CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2006-00780-01(43213)

REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO

DEL DERECHO / ACTO ADMINISTRATIVO / CARACTERÍSTICAS DE LA

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

CARACTERÍSTICAS DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FUENTE

DEL DAÑO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE

LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / CONCEPTO DE LA OPERACIÓN ADMINISTRATIVA La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA). La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que, si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la Administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa. (…)

La operación administrativa es un conjunto de medidas de ejecución de una o varias decisiones de la administración, esto es, la ejecución material del acto administrativo. Estas medidas de ejecución que la administración adopta luego de la manifestación unilateral de su voluntad pueden causar perjuicios, cuya indemnización se demanda a través de la acción de reparación directa. La Sala reitera que para la procedencia de la reparación directa por operaciones administrativas es imprescindible que el daño tenga causa en la ejecución irregular de la actuación administrativa, (i) cuando se ejecuta una decisión que no está en firme o (ii) cuando la ejecución desborda los parámetros contenidos en el acto administrativo. Cuando la fuente del daño no es la ejecución material, sino el acto administrativo, la acción procedente es la nulidad y restablecimiento del derecho.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

85

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, exp. 7303 [fundamento jurídico 3], C.P. Carlos Betancur Jaramillo; sentencia del 8 de marzo de 2007, exp. 16421

[fundamento jurídico 3], C.P. Ruth Stella Correa, ver también en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747; Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, exp. 9589 [fundamento jurídico b],

C.P. Carlos Betancur Jaramillo; sentencia del 27 de abril de 2011, exp. 19846 [fundamento jurídico 1.2.1], C.P. Carlos Betancur Jaramillo; Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 17 de agosto de 1995, exp. 7095 [fundamento jurídico 36], C.P. Carlos Betancur Jaramillo; Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 17 de agosto de 1995, exp. 7095 [fundamento jurídico 36], C.P. Carlos Betancur Jaramillo; sentencia del 23 de agosto de 2001, exp. 13344, [fundamento jurídico iii.b], C.P. María Elena Giraldo Gómez y sentencia del 28 de mayo de 2012, exp. 22276 [fundamento jurídico 5.2], C.P. Ruth Stella Correa Palacio

DEMANDA / ACTO ADMINISTRATIVO / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / JUEZ ADMINISTRATIVO / FACULTADES DEL JUEZ

ADMINISTRATIVO / FALLO INHIBITORIO / PRESUPUESTOS DE LA

DEMANDA EN FORMA / SENTENCIA INHIBITORIA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA El artículo 137.4 CCA dispone que toda demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo deberá contener, cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo, las normas violadas y la explicación del concepto de su violación. La ausencia de este requisito impide un pronunciamiento sobre el fondo, pues el juez, al desconocer esas razones, no puede suplir la inactividad procesal

del demandante sobre este punto. La Sala reitera que el juez de la Administración no puede estudiar la posible infracción de normas superiores, que no hayan sido indicadas como violadas junto con el concepto de dicha violación. Presupuesto formal de la demanda que demarca el ámbito de defensa del demandado y delimita el campo de acción del juzgador.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 137 NUMERAL 4

NOTA DE RELATORÍA: Atinente al tema, ver, Corte Constitucional, sentencia C197 de 1999 [fundamento jurídico 2.2], M.P. Antonio Barrera Carbonell. Así mismo, ver, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de octubre de 2009, exp. 18509 [fundamento jurídico b], C.P. Germán Rodríguez Villamizar

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / INCUMPLIMIENTO DE LA LEY / IMPUESTO NACIONAL A LA GASOLINA Y ACPM / PETRÓLEO / PRECIO DEL

COMBUSTIBLE / INEXISTENCIA DE LA OPERACIÓN ADMINISTRATIVA /

OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO / MINISTERIO DE

HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR

ACTIVA / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / EXENCIÓN DEL IMPUESTO / FUENTE DEL DAÑO / FALLO

INHIBITORIO POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / INDEBIDA

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA /

SENTENCIA INHIBITORIA / SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA /

REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA

[En el caso concreto] La parte demandante formuló demanda de reparación directa para reclamar los perjuicios sufridos porque las demandadas incumplieron la ley al no aplicar la exención de impuestos en combustibles líquidos derivados del petróleo del artículo 1 de la Ley 681 de 2001 a los que tenía derecho (…) circunstancia que ocasionó un aumento en el precio de combustible que compró a esa compañía. Señaló que la Dirección de Crédito Público y Tesoro Nacional negó una solicitud que realizó (…) para la devolución del impuesto en combustibles líquidos derivados del petróleo. (…) El demandante sostuvo que se configuró una operación administrativa, pues la actuación de las demandadas ocasionó un aumento injustificado en el precio del combustible que compró a (…) pero no se evidencia que la causa que originó el daño que alega el demandante haya sido una operación administrativa, sino la decisión del Ministerio de Hacienda que negó la exención, acto administrativo frente al cual no se llevó a cabo ninguna ejecución material que pudiera generar perjuicios, más allá de la decisión misma. El demandante, además, afirmó que no pretendía la nulidad del acto proferido por la Dirección de Crédito Público y Tesoro Nacional, porque (…) era quien estaba legitimado para ejercer esa acción (…) Sin embargo, el demandante sí estaba

legitimado para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, medio de control idóneo para solicitar la indemnización de perjuicios que hubiera causado el acto que negó la exención. El artículo 85 CCA establece que toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo, se le restablezca en su derecho y se repare el daño. La Sala reitera que la legitimación en la causa para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho surge del hecho de considerarse lesionado por un acto administrativo. El daño que reclama el demandante tendría su fuente en el acto administrativo que negó la devolución del impuesto global, proferido por la Dirección General del Tesoro del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, decisión que se presume legal. Por ello, el demandante debió solicitar la anulación (…) acto administrativo, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. El demandante, además, al formular una demanda de reparación directa, no señaló de forma precisa las normas violadas, ni explicó el concepto de la violación de esos preceptos para controvertir su validez, circunstancia que impide un pronunciamiento de fondo sobre el particular. En efecto, la demanda se limitó a indicar, de manera general, las razones por las que la parte demandante sufrió un daño antijurídico por la presunta actuación ilegal de la Administración al negar la devolución del valor del impuesto al que tenía derecho (…) No obstante, la demandante no determinó los motivos concretos de la violación normativa fuente

del daño perseguido (…) Al no existir cargos concretos que permitan a la Sala confrontar el acto acusado frente al ordenamiento que le sirve de sustento, no es posible una decisión de mérito. Por ello, se confirmará la sentencia de primera instancia [se declara indebida escogencia de la acción].

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 / LEY 685 DE 2001 – ARTÍCULO 1

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el asunto, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de mayo de 2001, exp. 13053 [fundamento jurídico B],

C.P. María Elena Giraldo Gómez

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2006-00780-01(43213)

Actor: DRUMMOND LTD

Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y

OTRO

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA-La nulidad y restablecimiento del derecho procede para reparar daños provenientes de actos administrativos. OPERACIÓN ADMINISTRATIVA-Concepto y control jurisdiccional. CONCEPTO DE VIOLACIÓN-Justicia rogada. JUSTICIA

ROGADA Y PRINCIPIO DISPOSITIVO-Cuando se trate de impugnación de actos administrativos deben indicarse las normas violadas y el concepto de la violación. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA EN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Está en la persona por el solo hecho de creerse lesionada. La Sala, de conformidad con el inciso 3º del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 28 de octubre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la indebida escogencia de la acción. SÍNTESIS DEL CASO Drummond Ltd. compró combustible a ExxonMobil. Demanda los perjuicios sufridos porque las demandadas no aplicaron la exención de impuestos en combustibles líquidos derivados del petróleo a los que tenía derecho ExxonMobil, circunstancia que ocasionó un aumento en el precio del combustible que adquirió. ANTECEDENTES El 8 de marzo de 2006, Drummond Ltd., a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros, para que se les declarara patrimonialmente responsables de los perjuicios sufridos por no aplicar la exención del impuesto sobre combustible liquido. Solicitó $13.837.341.443 y los intereses sobre esa suma, por perjuicios materiales. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que compró combustible a ExxonMobil de Colombia SA (en adelante

