CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2005-00904-01(32676)-2006

ACCION DE SIMPLE NULIDAD - Improcedencia para asuntos contractuales. Prevalencia del derecho sustancial para reencausar la acción De conformidad con lo expuesto en la demanda, se solicitó, que se declare la nulidad de las resoluciones 2379 de 1999 y 0440 del mismo año, y asimismo que se declare que el Ministerio de Salud, lesionó derechos de la sociedad Motobotes Ltda., como contratista. Situaciones que se adecuan a los litigios que se enmarcan dentro de la responsabilidad contractual del artículo 87 del CCA, por cuanto el acto acusado es aquel que declaró el incumplimiento del contrato por parte del contratista e hizo efectivas las garantías del mismo. En fallos proferidos por esta Sala en anteriores oportunidades, se afirmó que el juez administrativo cuenta con facultades interpretativas, que le permiten la acción identificar ejercitada en consideración a la causa petendi de la demanda. En este caso se encuentran debidamente probados los elementos que tipifican la acción contractual, no obstante que el actor haya invocado la acción de nulidad simple. Reitera la Sala, que de conformidad con el artículo 228 de la Constitución Política, que consagra la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, sumado al hecho de que la indebida escogencia de la acción no es razón para que la sala no se pronuncie, y de esta interpretación de la demanda, se concluye que el actual asunto debe encaminarse por la acción prevista en el art. 87 del CCA tal y como se orientó la demanda, no obstante, la Sala encuentra que dicha acción se encuentra caducada. CADUCIDAD DE LA ACCION CONTRACTUAL - Términos El término de caducidad de la acción de controversias contractuales, respecto de

contratos que deban liquidarse, es de dos años contados a partir de la liquidación del mismo, o de la fecha en que tal situación debió ocurrir, de acuerdo con los parámetros indicados, es decir cuando ésta sea de común acuerdo, unilateral o judicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Bogotá D. C., octubre doce (12) de dos mil seis (2006) Radicación número: 25000-23-26-000-2005-00904-01(32676) Actor: MOTOBOTES LTDA. EN LIQUIDACION Demandado: NACION -MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIALReferencia: APELACION AUTO QUE RECHAZO LA DEMANDA Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación que interpuso la parte demandante contra el auto que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera A), el 24 de noviembre de 2005, por el cual se rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción de simple de nulidad.

I. ANTECEDENTES 1) Demanda La Sociedad Motobotes Ltda. en liquidación, debidamente representada presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad simple, y la dirigió contra la Nación, Ministerio de Salud (fols. 4 a 17 c. 1). - El actor solicitó (i) que se declare la nulidad absoluta de las resoluciones 2.379 de 12 de agosto de 1999 y 0440 del 28 de febrero de 2000, proferidas por el

Ministerio de Salud, por las cuales se declaró la ocurrencia del siniestro por incumplimiento y se resolvió el recurso confirmándola; (ii) y que se declare que el Ministerio de Salud, hoy Protección Social, “incurrió en el mas inicuo atropello a la sociedad MOTOBOTES Ltda.” (fol. 15 c. 1). Como fundamento de sus pretensiones, el actor manifestó los siguientes hechos: a) El Ministerio de Salud profirió la resolución No. 1.834 del 20 de mayo de 1998, a través de la cual se ordenó la apertura de la licitación pública No. MS-06-98, cuyo objeto era la adquisición de ambulancias terrestres y acuáticas. b) Mediante resolución 3.272 del 12 de agosto de 1998, se adjudicó parcialmente el suministro de 20 ambulancias acuáticas a la sociedad MOTOBOTES Ltda en liquidación, por un valor unitario $43.231.850 más IVA y un valor total de $1.002.978.920. c) Como consecuencia de lo anterior, se suscribió el contrato No. 0521 del 28 de septiembre de 1998, con MOTOBOTES Ltda., cuyo objeto era la adquisición de ambulancias para el fortalecimiento del componente de transporte de la Red Nacional de Urgencias y la realización de cursos de capacitación. d) El 30 de diciembre de 1998, se suscribió el contrato adicional No.1 al de compraventa No. 521 de 1998 en cuya cláusula segunda se prorrogó el plazo para la entrega de las ambulancias en 30 días y se adicionó la compra de cuatro ambulancias acuáticas más, por un valor de $200.595.784.

