CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2006-00798-01(47150)

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO POR LA

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / ARGUMENTO EN EL RECURSO DE APELACIÓN / APELANTE ÚNICO / ARRESTO POR AUTORIDAD JUDICIAL / DAÑO A LA VIDA EN RELACIÓN / DEBER DE COLABORAR CON LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / BUEN FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / OMISIÓN DEL DEBER / EVASIÓN DE LA

ACCIÓN DE LA AUTORIDAD JUDICIAL / MEDIDA DE ASEGURAMIENTO /

EVASIÓN DE LA ORDEN DE CAPTURA / CONFESIÓN DEL APODERADO

JUDICIAL / INEXISTENCIA DE DAÑO ANTIJURÍDICO / REPROCHE DE

CULPABILIDAD / APERTURA DE INVESTIGACIÓN PENAL / DISTRIBUCIÓN

DE LAS CARGAS PÚBLICAS / AUSENCIA DE ANTIJURICIDAD

[L]a Sala no puede aceptar el argumento del recurso único de apelación, según el cual “el solo hecho de movilizarse con el temor de ser detenida por las autoridades, es por sí solo un perjuicio que necesariamente afectó la vida de relación”, toda vez que, los ciudadanos tienen […] el deber de colaborar para el buen funcionamiento de la Administración de Justicia, en esa medida, el hecho de incumplir ese deber, al evadir una medida de aseguramiento, como se acreditó con la orden de captura proferida […] y la confesión hecha por el apoderado judicial, no puede ser un daño antijurídico, puesto que, por el contrario, es una conducta que merece un reproche. [E]l hecho de haber sido sometida a una

investigación penal constituyó una carga pública que, para su caso, al no superar unos límites tolerables, estaba en la obligación de soportar, por lo que se trata de un daño que no tuvo la connotación de antijurídico.

CONFIRMACIÓN DE LA SENTENCIA / PROVIDENCIA JUDICIAL APELADA /

PRESENTACIÓN DE LA DENUNCIA PENAL / CAUSACIÓN DEL DAÑO /

DISTRIBUCIÓN DE LAS CARGAS PÚBLICAS / PRESUPUESTOS DE LA

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / EXISTENCIA DEL DAÑO ANTIJURÍDICO /

DESARROLLO DE LA JURISPRUDENCIA / INVESTIGACIÓN PENAL /

ABSOLUCIÓN EN EL PROCESO PENAL / PRETENSIÓN DE RESARCIMIENTO / DAÑO INDEMNIZABLE / PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE A LAS CARGAS PÚBLICAS / RUPTURA DEL EQUILIBRIO DE LAS CARGAS PÚBLICAS La Sala confirmará la decisión apelada […], la presentación de la denuncia y la subsiguiente investigación penal, no causaron daños que los demandantes no estuvieran en el deber jurídico de soportar. La responsabilidad del Estado está supeditada, en todos los casos, a la necesaria comprobación de la existencia de un daño antijurídico. La Sala se referirá al daño consistente en la denuncia y consecuente vinculación injustificada al proceso penal. [L]a jurisprudencia ha planteado que, las investigaciones penales que finalizan con absolución, no generan, por sí solas, daños resarcibles; así, el deber de soportar ese tipo de actuaciones es una carga que pesa por igual todas las personas, por lo que su

materialización en un caso determinado no comporta, por regla general, un desequilibrio que no se esté en el deber jurídico de soportar.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la existencia del daño antijurídico, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de septiembre de 2000, rad. 11601, C.

P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; y sentencia del 22 de mayo de 2020, rad

59748, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico.

APERTURA DE INVESTIGACIÓN PENAL / CAUSACIÓN DEL DAÑO / PAGO

DE DAÑOS Y PERJUICIOS / DAÑO INDEMNIZABLE / INEXISTENCIA DE

DAÑO ANTIJURÍDICO / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / REQUISITOS DE CARGA DE LA PRUEBA / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE /

DEMOSTRACIÓN DEL PERJUICIO COMPENSATORIO / COPIAS DEL

PROCESO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / FALTA

DE ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / INCUMPLIMIENTO DE LA

CARGA DE LA PRUEBA

[L]a Sala se limitará a corroborar que la investigación penal no le causó a los demandantes daños y perjuicios indemnizables y, en esa medida la no acreditación del daño es suficiente para negar las pretensiones sin necesidad de pronunciarse sobre la conducta de la demandada. [L]a parte actora no probó que, como lo aseveró de manera insistente, que la investigación adelantada en su

contra (se trascribe) “le ocasionaron como se demostrará en el proceso perjuicios a mis representados en su vida privada y pública […] [la demandante] se vio forzada a cambiar su vida y la de su familia […]” ; ya que, se limitó a aportar copias de los procesos penales y disciplinario, sin que, en relación con el primer elemento de la responsabilidad [s]e cumpliera con la carga de la prueba, de conformidad con el artículo 177 del CPC.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1400 DE 1970 – ARTÍCULO 177

