien arrendado era fiscal y no público, motivo por el que se le debía pagar el valor de las mejoras realizadas en él. La Sala encuentra que en la demanda presentada por el Club Popular de Golf La Florida se solicitó la nulidad del oficio 32053 del 24 de septiembre de 2004, por medio del cual la Directora del IDRD indicó que no era procedente el reconocimiento o indemnización de las mejoras construidas por el Club de los 20 Amigos, hoy Club Popular de Golf La Florida. También se solicitó la nulidad de la resolución 075 del 16 de febrero de 2005, por medio de la cual se confirmó la decisión contenida en el oficio 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, expediente: 05001-23-31-0001996-00659-01 (25.022). 7 Aspecto sobre el cual el Ponente de la presente providencia salvó el voto, pero acata la decisión de la mayoría. 32053 y se dispuso que se tramitara el proceso de recibo y entrega del inmueble arrendado. Ahora, la causa petendi de la demanda es la falta de pago de las mejoras que se realizaron antes de la celebración del contrato de arrendamiento 116 de 1994, mejoras que se efectuaron sin que mediara contrato entre las partes, lo cual se deriva de los

siguientes hechos relacionados en la demanda (transcripción literal): “Desde 1.972 el Alcalde Mayor de la Ciudad destinó un potrero para que se construyera por parte del Club 20 Amigos, hoy Club Popular de Golf La Florida, un campo de Golf para sus prácticas. “Esta entrega del terreno no fue regulada con obligaciones constraprestacionales por parte del referido Club como tampoco se consagró título oneroso alguno. “Durante 22 años los miembros del Club, con recursos propios, construyeron el Campo de Golf que hoy existe y las instalaciones y por lo tanto es de su exclusiva propiedad. “… “Como se puede observar el Club Popular de Golf La Florida ha permanecido en el predio de propiedad del Distrito en dos calidades: Como simple tenedor cesionario a título gratuito durante 22 años – Tiempo durante el cual construyó la mejoras que en la actualidad tiene el mencionado campo de golfy como arrendatario durante los últimos 10 años. “… “Esta obras… fueron construidas con anterioridad a la variación de la calidad de tenedor cesionario gratuito a arrendatario que ha tenido el Club Popular de Golf frente al Distrito y al IDRD” (fls. 3 y 4, c. 1 – negrillas adicionales). En ese mismo sentido se pronunció el actor en los alegatos de conclusión presentados en primera instancia (se copia como obra en el original): “Mi representada a lo largo de estos años, ha tenido dos calidades con el mismo predio, en primer lugar como simple tenedora cesionaria a titulo gratuito durante 22 años, tiempo en el cual construyó la cancha de golf y le realizó las correspondientes mejoras al campo, sin que en ese tiempo mediara

prohibición o restricción alguna por parte de la accionada, debo resaltar, que estas obras, mantenimiento y mejoras fueron realizadas antes que entre las partes se suscribiera el contrato de arrendamiento; y en los últimos 10 años, la calidad que ostenta mi representada es como arrendataria a raíz de la existencia de un contrato de arrendamiento y las prorrogas al mismo” (negrillas y subrayado adicionalesfl. 119, c. 1). La petición que dio origen al demandado oficio 32053 de 2004 fue presentada con fundamento en las mismas consideraciones de la demanda (transcritas anteriormente) y, adicionalmente, se indicó en aquélla (se transcribe como obra en el original): “La finalidad específica de la presente reclamación es la búsqueda del reconocimiento y pago de los valores que el Club Popular de Golf La Florida posee a título de mejoras plantadas sobre los predios que originalmente ocupó a título gratuito y hoy a título de arrendamiento, por cesión y arrendamiento, respectivamente, que le hiciera el Distrito Capital de Bogotá y el IDRD” (fl. 68, c. 2). En repuesta de lo anterior se produjo el oficio 32053, en el que se consideró lo siguiente (se copia como obra en el expediente): “Una vez analizada la reclamación presentada ante Instituto a la luz de la normatividad vigente, de la jurisprudencia emitida y de la doctrina existente, cuyo objeto radica en el reconocimiento o indemnización por parte de esta entidad de la mejoras construidas por el Club de los 20 Amigos y en la actualidad por el denominado Club de Golf La Florida, me permito manifestarle que atendiendo la naturaleza especial del inmueble donde

