CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2005-02449-01(35459)-2017

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Niega. Caso de proceso de licitación, adjudicación y suscripción de contratos de seguros para el Ministerio de defensa / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EN ASUNTOS CONTRACTUALES - Oferente solicita reconocimiento de perjuicios por no adjudicación de contrato Síntesis del caso: QBE Central de Seguros S.A. demanda parcialmente la resolución 1533 de 2005 por medio de la cual el Ministerio de Defensa Nacional adjudicó siete grupos de contratos de seguro en los cuales la actora participó en cinco de ellos, y pide el resarcimiento de los negocios jurídicos no celebrados, en su parecer, por las irregularidades cometidas por la entidad demandada en la selección de las aseguradoras contratistas.

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA - En razón a la cuantía

[O]bserva la Sala que para el momento de interposición del recurso de apelación (25 de marzo de 2008), habían entrado en vigencia las disposiciones contenidas en la Ley 446 de 1998 motivo por el cual el presente proceso contencioso administrativo, en razón de su cuantía , tiene vocación de doble instancia, en donde la segunda deberá ser resuelta por esta Corporación. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EN ASUNTOS CONTRACTUALES - No operó / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EN ASUNTOS CONTRACTUALES - Conteo del término [Sobre este punto,] debe tenerse en cuenta que el acto fue notificado en audiencia

el 27 de septiembre de 2005, y la demanda de QBE se interpuso el 21 de octubre del mismo año, hechos demostrativos del ejercicio oportuno de la acción dentro del término de 30 días dispuesto por la norma citada. Nótese, además, que los contratos de seguro celebrados con los adjudicatarios, y allegados al expediente, se suscribieron mucho tiempo después de la demanda, e incluso más allá del término de caducidad. Argumentos de más para establecer que la acción incoada es la efectivamente procedente, puesto que se enmarca en una de las hipótesis rese- ñadas por la jurisprudencia para la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. NULIDAD DE ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL - Presupuestos / PRINCIPIO DE LA CARGA DINÁMICA DE LA PRUEBA EN ASUNTOS CONTRACTUALES - Oferente no demostró que su oferta era la más favorable / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PREVALENCIA DE LO SUSTANCIAL SOBRE LO FORMAL EN CONTRATACIÓN ESTATAL - Procedente En el presente caso, la actora inobservó la carga que tenía (…) observa la Sala que avalar la exigencia [de la parte actora] (…) de sacar de la competencia a sus contrincantes en la licitación analizada por no firmar de manera estricta las proformas era, cuando menos, incongruente con los principios y valores que inspiran la selección del contratista público. Implicaría el patrocinio de conductas indeseadas en la actualidad por el ordenamiento jurídico, como la sacralización de las formalidades por encima de lo sustancial, y el extremo rigorismo en sacrificio de lo que verdaderamente interesó a la administración, y que nunca fue objeto de señalamiento por la aseguradora demandante: la calificación jurídica, técnica y financiera de la propuesta ganadora.(…) [Así mismo, se tiene que] QBE no demostró que la adjudicación de los grupos II, III, V y VI fuera contraria a derecho, y tampoco probó que sus propuestas fueran mejores, más convenientes, y por ello mereciera la adjudicación de los contratos.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 77 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 40

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – Niega respecto de unas pretensiones por carecer de interés legítimo: Oferente no participó en licitación objeto de la pretensión de nulidad Está demostrado que [la actora] (…) únicamente presentó oferta en los grupos II, III, V, VI y VII de la licitación pública nº 002/2005 MDN-FFMM organizada por el Ministerio (párr. 16.3.1) Sin embargo, las pretensiones primera y cuarta de la demanda interpuesta por la mencionada compañía de seguros persiguen la anulación de los numerales primero y cuarto de la resolución 1533 de 2005, que adjudicaron los grupos I y IV en los cuales la demandante no participó, y la pretensión