“ExxonMobil”). Resaltó que las demandadas no aplicaron la exención de impuestos sobre ese concepto y que el valor del tributo fue trasladado a la suma que pagó por el combustible. El 27 de abril de 2006 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimó que no estaba legitimada en la causa por pasiva, porque no participó en la compra del combustible, ni le correspondía recaudar el impuesto. Ecopetrol y Dirección de Impuesto y Aduanas Nacionales-DIAN adujeron la indebida escogencia de la acción, pues la fuente del daño fueron los actos administrativos que negaron la devolución del impuesto. El 11 de noviembre de 2010 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. Las partes reiteraron lo expuesto. El Ministerio Público adujo que el demandante no podía reclamar un daño derivado de un impuesto que no fue devuelto a ExxonMobil. El 28 de octubre de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia declaró la indebida escogencia de la acción, porque el objeto de la controversia era la legalidad de los actos administrativos que se expidieron con ocasión a la reclamación de la devolución del impuesto global al combustible. La parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 26 de enero de 2012 y admitido el 1 de marzo siguiente. Esgrimió que la acción procedente era la reparación directa, porque no demandó ningún acto

administrativo. El 22 de marzo de 2012 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público guardó silencio. Las demás partes reiteraron lo expuesto. El Ministerio Público señaló que se debió intentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

CONSIDERACIONES

I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129

CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Asimismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $204.000.0001. Acción procedente La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar.

II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa es el idóneo para reclamar los perjuicios ocasionados por un acto administrativo que negó la devolución de un impuesto.

III. Análisis de la Sala

2. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA). La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general2, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la Administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa3.

3. La operación administrativa es un conjunto de medidas de ejecución de una o varias decisiones de la administración, esto es, la ejecución material del acto administrativo4. Estas medidas de ejecución que la administración adopta luego de la manifestación unilateral de su voluntad pueden causar perjuicios, cuya indemnización se demanda a través de la acción de reparación directa. La Sala 1 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2006, $408.000, por 500. 2 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303

y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. 3 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846 [fundamento jurídico 1.2.1]. 4 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 17 de agosto de 1995, Rad. 7.095 [fundamento jurídico 36]. reitera que para la procedencia de la reparación directa por operaciones administrativas es imprescindible que el daño tenga causa en la ejecución irregular de la actuación administrativa, (i) cuando se ejecuta una decisión que no está en firme o (ii) cuando la ejecución desborda los parámetros contenidos en el acto administrativo5. Cuando la fuente del daño no es la ejecución material, sino el acto administrativo, la acción procedente es la nulidad y restablecimiento del derecho.

4. El artículo 137.4 CCA dispone que toda demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo deberá contener, cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo, las normas violadas y la explicación del concepto de su violación. La ausencia de este requisito impide un pronunciamiento sobre el fondo,

pues el juez, al desconocer esas razones, no puede suplir la inactividad procesal del demandante sobre este punto. La Corte Constitucional -al declarar la exequibilidad condicionada del artículo 137.4 CCAseñaló que si el acto administrativo, como expresión de la voluntad de la Administración, se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su ilegalidad la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma6. La Sala reitera que el juez de la Administración no puede estudiar la posible infracción de normas superiores, que no hayan sido indicadas como violadas junto con el concepto de dicha violación. Presupuesto formal de la demanda que demarca el ámbito de defensa del demandado y delimita el campo de acción del juzgador. El juez de la Administración, pues, está sometido al “principio dispositivo”, conforme al cual deben individualizarse las pretensiones anulatorias y apoyarse en las razones de derecho que las motivan (“justicia rogada”)7.

5. La parte demandante formuló demanda de reparación directa para reclamar los perjuicios sufridos porque las demandadas incumplieron la ley al no aplicar la exención de impuestos en combustibles líquidos derivados del petróleo del artículo 1 de la Ley 681 de 2001 a los que tenía derecho ExxonMobil, circunstancia que ocasionó un aumento en el precio de combustible que compró a esa compañía.

