CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2005-01011-01(31642)-2006

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA EL AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación que interpuso la parte demandante contra el auto que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera A) el 9 de junio de 2005, por el cual rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción de reparación directa. COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / APELACIÓN DEL AUTO DE RECHAZO DE LA DEMANDA La Sala es competente para conocer del asunto por tratarse de la apelación del auto que rechazó la demanda y por ser susceptible de ser atacada a través de dicho recurso en los términos de los artículos 129 y 181, numeral 1 del C. C. A.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 181 NUMERAL

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ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN INDEMNIZATORIA / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES / ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CRITERIOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Su finalidad es revisar hechos,

omisiones u operaciones de la Administración / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Su finalidad es efectuar control de legalidad sobre actos administrativos / PERJUICIO DERIVADO DEL ACTO ADMINISTRATIVO La ley precisa las acciones que pueden ser ejercidas dependiendo de la causa del perjuicio que se cause. Es así como el Código Contencioso Administrativo establece en el artículo 86 que a través de la acción de reparación directa se pueden solicitar la indemnización de perjuicios cuando la causa del daño es un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa. Por su parte, esa misma codificación dispone en el artículo 85, que a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cualquier persona lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, puede pedir que se declare la nulidad del acto administrativo, se le restablezca en su derecho y se le repare el daño. Es así como ambas acciones tienen origen diferente y, en consecuencia, tienen finalidades diversas.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA POR OCUPACIÓN DE HECHO / INDEBIDA

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Inexistente

[E]s evidente que la intención de los actores no es atacar los actos administrativos de legalización del proyecto urbanístico, sino que solicitan la declaratoria de

responsabilidad de los demandados por los daños causados con la invasión y construcción dentro de predios de su propiedad, asunto que encaja perfectamente dentro de la órbita de la responsabilidad extracontractual del Estado, demandable a través del ejercicio de la acción de reparación directa. Por lo tanto, el ejercicio de la acción de reparación directa tiene en este caso la finalidad de la declaratoria de responsabilidad de la Administración derivada de los hechos que culminaron con los actos por los cuales se legalizó el desarrollo Jerusalén, al haber sido privados del derecho de propiedad que detentaban frente a parte de sus predios por: (i) la construcción dentro de sus propiedades de zonas verdes y comunales, vías peatonales y vehiculares, parques, infraestructura para la prestación de servicios públicos domiciliarios, etc.; y (ii) la invasión de personas, situación que originó la orden de lanzamiento emanada de la Corregiduría Distrital de Policía el 26 de abril de 1982, por ocupación de hecho.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Bogotá, D.C., dos (2) de agosto de dos mil seis (2006) Radicación número: 25000-23-26-000-2005-01011-01(31642)

Actor: JUAN GAVIRIA RESTREPO Y OTROS

Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ Referencia: APELACIÓN AUTO - ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación que interpuso la parte demandante contra el auto que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

(Sección Tercera A) el 9 de junio de 2005, por el cual rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción de reparación directa.

I. ANTECEDENTES 1) Demanda Los señores Juan Gaviria Restrepo, Isabel Gaviria Restrepo de Reid, Elvira Gaviria Restrepo de Kroes, Gustavo Hollmann Gaviria, Ifigenia Hollmann Gaviria y Martha Holmann Gaviria éstos tres últimos actuando como herederos de la señora Mercedes Gaviria Restrepo QEPD, presentaron demanda en ejercicio de la acción de reparación directa el 22 de abril de 2005, y la dirigió contra el Distrito Capital de Bogotá, Departamento Administrativo de Planeación Distrital (fols. 5 a 17 c. 1).

Los actores solicitaron como pretensiones que se declare administrativamente responsable al demandado por el daño especial causado con la construcción dentro de sus propiedades en virtud del proceso de legalización del desarrollo Jerusalén de Ciudad Bolívar y que, en consecuencia, sea condenado a indemnizar $8.500’000.000 por perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, así como también solicitaron indemnización por lucro cesante y perjuicio moral que no cuantificaron (fol. 5 c. 1). Como fundamento de esas pretensiones, la actora narró los siguientes hechos: a) El Departamento Administrativo de Planeación Distrital expidió la resolución 489 de 18 de noviembre de 1989 mediante la cual reconoció oficialmente la existencia del proyecto urbanístico JERUSALEM y ordenó incorporarlo a los planos oficiales