séptima busca el restablecimiento consecuencial de todas las declaraciones de nulidad, incluyendo la de los mencionados numerales del acto atacado.(…) . Entendiendo lo anterior, es evidente que la actora carece de interés legítimo para demandar los apartes del acto demandado que adjudicó los grupos I (seguros contra incendio o rayo) y IV (seguros de aviación) de la licitación, porque, al no presentar oferta dentro de estos segmentos del procedimiento de selección es imposible que [la actora] (…) haya sido lesionada en sus derechos. CONDENA EN COSTAS POR USO INFUNDADO E IRRAZONADO DEL DERECHO DE ACCIÓN - Procedencia, condena / PRINCIPIO DE NON REFORMATO IN PEJUS / APELANTE ÚNICO - Mantiene valor en condena por cosas del 50% [L]a conducta de la demandante de pedir la nulidad de acápites de la adjudicación sobre los cuales no tenía derechos no fue un simple y burdo error sino que se trató de un uso infundado e irrazonable del derecho de acción que no fue enmendado en las oportunidades procesales correspondientes (v.gr. reforma de la demanda). Además, como se anotó, sus demás pretensiones carecieron de sustento argumentativo y probatorio. No se equivocó el Tribunal al estimar que la conducta de la apelante da lugar a la condena en costas señalada en el citado artículo 55 de la Ley 446 de 1998, y comoquiera que la situación del apelante único no puede desmejorarse, el porcentaje al que fue condenada se mantendrá igual en el presente fallo: 50% de las costas procesales. NOTA DE RELATORIA: Con aclaración de

voto de la consejera Stella Conto Díaz del Castillo. A la fecha, en esta Relatoría no se cuenta con el medio magnético ni físico de la citada aclaración.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá D.C., cinco (5) de abril de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 25000-23-26-000-2005-02449-01(35459)

Actor: QBE CENTRAL DE SEGUROS S.A.

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (APELACIÓN SENTENCIA) Procede la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia del 27 de febrero de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, que declaró la falta de legitimación en la causa por activa en relación con algunos apartes del acto demandado, y denegó las pretensiones de la demanda. La sentencia será confirmada.

SÍNTESIS DEL CASO QBE Central de Seguros S.A. demanda parcialmente la resolución 1533 de 2005 por medio de la cual el Ministerio de Defensa Nacional adjudicó siete grupos de contratos de seguro en los cuales la actora participó en cinco de ellos, y pide el resarcimiento de los negocios jurídicos no celebrados, en su parecer, por las

irregularidades cometidas por la entidad demandada en la selección de las aseguradoras contratistas.

ANTECEDENTES

I. Lo que se pretende

1. Mediante escrito presentado el 21 de octubre de 2005 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (f. 5-17 c. 1) QBE Central de Seguros S.A. (en adelante, “QBE”), interpuso demanda en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional (en adelante, “el Ministerio”), con el fin de que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas:

PRIMERA.

Que se declare la nulidad del artículo primero de la Resolución 1533 del 27 de septiembre de 2005 emanada del Ministerio de Defensa Nacional, por virtud de la cual se dispuso adjudicar el Grupo No. I Seguros de Incendio y/o Rayo, Corriente Débil, Rotura de Maquinaria, Manejo Global y Sustracción de la LICITACION PÚBLICA No. 02-05-MDN-FFMM “a Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A., por valor de $183.053.839.00 de conformidad con la oferta presentada y los pliegos de condiciones que rigieron el proceso”.

SEGUNDA.

Que se declare la nulidad del artículo segundo de la Resolución 1533 del 27 de septiembre de 2005 emanada del Ministerio de Defensa Nacional, por virtud de la cual se dispuso adjudicar el Grupo No. II Seguro de Automóviles de la LICITACIÓN PÚBLICA No. 02-05-MDNFFMM “a La Previsora S.A. Compañía de Seguros, por valor de

$259.821.216.00 de conformidad con la oferta presentada y los pliegos de condiciones que rigieron el proceso”.

TERCERA.

Que se declare la nulidad del artículo tercero de la Resolución 1533 del 27 de septiembre de 2005 emanada del Ministerio de Defensa Nacional, por virtud de la cual se dispuso adjudicar el Grupo No. III Seguro obligatorio de Accidentes de Tránsito SOAT de la LICITACIÓN PÚBLICA No. 02-05-MDN-FFMM “a La Previsora S.A. Compañía de Seguros, por valor de $171.615.943.00 de conformidad con la oferta presentada y los pliegos de condiciones que rigieron el proceso”.

CUARTA.