funciona actualmente el Campo Popular de Golf La Florida (Bien de uso público), la misma no es procedente … “En el presente caso el terreno fue entregado por medio de un oficio a un particular desde 1974, con el fin de ser destinado a un Campo de Golf, lo que en gracia de discusión, podría constituir el conocimiento del Distrito de que en el bien de uso público mencionado, el Club de los 20 Amigos adecuaría a su costo y riesgo el Campo de Golf y las instalaciones necesarias para destinarlas al uso público de los habitantes de la capital. Sin embargo considero que por este hecho no le asiste derecho de ningún tipo al Club Popular de Golf, para reclamar indemnización o pago alguno por las mejoras construidas. “… “En el presente caso el bien inmueble, parte del Parque Regional La Florida, fue entregado al denominado y sustituido Club de los 20 Amigos, en calidad de mera tenencia, sin que haya mediado en forma alguna la concesión de su propiedad, lo que de todas maneras se haría inviable por la naturaleza pública del mismo. “Dicha condición era conocida por el Club de los 20 amigos y por el Actual Club Popular de Golf, toda vez que con posterioridad a la entrega, en el año 1978, el mencionado Club pide ratificar el contenido del permiso inicial, reconociendo expresamente en el contenido de dicha petición, la propiedad del Campo en cabeza del Distrito Capital. “Lo anterior motivó nuevamente al Club Popular de Golf La Florida, a suscribir, en el año 1994, un contrato de arrendamiento con el IDRD, reconociendo la propiedad del inmueble y de las mejoras existentes a esa fecha en cabeza del Distrito, y obligándose a restituirlo, junto con las mejoras construidas en

ejecución del mismo, una vez expirado el plazo acordado. “… “Una vez aclarada la posición del Instituto en cuanto a su reclamación, me permito de igual forma requerirlo para que procedamos a la liquidación por mutuo acuerdo del contrato de arrendamiento No 116 de 1994 y culminar de esta forma, bajo el imperio de la ley, nuestro actual vínculo jurídico. Es importante anotar de que en caso de no llegar a un acuerdo para la suscripción de la liquidación mencionada, el IDRD, dentro del término legal, procederá a la liquidación unilateral del mismo, mediante resolución debidamente motivada (fls. 50 a 55, c. 2). Contra la anterior decisión se interpuso recurso de reposición, en el que, entre otras cosas, se señaló (transcripción literal): “De otra parte, se suscribió dicho contrato de arrendamiento y en el se autorizó la construcción de los hoyos a que hubiera lugar en la zona distinta a la que para entonces estaba edificada, pero estos jamás se construyeron. La reclamación que hoy se hace se circunscribe a las obras que fueron plantadas con anterioridad al contrato de arrendamiento y en consecuencia si las obras autorizadas en el contrato de arrendamiento son las que equivocadamente viene refiriéndose el Instituto, está errado, pues no habría nada que devolverles, ya que éstas no fueron construidas jamás” (fl. 59, c. 2 – se resalta). Con la resolución 075 se confirmó el oficio 032053 del 24 de septiembre de 2004 y se dispuso que se tramitara “el proceso de recibo y entrega del inmueble”.

En consecuencia, de la reclamación presentada por el Club Popular de Golf La Florida, del recurso de reposición interpuesto contra el oficio 32053, de la demanda y de los alegatos de conclusión presentados por el actor surge que el motivo de la petición que dio origen a los actos demandados siempre se centró en el reconocimiento y pago de las la obras realizadas en el parque La Florida antes de la celebración del contrato de arrendamiento, esto es, durante los años 1972 a 1994, cuando, en palabras del demandante, simplemente ostentaba la calidad de tenedor cesionario a título gratuito o, como lo indicó la parte demandada, cuando tan solo mediaba un permiso. Si bien es cierto que entre las partes del proceso se celebró el contrato 116 de 1994, éste no se había suscrito para la fecha en la que se efectuaron las obras, como bien lo dejó claro el actor, ni él constituye el punto de debate entre las partes, pues el Club no reclama la construcción de mejoras en vigencia del mismo. Así las cosas, la Sala concluye que los actos demandados no tienen la naturaleza de actos contractuales, comoquiera que, se reitera, el fundamento de la petición que dio lugar a su expedición son las obras que se construyeron antes de la celebración del contrato de arrendamiento 116 de 1994, por lo que la acción procedente no es la contractual, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho. En este punto, es necesario advertir que el tribunal de instancia no debió pronunciarse sobre las supuestas mejoras realizadas en vigencia del contrato de arrendamiento 116 de 1994, pues ello no fue objeto de la reclamación que le dio origen a los actos demandados, ni fue incluido dentro de las pretensiones de la demanda.

Ahora, de conformidad con el artículo 136 (numeral 2) del Código Contenc