f) En cumplimiento del contrato se entregaron las 24 ambulancias en perfecto estado de funcionamiento, en los sitios señalados por la Dirección para el Desarrollo de los Servicios de Salud y según las especificaciones de la propuesta presentada y aceptada por el Ministerio de Salud. g) El Ministerio de Salud por su parte, cumplió únicamente con el pago del 50% del anticipo. h) Como consecuencia de un accidente ocurrido en Riohacha, donde se hundió una de las ambulancias objeto del contrato, el Ministerio de Salud solicitó al Comandante de la Armada Nacional colaboración para el estudio y concepto de los términos técnicos de las ambulancias adquiridas a la sociedad MOTOBOTES Ltda. i) El Capitán de Fragata Daniel Cañón Murcia manifestó, que según las condiciones de seguridad, navegabilidad, y flotabilidad de las embarcaciones se concluye que éstas no son aptas para operar ni efectuar actividades de prestación de servicios marítimos de emergencia, debido a que representan un riesgo al no tener reserva de flotación suficiente para permanecer en fondeo. j) El anterior concepto, sirvió de motivación para que el Ministerio de Salud profiriera la resolución 2379 de 1999, por la cual se decide declarar el siniestro por incumplimiento, incorrecto funcionamiento y mala calidad de los bienes objeto del contrato No. 0521 del 28 de septiembre de 1998. k) Contra la mencionada resolución se interpuso recurso de reposición, con fundamento en que el contratista cumplió con todos y cada uno de los requisitos exigidos en el pliego de condiciones, siendo por lo tanto improcedente que se exijan nuevas condiciones con posterioridad a la celebración del contrato. El

recurso de reposición se resolvió a través de la resolución 0440 del 28 de febrero de 2000 de manera desfavorable.

2. Previo a decidir sobre la admisión de la demanda, el Tribunal solicitó al Ministerio de la Protección Social copia auténtica con constancia de notificación y ejecutoria de la Resolución No. 2379 del 12 de agosto de (fol. 20 c. 1), la cual fue aportada oportunamente.

3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera A) rechazó la demanda por cuanto consideró que solo son demandables por acción nulidad, los actos administrativos de carácter general, “para la tutela del orden jurídico y el mantenimiento de la legalidad en abstracta” y que por lo tanto la acción impetrada no fue la debida para el caso, toda vez que lo perseguido es la nulidad de actos administrativos creadores de situaciones jurídicas particulares (fols. 23 a 24 c. ppal).

4. El actor solicitó que se revoque el rechazo de la demanda y en su lugar se disponga su admisión debido a que según el artículo 84 del C.C.A subrogado por el artículo 14 del decreto extraordinario 2304 de 1989, la acción de nulidad puede ser ejercitada por toda persona por si misma o por medio de representante, para que se declare la nulidad de los actos administrativos.

Argumentó que la acción de nulidad simple procede cuando los actos administrativos infringen las normas en que debían fundarse, cuando han sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las funciones propias del funcionario o

corporación que los profirió (fol. 28 c. ppal). Manifestó además que la acción de nulidad puede ejecutarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto, de conformidad con lo ordenado por el artículo 136 del C.C.A, modificado por el artículo 44 de la ley 446 de 1998. Agregó que no pretende reparación económica alguna por parte del Estado, debido a que la acción de plena jurisdicción se encuentra caducada. Finalmente adujo, que la administración obró de mala fe al dictar una resolución plena de falsa motivación y que de esta manera se esta violando el orden jurídico, no solo en abstracto sino en concreto, lo cual permite desplegar una acción intemporal de nulidad simple. Previo a resolver se hacen las siguientes,

II. CONSIDERACIONES Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó la demanda por acción indebida. (arts. 129 y 181, num. 1 del C. C. A).