Que se declare la nulidad del artículo cuarto de la Resolución 1533 del 27 de septiembre de 2005 emanada del Ministerio de Defensa Nacional, por virtud de la cual se dispuso adjudicar el Grupo No. IV Seguro de Aviación de la LICITACIÓN PÚBLICA No. 02-05-MDN-FFMM “a Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A., por valor de $246.600.522.00 de conformidad con la oferta presentada y los pliegos de condiciones que rigieron el proceso”.

QUINTA.

Que se declare la nulidad del artículo quinto de la Resolución 1533 del 27 de septiembre de 2005 emanada del Ministerio de Defensa Nacional, por virtud de la cual se dispuso adjudicar el Grupo No. V Seguro de Responsabilidad Civil para Servidores Públicos de la LICITACIÓN PÚBLICA No. 02-05-MDN-FFMM “a La Previsora S.A. Compañía de Seguros, por valor de $208.834.957.00 de conformidad con la oferta

presentada y los pliegos de condiciones que rigieron el proceso”. SEXTA. Que se declare la nulidad del artículo sexto de la Resolución 1533 del 27 de septiembre de 2005 emanada del Ministerio de Defensa Nacional, por virtud de la cual se dispuso adjudicar el Grupo No. VI Seguro de Vida Grupo Subsidiado y Voluntario de la LICITACIÓN PÚBLICA No. 02-05-MDN-FFMM “a La Compañía Agrícola de Seguros de Vida S.A., por valor asegurado por peso de prima de $2’520.673 de conformidad con la oferta presentada y los pliegos de condiciones que rigieron el proceso”.

SÉPTIMA.

Que como consecuencia de las declaraciones anteriores, y a título de restablecimiento del derecho se condene a la NACIÓN a indemnizar a QBE CENTRAL DE SEGUROS S.A. la totalidad de los perjuicios en que esta última hubiere incurrido, lucro cesante y daño emergente incluidos, reajustando su valor en función de la pérdida de poder adquisitivo del dinero y junto con los intereses de mora o corrientes correspondientes.

2. La demanda presentó como fundamento fáctico de sus pretensiones las siguientes circunstancias: 2.1. El 18 de agosto de 2005, el Ministerio abrió la licitación pública No. 002/05MDN-FFMM “con el objeto de contratar el programa de seguros que cubra [sus] bienes e intereses patrimoniales asegurables”, “así como contratar el seguro de vida que ampare el riesgo de muerte por cualquier causa, a todo el personal en servicio Activo” del Ministerio y de las Fuerzas Militares “sin limitaciones, ni exclusiones, dentro y fuera del territorio nacional”. 2.2. El Ministerio exigió que las propuestas presentadas para el objeto fijado en el pliego de condiciones de la licitación “debían ajustarse en todos los puntos a las condiciones establecidas en el mismo y sujetarse textualmente a las preformas

(sic) que lo integraban”1 porque, de lo contrario, no serían tenidas en cuenta. En concreto, se destacaron las siguientes exigencias: 2.2.1. Que las propuestas debían anexarse a los “ANEXOS 4 A y 4B de la póliza de seguro de Vida grupo”, que debían ser suscritos por el representante legal y directivos del proponente. Así mismo debía añadirse la póliza de seriedad de la oferta. 2.2.2. El Ministerio requirió que el proponente tuviera capacidad para el pago de siniestros superior a 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Igualmente, 1 Negrillas originales del texto de la demanda. debía anexarse el boletín de responsabilidad fiscal emitido por la Contraloría General de la República respecto de los directivos de quienes presentasen oferta. 2.2.3. El Ministerio también solicitó, para la contratación del seguro de vida voluntario, “que las propuestas incluyeran una alternativa de valor asegurado correspondiente a $20.000 (veinte mil pesos) de prima”. 2.2.4. El Ministerio pidió que para el “Grupo V de la Licitación No. 002/05-MDNFFMM”, el límite del valor asegurado para gastos de defensa no fuera inferior a $500 000 000, y que los “sub-límites evento persona-proceso” fueran de por lo menos $25 000 000. 2.3. QBE presentó oferta de contrato dentro de la licitación adelantada por el Ministerio para contratar en los grupos I, II, III, IV, V, y VI. Esta propuesta cumplía con todas las exigencias planteadas por la entidad. 2.4. En el mismo procedimiento licitatorio, las sociedades anónimas Compañía Agrícola de Seguros de Vida, La Previsora Compañía de Seguros, y Mapfre Seguros Generales presentaron ofertas. Sin embargo, ninguna de éstas cumplía con todos los requisitos señalados por el Ministerio. 2.5. Las demás aseguradoras oferentes tenían “varios representantes legales y directivos”, pero no presentaron sus proformas con la firma de todos sus directivos. Ante esta irregularidad, el Ministerio pidió a esas aseguradoras que corrigieran las omisiones en las que habían incurrido. 2.6. Sin embargo, la Compañía Agrícola de Seguros de Vida no satisfizo esa petición, ni el representante legal de la sucursal CESA de esta compañía tenía capacidad para obligar a la aseguradora para el pago de siniestros de seguros de vida por una cuantía mayor a 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes, tampoco para autorizar el pago directo por vía bancaria. La misma aseguradora carecía de la alternativa del seguro de vida voluntario, en la que el valor asegurado correspondiera a una prima de $20 000 Además, no adjuntó el certificado de antecedentes fiscales del mencionado representante, y su póliza de seriedad de la oferta