del Distrito y a reglamentarlo; en el trámite administrativo que originó ésta resolución, no fueron citados los actores, quienes son propietarios de algunos inmuebles que quedaron incluidos en el proyecto JERUSALEM, situación que violó su derecho de defensa y de propiedad, pues dicho acto administrativo no les fue notificado y tampoco fue publicado. b) La invasión a la propiedad de los actores está plenamente demostrada con el decreto de lanzamiento por ocupación de hecho, de invasores de lotes, entre ellos el de los demandantes, ordenado por la Corregiduría Distrital de Policía Ismael Perdomo. c) En el momento en que los actores se notificaron por conducta concluyente de la resolución 489 de 1989, interpusieron los recursos de ley, los cuales fueron confirmados por el Director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital el 10 de noviembre de 1989. d) En consecuencia, los actores demandaron en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anulen las resoluciones 489 de 19 de noviembre de 1989 y 067 de 15 de enero de 1993 y se restablezca el derecho con la respectiva indemnización de perjuicios. e) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó sentencia dentro de ese proceso el 7 de mayo de 1998, mediante la cual declaró la nulidad de los actos administrativos demandados pero sin reconocimiento de los perjuicios económicos sufridos por los demandantes. f) La anterior providencia fue objeto de apelación y fue modificada por la Sección Primera del Consejo de Estado el 9 de noviembre de 2000 para confirmar la

nulidad de los actos administrativos; frente a los perjuicios solicitados dispuso: “En cuanto atañe al restablecimiento del derecho ( ) ordenó que cuando se rehaga el trámite administrativo relativo a la regularización del desarrollo incompleto JERUSALÉN ( ), se deberá determinar por la administración distrital ‘si con su actitud ha ocasionado algún perjuicio que deba resarcir, pues la solución de problemas de carácter social, como el que se plantea en el asunto sub – examine, no puede tener lugar a costas del derecho de un ciudadano o grupo de ciudadanos, pues ello sería contrario a los principios de justicia y equidad”. g) La Dirección del Departamento Administrativo de Planeación Distrital ordenó rehacer el trámite de legalización del desarrollo incompleto del proyecto JERUSALÉN el 30 de agosto de 2001, y notificó a los propietarios afectados, entre ellos los demandantes, quienes se hicieron parte dentro del trámite administrativo el 14 de mayo de 2001, solicitando cumplir las sentencias del Tribunal y del Consejo de Estado en el sentido de reconocer los perjuicios económicos por violación del derecho de propiedad. h) El demandado resolvió dicha petición mediante la resolución 0394 del 1º de octubre de 2002, por la cual no reconoció los perjuicios debido a que no propició la situación de hecho que fue objeto de legalización urbanística y tampoco tiene responsabilidad alguna con dichas actuaciones. i) Por lo tanto, los actores recurrieron dicho acto, que fue confirmado por la Administración a través de las resoluciones 0542 de 19 de diciembre de 2002 y 078 de 27 de marzo de 2003, ésta última notificada a los actores el 23 de abril de

2003 (fols. 5 a 17 c. 1).

2. Auto apelado El Tribunal rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción de reparación directa, toda vez que los perjuicios causados a los actores fueron producidos por la decisión de la Administración contenida en acto administrativo, por el cual se negó el reconocimiento de perjuicios económicos (fols. 20 a 21 c. ppal). 3) Recurso de apelación La actora solicitó se revoque el rechazo de la demanda y en su lugar se disponga su admisión debido a que no pretende cuestionar la legalidad de los actos administrativos pues el daño antijurídico como fuente de la responsabilidad extracontractual del Estado se originó en las actuaciones lícitas de la Administración y por lo tanto el perjuicio originado en ese daño antijurídico no puede ser soportado por los actores, razón por la cual el mismo resulta indemnizable y agregó: “Por todo lo expuesto, no puede sostenerse jurídicamente que para obtener la indemnización reclamada deba demandarse los actos administrativos que rehicieron el proceso de legalización. La parte actora no está cuestionando la legalidad de los mismos. Está reclamando una indemnización originada en un daño antijurídico producto de la actividad lícita de la Administración” (fols. 22 a 26 c. ppal).