1. Naturaleza de la acción La Sala advierte, que de las pretensiones y hechos de la demanda se deduce el litigio recae en el incumplimiento del contrato estatal No. 0521 de 1998 celebrado entre la empresa Motobotes y el Ministerio de Salud, hoy, de Protección Social que tuvo por objeto lo siguiente: OBJETO: EL MINISTERIO DE SALUD, adquiere ambulancias para el fortalecimiento del componente de transporte de la Red Nacional de Urgencias, de acuerdo a los lineamientos, especificaciones, especificaciones técnicas, cantidades y distribución suministrada por la Dirección General para el Desarrollo de Servicios de Salud, dotación conformada por los bienes que se relacionan a

continuación, por su parte EL CONTRATISTA se obliga a suministrarlos y entregarlos en perfecto estado de funcionamiento en los sitios señalados por la Dirección General para el Desarrollo de Servicios de Salud y según la especificaciones y condiciones de la propuesta presentada y aceptada por el Ministerio de Salud. Su objeto también incluye la realización de cursos de capacitación. Del contenido de la demanda, se constata con claridad que las pretensiones formuladas son las siguientes: “Solicito al H Tribunal Contencioso Administrativo declarar la nulidad absoluta de las resoluciones 2,379 de 12 de agosto de 1999 y 0440 de 28 de febrero de 2000, emanadas del Ministerio de Salud. Estando caducadas las acciones contractuales y de reparación directa no queda otro recurso que incoar la Acción de Nulidad, aunque carezca de efectos económicos. El demandante de esta acción pretende que mediante el presente proceso se declare que el Misterio de Salud, hoy de la Protección Social incurrió en el más inicuo atropello a la sociedad MOTOBOTES Ltda.” (fol. 15 c. 1) También se observa que la Resolución 2379 del 12 de agosto de 1999 confirmada por la 440 de 2000, declaró el siniestro por incumplimiento, incorrecto funcionamiento y mala calidad de los bienes objeto del contrato No. 000521 del 28 de septiembre de 1998, por parte de la firma contratista, es decir Motobotes Ltda., toda vez que esta ultima, según el Ministerio de Salud, incumplió obligaciones contractuales, al no suministrar las embarcaciones en perfecto estado como

consta en los peritazgos rendidos por la Armada Nacional. Las anteriores circunstancias se tipifican dentro de las contempladas por el artículo 87 del CCA que prevé: Art. 87 CCA. De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas. (…) Por lo tanto se considera, que la acción ejercitada es la prevista en el artículo citado, toda vez, que de conformidad con lo expuesto en la demanda, se solicitó, que se declare la nulidad de las resoluciones 2379 de 1999 y 0440 del mismo año, y asimismo que se declare que el Ministerio de Salud, lesionó derechos de la sociedad Motobotes Ltda., como contratista. Situaciones que se adecuan a los litigios que se enmarcan dentro de la responsabilidad contractual del artículo 87 del CCA, por cuanto el acto acusado es aquel que declaró el incumplimiento del contrato por parte del contratista e hizo efectivas las garantías del mismo. En fallos proferidos por esta Sala1 en anteriores oportunidades, se afirmó que el juez administrativo cuenta con facultades interpretativas, que le permiten la acción identificar ejercitada en consideración a la causa petendi de la demanda. En este caso se encuentran debidamente probados los elementos que tipifican la acción contractual, no obstante que el actor haya invocado la acción de nulidad simple2.

Reitera la Sala, que de conformidad con el artículo 228 de la Constitución Política, que consagra la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, sumado al hecho de que la indebida escogencia de la acción no es razón para que la sala no se pronuncie, y de esta interpretación de la demanda, se concluye que el actual asunto debe encaminarse por la acción prevista en el art. 87 del CCA tal y como se orientó la demanda, no obstante, la Sala encuentra que dicha acción se encuentra caducada.

2. Caducidad de la acción Precisada la naturaleza de la acción incoada, resulta procedente verificar, el cumplimiento de este precepto legal.