tampoco llenó todos los requisitos exigidos por la licitación. 2.7. Sin embargo, el Ministerio incluyó a la Compañía Agrícola de Seguros de Vida en la evaluación de la propuesta económica dentro de la alternativa I, como si esta compañía la hubiese ofertado. 2.8. Las propuestas presentadas por Mapfre Colombia Vida Seguros S.A. y La Previsora S.A. no incluyeron las alternativas obligatorias 1 y 2 de valor asegurado que exigía el numeral 12 del pliego de condiciones. Mapfre tampoco cumplió con todos los requisitos atinentes a la póliza de seriedad. En tanto que La Previsora “tampoco incluyó el sub-límite obligatorio exigido por el Ministerio para la contratación para (…) el grupo V de la licitación.” 2.9. A pesar de lo expuesto, el Ministerio recibió las siguientes propuestas, habilitándolas jurídica, técnica y financieramente para participar en el procedimiento:

1. UNIÓN TEMPORAL MAPFRE COLOMBIA VIDA – LA PREVISORA

S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS

2. QBE CENTRAL DE SEGUROS S.A.

3. COMPAÑÍA AGRÍCOLA DE SEGUROS DE VIDA S.A.

4. LA PREVISORA COMPAÑÍA DE SEGUROS S.A.

5. MAPFRE SEGUROS GENERALES DE COLOMBIA S.A.

6. ASEGURADORA COLSEGUROS S.A. 2.10. En consideración de la actora, “la única propuesta que cumplía con la totalidad de los requisitos exigidos por el Ministerio de Defensa par (sic) la contratación de los Grupos I, II, III, IV, V y VI de la licitación pública 02-05-MDN-FFMM era la

de QBE CENTRAL DE SEGUROS” por lo que éstos debieron serle adjudicados a la mencionada aseguradora. 2.11. Por el contrario, el Ministerio adjudicó “los Grupos I y IV a Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A., los Grupos II, III y V a La Previsora S.A. Compañía de Seguros y el Grupo VI a la Compañía Agrícola de Seguros de Vida S.A.” 2.12. Al adjudicar de manera irregular la licitación, se privó a QBE, que estaba calificado en el segundo lugar en la evaluación, de celebrar el contrato y percibir las utilidades correspondientes.

3. Como fundamento jurídico de sus pretensiones, la actora invocó los artículos 29 y 30 de la Ley 80 de 1993, para indicar que “el ofrecimiento realizado por las personas que resultaron adjudicatarias de los Grupos atrás señalados, no era el más favorable para el Ministerio (…) en tanto dichas propuestas no tuvieron en cuenta de forma plena, el pliego de condiciones de la licitación”, razonamiento surgido a partir de “la simple comparación entre lo dispuesto en el pliego de condiciones y el contenido de las propuestas de los adjudicatarios” .