Previo a resolver se hacen las siguientes,

II. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción de reparación directa proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera A) el 9

de junio de 2005. 1) Competencia La Sala es competente para conocer del asunto por tratarse de la apelación del auto que rechazó la demanda y por ser susceptible de ser atacada a través de dicho recurso en los términos de los artículos 129 y 181, numeral 1 del C. C. A. 2) Procedencia de la acción de reparación directa La ley precisa las acciones que pueden ser ejercidas dependiendo de la causa del perjuicio que se cause. Es así como el Código Contencioso Administrativo establece en el artículo 86 que a través de la acción de reparación directa se pueden solicitar la indemnización de perjuicios cuando la causa del daño es un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa. Por su parte, esa misma codificación dispone en el artículo 85, que a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cualquier persona lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, puede pedir que se declare la nulidad del acto administrativo, se le restablezca en su derecho y se le repare el daño. Es así como ambas acciones tienen origen diferente y, en consecuencia, tienen finalidades diversas. Particularmente, la actora ejerce la acción de reparación directa con el fin de que se declare administrativamente responsable al demandado por el daño especial causado con la construcción dentro de las propiedades de los demandantes, en virtud del proceso de legalización del desarrollo Jerusalén de Ciudad Bolívar y que, en consecuencia, sea condenado a indemnizar $8.500’000.000 por perjuicios

materiales en la modalidad de daño emergente, así como también solicitaron indemnización por lucro cesante y perjuicio moral que no cuantificaron. Partiendo del contenido de esas pretensiones y de los hechos de la demanda, es evidente que la acción procedente sí es la de reparación directa como bien lo dice el recurrente, pues no está atacando la legalidad de los actos administrativos que legalizaron el proyecto urbanístico Jerusalén, sino que se le indemnice por el daño causado con los hechos que dieron lugar a la legalización del proyecto en mención. En efecto, del contenido de la demanda se desprenden los siguientes hechos que dan lugar a la procedencia de la acción de reparación directa: - Los predios de los actores fueron objeto de invasión de personas, circunstancia que originó la orden de lanzamiento emanada de la Corregiduría Distrital de Policía el 26 de abril de 1982, por ocupación de hecho. - El Consejo Distrital de Bogotá ordenó la legalización del desarrollo Jerusalén a través del Acuerdo 1º de 1986. - En cumplimiento de esa orden, el DAPD reconoció oficialmente la existencia de dicho proyecto mediante resolución 489 de 18 de noviembre de 1989 y ordenó incorporarlo a los planos oficiales del Distrito y a reglamentarlo. - El DAPD no vinculó a los actores dentro del trámite administrativo, quienes son propietarios de inmuebles que fueron afectados por invasión a su propiedad. - Por lo tanto los actores demandaron en nulidad y restablecimiento del derecho las resoluciones expedidas por DAPD dentro de ese trámite administrativo. - El Tribunal resolvió favorablemente y declaró la nulidad de esos actos

administrativos y a título de restablecimiento ordenó rehacer el trámite administrativo y negó el reconocimiento de los perjuicios solicitados. - El Consejo de Estado confirmó esa decisión y dispuso además que el DAPD debía determinar si con su actuación ocasionó algún perjuicio que deba resarcir. - El DAPD en cumplimiento de los anteriores fallos expidió la resolución 0394 de 1º de octubre de 2002 por la cual legalizó el desarrollo Jerusalén y en su parte considerativa manifestó que al no propiciar la situación de hecho objeto de legalización urbanística, carece de responsabilidad alguna y por consiguiente no le corresponde reconocer perjuicios. - Esa resolución fue recurrida por los actores en vía gubernativa y posteriormente confirmada por el DAPD por resolución 078 del 27 de marzo de 2003. Entonces, es evidente que la intención de los actores no es atacar los actos administrativos de legalización del proyecto urbanístico, sino que solicitan la declaratoria de responsabilidad de los demandados por los daños causados con la invasión y construcción dentro de predios de su propiedad, asunto que encaja perfectamente dentro de la órbita de la responsabilidad extracontractual del Estado, demandable a través del ejercicio de la acción de reparación directa. Por lo tanto, el ejercicio de la acción de reparación directa tiene en este caso la finalidad de la declaratoria de responsabilidad de la Administración derivada de los hechos que culminaron con los actos por los cuales se legalizó el desarrollo Jerusalén, al haber sido privados del derecho de propiedad que detentaban frente a parte de sus predios por: (i) la construcción dentro de sus propiedades de zonas

verdes y comunales, vías peatonales y vehiculares, parques, infraestructura para la prestación de servicios públicos domiciliarios, etc.; y (ii) la invasión de personas, situación que originó la orden de lanzamiento emanada de la Corregiduría Distrital de Policía el 26 de abril de 1982, por ocupación de hecho. Por lo expuesto, se RESUELVE PRIMERO. REVOCAR el auto que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera A) el 9 de junio de 2005. SEGUNDO. ADMITIR la demanda. Vuelva el expediente al Tribunal para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

MAURICIO FAJARDO GÓMEZ

PRESIDENTE

RUTH STELLA CORREA PALACIO ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

FREDY IBARRA MARTÍNEZ RAMIRO SAAVEDRA BECERRA