Señaló que la Dirección de Crédito Público y Tesoro Nacional negó una solicitud que realizó ExxonMobil para la devolución del impuesto en combustibles líquidos

derivados del petróleo. 5 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 17 de agosto de 1995, Rad. 7.095 [fundamento jurídico 36], sentencia del 23 de agosto de 2001, Rad. 13.344 [fundamento jurídico iii.b] y sentencia del 28 de mayo de 2012, Rad. 22.276 [fundamento jurídico 5.2]. 6 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-197 de 1999 [fundamento jurídico 2.2]. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de octubre de 2009, Rad. 18.509 [fundamento jurídico b] Está acreditado que el 8 de abril de 2002, el demandante solicitó a Ecopetrol el reconocimiento de las exenciones de impuestos en combustibles líquidos derivados del petróleo a los que se refería el artículo 1 de la Ley 681 de 2001, según da cuenta copia simple de la solicitud (f. 145-147 c. 11). También se probó que Ecopetrol negó la solicitud, porque no se reunieron los requisitos necesarios para la aplicación y reconocimiento a grandes consumidores individuales no intermediarios de las exenciones de impuestos que se establecían en ese artículo, según da cuenta copia simple de la decisión (f. 148-149 c. 11). Se probó que Drummond Ltd. interpuso recurso de reposición y que la entidad confirmó la decisión, según da cuenta copia simple del memorial y de la decisión (f. 150-155 c. 11). El 23 de diciembre de 2003, ExxonMobil solicitó a la DIAN la

devolución del impuesto global que pagó a Ecopetrol por la compra de combustible, según da cuenta copia auténtica de la solicitud (f. 1-3 c. 11), y la petición fue remitida a la Dirección General del Tesoro del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para lo de su competencia, según da cuenta copia auténtica de la decisión (f. 79-84 c. 11). El 15 de junio de 2005, la Dirección General del Tesoro del Ministerio de Hacienda y Crédito Público negó la petición con fundamento en un concepto de la DIAN, que estimó que no era procedente porque no se reunían los requisitos para aplicar la exención, según da cuenta copia auténtica de la comunicación y del concepto (f. 140-144 c. 11).

6. El demandante sostuvo que se configuró una operación administrativa, pues la actuación de las demandadas ocasionó un aumento injustificado en el precio del combustible que compró a ExxonMobil, pero no se evidencia que la causa que originó el daño que alega el demandante haya sido una operación administrativa, sino la decisión del Ministerio de Hacienda que negó la exención, acto administrativo frente al cual no se llevó a cabo ninguna ejecución material que pudiera generar perjuicios, más allá de la decisión misma.

El demandante, además, afirmó que no pretendía la nulidad del acto proferido por la Dirección de Crédito Público y Tesoro Nacional, porque ExxonMobil era quien estaba legitimado para ejercer esa acción (f. 13 c. 1 y f. 353 c. 16). Sin embargo, el demandante sí estaba legitimado para ejercer la acción de nulidad y

restablecimiento del derecho, medio de control idóneo para solicitar la indemnización de perjuicios que hubiera causado el acto que negó la exención. El artículo 85 CCA establece que toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo, se le restablezca en su derecho y se repare el daño. La Sala reitera que la legitimación en la causa para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho surge del hecho de considerarse lesionado por un acto administrativo8. El daño que reclama el demandante tendría su fuente en el acto administrativo que negó la devolución del impuesto global, proferido por la Dirección General del Tesoro del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, decisión que se presume legal. Por ello, el demandante debió solicitar la anulación del citado acto administrativo, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. El demandante, además, al formular una demanda de reparación directa, no señaló de forma precisa las normas violadas, ni explicó el concepto de la violación de esos preceptos para controvertir su validez, circunstancia que impide un pronunciamiento de fondo sobre el particular. En efecto, la demanda se limitó a indicar, de manera general, las razones por las que la parte demandante sufrió un daño antijurídico por la presunta actuación ilegal de la Administración al negar la devolución del valor del impuesto al que tenía derecho ExxonMobil. No obstante, la demandante no determinó los motivos concretos de la violación normativa fuente del daño perseguido (f. 5-18 c. 1). Al no existir cargos concretos que

permitan a la Sala confrontar el acto acusado frente al ordenamiento que le sirve de sustento, no es posible una decisión de mérito. Por ello, se confirmará la sentencia de primera instancia.

7. De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 28 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO: Sin condena en costas. 8 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de mayo de 2001, Rad. 13.053 [fundamento jurídico B].

TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

NICOLÁS YEPES CORRALES