Además, indicó que la sujeción a los pliegos de condiciones impuesta por la ley no fue tenida en cuenta por la Compañía Agrícola de Seguros de Vida ni por La Previsora, que no cumplieron con “la totalidad de los requisitos exigido (sic) para los Grupos V y VI y el Ministerio de Defensa, en vez de descalificarlos automáticamente, procedió a adjudicarles los citaos (sic) Grupos”.

II. Trámite procesal

4. El 23 de noviembre de 2005, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y dispuso la notificación de dicha decisión a la entidad demandada (f. 20 – c. 1), que se enteró de esta providencia el 2 de febrero de 2006 (f. 22 – c. 1).

5. El 27 de febrero de 2006, la parte demandada contestó la demanda, oponiéndose a todas las pretensiones (f. 23 - 43 – c.1), por no haber violado los artículos que rigen la adjudicación de los contratos estatales, y además por estas razones: 5.1. Las proformas tenían como función “recoger en forma unificada toda la información relativa a las condiciones técnicas y económicas que permitiera agilizar la comparación objetiva de las propuestas. En consecuencia, todos los proponentes debían cumplir con un mínimo de estipulaciones sustanciales de los seguros ofrecidos siendo las proformas un instrumento de verificación”. 5.2. Si bien es cierto que el diligenciamiento de los anexos 4A y 4B era una exigencia para la presentación de las propuestas, y que éstos debían ir suscritos por el representante legal y los directivos del oferente, no es verdad que la póliza de seriedad de la oferta tuviera que presentarse firmada por dichas personas.

Luego, el alcance de esta regla no es el que pretende asignar el demandante. 5.3. En relación con la capacidad del proponente para pagar siniestros el demandante se equivoca, porque las partícipes de la licitación solo fueron personas jurídicas capacitadas para celebrar contratos de seguro, en los ramos

específicamente autorizados. 5.4. Es cierto que el Ministerio solicitó anexar el boletín de la Contraloría, pero no la pidió del representante legal y los directivos sino de la compañía de seguros, es decir, la proponente. La exigencia en relación con aquellas personas era la declaración de los representantes legales o de quienes firmasen las propuestas de no estar inscritos en el boletín de responsables fiscales. 5.5. QBE no presentó oferta para los grupos I y IV, pero sí lo hizo para los grupos II, III, V y VI así como para el VII que sí fue adjudicado a la actora. Así mismo, es falso que la actora cumpliera con los requisitos del pliego en propuestas que ni siquiera presentó. 5.6. En ese orden de ideas, la demandada expone que la participación de las otras aseguradoras, tendenciosamente expuesta por la actora para inducir en error al juzgador, fue así: - Agrícola de Seguros de Vida S.A. presentó oferta única y exclusivamente para el Grupo Nº VI. - La Previsora S.A. en forma individual presentó oferta únicamente para los Grupos II, III, V y VII. - Mapfre Seguros Generales S.A. presentó oferta, en forma individual exclusivamente para los grupos I, II, IV y VII. - La Unión Temporal, Mapfre Colombia Vida Seguros S.A. y La Previsora S.A. presentaron oferta para el Grupo Nº VI (…) 5.7. La Compañía Agrícola de Seguros de Vida S.A. corrigió la falencia que anotó el actor, y se atuvo a lo que constó en los certificados de existencia y representación legal expedidos por la Superintendencia Bancaria (hoy

Superintendencia Financiera). Además, en ningún aparte de los pliegos de condiciones de la licitación aparecían las facultades de los representantes legales para realizar transferencias bancarias como causales de rechazo o inhabilitación de las ofertas. 5.8. Tampoco fue cierta la aseveración de la demandante sobre la exigencia de presentar una propuesta alternativa para el seguro de vida voluntario, “lo que se solicitó fue la presentación, en los numerales 1.2. y 3.7 del Grupo VI, de una “… propuesta económica que consistirá en realizar un ofrecimiento de valor asegurado en pesos colombianos por cada peso de prima mensual, pagada por persona asegurada. Así las cosas, todos los oferentes deberán presentar su propuesta sobre la base de pago mensual…” “… el proponente debe ofrecer un valor asegurado por peso de prima mensual y se asignará el mayor puntaje a la propuesta que presente el mayor valor asegurado por peso de prima hasta un máximo de 800 puntos…” todo lo anterior de acuerdo con las ecuaciones incluidas”. La Compañía Agrícola de Seguros de Vida S.A. cotizó el valor exigido en los pliegos, de conformidad con las fórmulas matemáticas allí dispuestas. 5.9. No es cierto que La Compañía Agrícola de Seguros de Vida S.A. no cumpliera con los requisitos solicitados por el Ministerio. Tampoco las otras aseguradoras participantes, sobre las cuales la actora no precisa cuáles fueron los requisitos incumplidos. 5.10. Propuso como excepciones: (i) Falta de notificación del auto admisorio de la demanda a las aseguradoras adjudicatarias, (ii) inexistencia del perjuicio