La ley es clara al señalar el término de caducidad de las acciones ordinarias, entre ellas la contractual. Así en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo prevé: “ARTÍCULO 136. CADUCIDAD DE LAS ACCIONES. Modificado por el decreto 2.304 de 1989, artículo 23. Modificado por la ley 446 de 1998, artículo 44. ( ) 10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años, que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirva de fundamento. 1Con relación a las facultades de interpretativas del juez administrativo: sentencia de 4 de julio de 1997, expediente 10.030; sentencia de 10 de marzo de 1997, expediente 10.038; sentencia del 4 de marzo de 1991, expediente 5825; sentencia de 6 de septiembre de 1991, expediente 6306; sentencia de 29 de enero de 1998,

expediente 11.099; sentencia de 4 de marzo de 1991 expediente 5825; 2En el mismo sentido se pronunció esta Sala, en sentencia de 6 de abril de 2000, siendo Magistrado Ponente el Dr. Ricardo Hoyos Duque En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: ( ) c) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la firma del acta; d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, el su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar”. El estatuto de contratación estatal por su parte, establece el procedimiento para la liquidación de los contratos y prevé los términos que tiene la Administración para liquidar, de la siguiente manera: “ARTÍCULO 60. DE SU OCURRENCIA Y CONTENIDO. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o,

en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. ( ) En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y las transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. ( )”. ARTÍCULO 61. DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL. Si el contratista no se presenta a la liquidación o las partes no llegan a acuerdo sobre el contenido de la misma, será practicada directa y unilateralmente por la entidad y se adoptará por acto administrativo motivados susceptible del recurso de reposición”. (subraya la Sala) Del anterior contenido normativo, se deduce que el término de caducidad de la acción de controversias contractuales, respecto de contratos que deban liquidarse, es de dos años contados a partir de la liquidación del mismo, o de la fecha en que tal situación debió ocurrir, de acuerdo con los parámetros indicados, es decir cuando ésta sea de común acuerdo, unilateral o judicial. En el caso concreto se advierte lo siguiente: a) El contrato de compra venta de bienes muebles 000521, suscrito por las partes el 28 de septiembre de 1998, no hizo referencia dentro de sus cláusulas a la liquidación. Sin embargo de conformidad con el artículo 60 de la ley 80 de 1993, se concluye que el contrato es liquidable, toda vez que dentro del mismo se señaló que tendría una duración de 120 días calendario, contados a partir de la fecha de aprobación de la garantía única. b) La garantía única se aprobó el 2 de octubre de 1998, lo que quiere decir que la

ejecución del contrato se inició por vencimiento del plazo el 2 de febrero de 1999. c) Las partes podían liquidar el contrato de mutuo acuerdo dentro de los 4 meses siguientes a su terminación, es decir, hasta el 2 de junio de 1999. d) Como dicho plazo feneció sin que las partes liquidaran bilateralmente el contrato, el Ministerio de Salud debió liquidarlo unilateralmente dentro de los 2 meses siguientes al vencimiento del término que tenían las partes para hacerlo de mutuo acuerdo. e) Vencido ese término el 2 de agosto de 1999, sin que el Ministerio liquidara unilateralmente el contrato 000521 de compraventa, es a partir de esa fecha que debía empezar a contarse el término de caducidad de dos años de la acción contractual, el cual feneció el 3 de agosto de 2001. Se observa entonces, que al momento de presentación de la demanda, esto es, el 11 de abril de 2005, la acción ya estaba caducada. Por lo tanto, la Sala mantendrá la decisión apelada pero por otra razón: porque se incumplió un presupuesto legal de la acción de controversias contractuales como se explicó anteriormente. En consecuencia, se confirmará el auto apelado por caducidad de la acción contractual. Por lo expuesto, se RESUELVE CONFÍRMASE el auto que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera A) el 24 de noviembre de 2005.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

MAURICIO FAJARDO GÓMEZ Presidente de la Sala

RUTH STELLA CORREA PALACIO FREDDY H. IBARRA MARTÍNEZ

ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ RAMIRO SAAVEDRA BECERRA