RESPONSABILIDAD PENAL / SITUACIÓN JURÍDICA EN EL PROCESO PENAL / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / ABSOLUCIÓN EN EL

PROCESO PENAL / FALSEDAD EN DOCUMENTO PÚBLICO / EJECUTORIA

DE LA PROVIDENCIA / CONCILIACIÓN FALLIDA / OPORTUNIDAD PARA LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA En relación con la responsabilidad derivada del proceso penal adelantado ante el Juzgado 22 Penal del Circuito de Bogotá, la acción se promovió de manera oportuna ya que la decisión que ordenó absolver a la demandante del delito de “falsedad material de servidor público en documento público” […], quedó ejecutoriada el 9 de febrero de 2004 y, el 15 de marzo de 2006 se declaró fallida la solicitud de conciliación presentada el 30 de enero de 2006 y la demanda se presentó el mismo día, esto es, dentro del término de 2 años.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA

Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2006-00798-01(47150)

Actor: MYRIAM AMPARO ANDRADE DE RODRÍGUEZ Y OTROS

Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: acción de reparación directa – daños derivados de presentación de denuncia penal y consecuente investigación – incumplimiento de la carga de la prueba Síntesis del caso: se demanda la responsabilidad del Estado por la presentación de una denuncia penal y la consecuente investigación penal.

Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia de 20 de marzo de 2012, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la caducidad de unas pretensiones y negó las demás pretensiones de la demanda. Esta Corporación es competente para conocer el recurso de apelación en este proceso de doble instancia, por haberse interpuesto en vigencia de la Ley 270 de 1996 contra una providencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Atlántico, dentro de un proceso de reparación directa por hechos relacionados con la administración de justicia1.

Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones. 3. Decisión.

1. ANTECEDENTES 1.1. Posición de la parte demandante; 1.2. Posición de la parte demandada; 1.3.

Sentencia de primera instancia; 1.4. Recurso de apelación.

1.1. Posición de la parte demandante

1. El 15 de marzo de 20062, Myriam Amparo Andrade de Rodríguez,

Mónica Alexandra Varón Andrade, Addy Andrea Rodríguez Andrade, Jaime Adrían Rodríguez Andrade y Myriam Amparo Rodríguez Andrade, en nombre propio y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentaron demanda contra la Nación – Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, en la que solicitaron (se trascribe): “2.1. Que se declare y condene a la Rama Judicial – Consejo Superior de la 1 La Ley 270 de 1996 en su artículo 73 fijó la competencia funcional para conocer de estos asuntos en primera instancia, en cabeza de los Tribunales Administrativos y, en segunda instancia, en el Consejo de Estado, sin consideración a la cuantía: Auto proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 9 de septiembre de 2008, exp. 11001-03-26-000-2008-00009-00. Adicionalmente, el Reglamento Interno de esta Corporación Judicial [Acuerdo No. 080 de 2019], en su artículo 13, relativo a los asuntos distribuidos a la Sección Tercera, en el numeral 7° señaló: “Los procesos de reparación directa contra las acciones u omisiones de los agentes judiciales a que se refieren los artículos 65 a 74 de la Ley 270 de 1996”. 2 Folio 19 del cuaderno 1. Judicatura – Fiscalía General de la Nación, administrativamente responsable de los perjuicios morales, materiales, económicos, subjetivos y objetivados, actuales futuros por el daño antijurídico (por la vía de hecho) ocasionado por esas

instituciones a Myriam Amparo Andrade de Rodríguez y mis demás representados al ilegalmente denunciarla disciplinaria y penalmente y sin formula de juicio ni cosa juzgada que la condenara destituirla de su cargo estando en carrera administrativa. Procesos penales y disciplinarios en los que fue absuelta totalmente, pues sobre su absoluta inocencia no existe ninguna duda. 2.2. Que se declare y condene por la responsabilidad administrativa que tiene la Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Fiscalía General de la Nación, a favor de los demandantes, cuya causa es la actuación ilegal de las demandas que persiguen de manera anómala en los ámbitos personal, administrativo, laboral, disciplinario y penal a Myriam Amparo de Rodríguez. 2.3. Que se declare y condene a la Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Fiscalía General de la Nación, responsable por los perjuicios de todo orden derivados de las ilegales e injustificadas denuncias penales y disciplinarias que dieron inicio a los procesos penales y disciplinarios contra Myriam Amparo Andrade de Rodríguez. Procesos en los que fue exonerada de todo tipo de responsabilidad. 2.4. Que se declare y condena a la Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Fiscalía General de la Nación, responsable por el daño antijurídico derivado de las conductas ejecutadas por el Juzgado 7º Penal del Circuito, la Sala Disciplinaria del Tribunal Superior de Cundinamarca y la Fiscalía General de la Nación. […]”3