reclamado por el actor, (iii) improcedencia de reclamar los costos de elaboración de la oferta, (iv) inexistencia de pérdida de utilidad.

6. Surtido el trámite procesal correspondiente y concluido el periodo probatorio, se corrió traslado a las partes para alegar (f. 109 - c. 1), oportunidad en la que ambos extremos del proceso se pronunciaron así: 6.1. La demandante, en su escrito de alegatos, (f. 134-149 – c.1) solicitó un pronunciamiento favorable a sus pretensiones, al tiempo que pidió no tener en cuenta las excepciones de la demandada. Para ello, sostuvo que los hechos de la demanda fueron demostrados en su totalidad, y adicionalmente: 6.1.1. Que resulta intrascendente citar a todas las aseguradoras adjudicatarias puesto que aquí únicamente se ataca el acto de adjudicación y los perjuicios emanados de éste, más no el contrato, y en estos eventos el litigio solo le interesa a la entidad pública contratante, en este caso, al Ministerio. 6.1.2. El daño sufrido por QBE es cierto, porque si el Ministerio hubiera atendido las disposiciones del pliego y observado que la actora ofrecía la mejor propuesta ella no lo habría padecido. Además, la cuantía del perjuicio fue acreditada por el dictamen pericial practicado durante el proceso. 6.1.3. Insistiendo en que sus contendientes durante el procedimiento licitatorio no cumplían con los requisitos del pliego, la actora dijo que las sociedades adjudicatarias interpretaron a su antojo los pliegos, y contaron “con la “suerte” de

que la Nación determinara al final del proceso (y cuando ya todas las ofertas habían sido presentadas), al momento de hacer la evaluación de las propuestas, que las irregularidades cometidas por las otras aseguradoras, no resultaban tan importantes en ese momento y por ello podría obviarse el hecho de que sus ofertas no se adecuaran en un 100% a los requisitos exigidos por el Ministerio”. 6.1.4. Reiteró que las proformas y las garantías de seriedad de las ofertas “eran un mecanismo de evidenciar (sic) el compromiso de los proponentes frente a la licitación y principalmente –tal como señala el demandado en su contestación a la demandaobligaban a el Ministerio (sic) tuviera la seguridad de que todos y cada uno de los representantes y directivos de la proponente conocían de los términos de la oferta que ella presentaba”. 6.1.5. Recalcó en lo que, en su parecer, fueron irregularidades patentes en la oferta de las demás aseguradoras participantes, y reseñó que no “hubo cumplimiento del Pliego de Condiciones y pese a ello se les adjudicó la licitación. Y todas las explicaciones que ahora entrega el Ministerio fueron desconocidas por la totalidad de los partícipes del proceso licitatorio”. Agrega que, en consecuencia, debe invalidarse el acto de adjudicación porque la entidad no se ciñó a los términos establecidos por los pliegos. 6.1.6. Concluye que se agotaron los dos presupuestos para que las pretensiones de la demanda prosperen: (i) que los beneficiarios de la adjudicación no cumplían con las exigencias legales o no eran las propuestas más favorables y (ii) que la

propuesta presentada por QBE fue la mejor, porque esta aseguradora quedó en segundo lugar en la calificación de las ofertas, en los grupos correspondientes, y habría sido la ganadora de no haber sido por el desconocimiento del Ministerio de las reglas de la licitación. 6.2. Por su parte, el Ministerio alegó (f. 110-133 - c.1) que las imprecisiones de los hechos alegados por la actora, y expuestas en la contestación de la demanda, fueron demostradas a través de los elementos probatorios que integran el expediente. De allí deduce que la argumentación de QBE trata de “convertir la disconformidad entre su propia interpretación de los pliegos con la decisión de la administración en cabeza del MINISTERIO DE DEFENSA, en un hecho ilegal”, algo insuficiente para anular el acto impugnado. 6.2.1. Así mismo, asegura que en el presente caso debe darse prevalencia “a la sustancia sobre la forma en la interpretación y aplicación de los Pliegos de Condiciones”, haciendo alusión al tema de las proformas que, en su criterio, tuvieron un carácter meramente formal y su ausencia no podía justificar el rechazo de la propuesta, que solo podía ser evaluada a partir de la satisfacción de las necesidades de la administración con las condiciones técnicas ofrecidas por los participantes, es decir, lo sustancial de la propuesta. 6.2.2. En líneas generales, la conducta observada por el Ministerio en el trámite del procedimiento licitatorio se ajustó al ordenamiento jurídico, tanto en la evaluación de las propuestas de las demás aseguradoras (en particular, de la Compañía Agrícola de Seguros de Vida S.A.), como en la lectura de los pliegos de

condiciones, la aplicación de sus disposiciones y la exigibilidad de documentación para participar, de acuerdo al objeto a contratar. 6.2.3. Cuestionó el dictamen pericial practicado en el marco del proceso. Señaló que la auxiliar de la justicia no es experta en seguros, y que no analizó correctamente los hechos sometidos a su escrutinio porque calculó valores en su experticia correspondientes a segmentos de la licitación en donde QBE no participó, lo que implica la inexistencia de los perjuicios. Igualmente, se valoran ítems que no implican un desmedro que haya podido padecer la demandante (como la papelería de la aseguradora), se cuantifican aspectos en los que se mezclan grupos de seguros diferentes, entre otras inconsistencias que generan el descarte de este elemento de convicción.

7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca decretó, como prueba de oficio, la totalidad del pliego de condiciones de la licitación pública nº 002-2005 MDN – FFMM (f. 159 – c.1), y que fue aportado al proceso. Luego de allegada esta documentación, el a quo nuevamente corrió traslado a las partes para alegar de conclusión (f. 163 - c.1), en oportunidad en la que solo se pronunció la parte demandante (f. 164-179 - c.1) para reiterar los argumentos sostenidos en la pasada ocasión.

8. El 27 de febrero de 2008, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera profirió sentencia de primera instancia (f. 181-243 c. ppl.), en la que

decidió lo siguiente: PRIMERO. DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada. SEGUNDO. DECLARAR oficiosamente que al demandante no le asiste legitimación en la causa por activa, respecto de las pretensiones de nulidad de los artículos 1, 2, 3, y 4 de la resolución 1533 del 27 de septiembre de 2005, acorde con lo expuesto en la motivación. TERCERO. DENEGAR las súplicas de la demanda según lo analizado en precedencia. CUARTO. RECONÓCESE personería (…) QUINTO. Ejecutoriada la presente providencia, liquídense por secretaría los gastos ordinarios del proceso (…) SEXTO. CONDENAR a la sociedad QBE CENTRAL DE SEGUROS S.A. al pago del 50% de las costas procesales en que hubiese incurrido la parte demandada con ocasión del trámite de este proceso (…) 8.1. El a quo inició la exposición de sus consideraciones indicando que la acción procedente en este caso era la de nulidad y restablecimiento del derecho. 8.2. Luego, señaló que, de acuerdo con la lectura del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, “a la compañía demandante no le asiste legitimación en la causa por activa, en cuanto pretende anular los numerales 1 y 4 del acto de adjudicación, con la consecuente indemnización de perjuicios según lo anotado, simple y llanamente porque no presentó propuesta para los citados grupos, como se evidencia en la resolución demandada (…) donde aparece con las letras “NA”, es decir, que no aplicó para esa modalidad de seguros, por tanto, no resulta

razonable que solicite la indemnización de unos perjuicios, cuando ni siquiera tuvo la intención de ser adjudicatario. 8.3. En relación con la legitimación en la causa por pasiva, admitiendo dicha calidad en el Ministerio, señaló que no citar al proceso a las compañías La Previsora S.A. y Agrícola de Seguros no trasgredía sus derec