2. Como hechos relevantes que fundamentaron las pretensiones 4,

adujeron: Myriam Amparo Andrade de Rodríguez fue denunciada disciplinariamente, en el marco de esos procesos se declaró que cometió “faltas sancionables”5, por lo cual fue desvinculada de su cargo en el Juzgado 7 Penal del Circuito de Bogotá, en decisiones de 22 de septiembre de 1993 y de 20 de abril de 1994, proferidas por la Sala Disciplinaria del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca y el Juzgado 7 Penal del Circuito, respectivamente; con fundamento en esos procesos se iniciaron 2 investigaciones penales en su contra. En el marco de los procesos penales, la Fiscalía General de la Nación profirió resolución de acusación y los Juzgados 29 y 22 Penales del Circuito de Bogotá resolvieron absolver a la señora Andrade de los delitos que le fueron imputados, mediante sentencias de 28 de julio de 1997 y 30 de enero de 2004, respectivamente. 3 Folio 26 – 27 del cuaderno 1. 4 Folio 1-8, del cuaderno 1. 5 Hecho 5.2. de la demanda

3. Como fundamentos de la demanda, afirmó que la (se trascribe) “vía de hecho en que incurrieron las demandadas con las ilegales denuncias y sanciones disciplinarias impuestas en su contra le ocasionaron como se demostrará en el proceso perjuicios a mis representados en su vida privada y pública […] [Myriam Andrade de Rodríguez] se vio forzada a cambiar su vida y la de su familia […]”6. 1.2. Posición de la parte demandada

4. La Fiscalía General de la Nación no contestó la demanda7.

5. La Nación – Rama Judicial8 se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que no se demostraron los elementos de la responsabilidad del Estado, además, propuso la excepción que denominó “falta de legitimación en la causa por pasiva”. 1.3. Sentencia de primera instancia

6. El 20 de marzo de 2012, la Subsección C de descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca9 declaró la caducidad de la acción respecto de unas pretensiones y, negó las demás. En relación con el proceso penal resuelto por el Juzgado 29 Penal del Circuito de Bogotá que terminó con Sentencia de 28 de junio de 1997 y, en relación con el proceso disciplinario, en el cual la “última providencia obrante en el expediente data del año 1996”, se configuró la caducidad de la acción, 6 Folio 25 del cuaderno 1. 7 La Fiscalía General de la Nación contestó la demanda en folios 90 – 95 del C.1., sin embargo, en auto de 7 de octubre de 2009 se declaró la nulidad de todo lo actuado, salvo las pruebas allegadas y practicadas en el proceso (folios 173 – 174 del C.1.) y, en ese estado del proceso la entidad guardó silencio. 8 Folio 179 - 184 del cuaderno 1. 9 Folio 231 - 243 del cuaderno principal. toda vez que la demanda se presentó el 15 de marzo de 2006.

7. Al analizar lo relativo a la responsabilidad derivada del proceso penal resuelto por el Juzgado 22 Penal del Circuito de Bogotá, negó las pretensiones de la demanda, toda vez que, la vinculación de la señora

Andrade al proceso penal fue justificada y las demandadas cumplieron con sus deberes constitucionales y legales. Además, concluyó que la parte actora no acreditó la falla del servicio, por lo cual incumplió lo establecido en el artículo 177 del CPC. 1.4. Recurso de apelación

8. La parte actora apeló la decisión10, para lo cual afirmó que, en relación con la caducidad, no podía ser declarada “por estar atados los procesos sancionatorios disciplinarios y penales-delictivos a las circunstancias de tiempo, modo y lugar”. Afirmó que se acreditó la existencia de un error jurisdiccional y su nexo de causalidad con el daño; en relación con este último, manifestó que la demandante fue “vinculada y juzgada injustamente” y que “al haber estado (i) sin empleo y (ii) con medida de aseguramiento por la acción de agentes estatales se le causaron perjuicios materiales y morales”, además, sostuvo que, “el solo hecho de movilizarse con el temor de ser detenida por las autoridades, es por sí solo un perjuicio que necesariamente afectó la vida de relación”.

2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Presupuestos procesales y decisión a adoptar; 2.2. Análisis sustantivo 2.3.

Sobre la condena en costas. 2.1. Presupuestos procesales y decisión a adoptar 10 Folio 254 - 261 del cuaderno principal

9. La Sala se pronunciará sobre el fondo del asunto porque encontró reunidos los presupuestos para dictar Sentencia, al ser la de reparación

directa la acción procedente para buscar la declaratoria de responsabilidad por los daños causados por una denuncia y posterior investigación penal. Adicionalmente, la Sala confirmará la decisión de declarar la caducidad de la acción respecto del proceso disciplinario11 y el proceso penal resuelto por el Juzgado 29 Penal del Circuito12, toda vez que, la demanda se presentó por fuera del término de caducidad13; al respecto, no resulta procedente el argumento del recurrente único, según el cual, los procesos estaban “atados”, pues se trató de procesos independientes, además, la parte demandante no argumentó en qué consistió esa relación y, mucho menos, la acreditó.

10. En relación con la responsabilidad derivada del proceso penal adelantado ante el Juzgado 22 Penal del Circuito de Bogotá, la acción se promovió de manera oportuna ya que la decisión que ordenó absolver a la demandante del delito de “falsedad material de servidor público en documento público” es de 30 de enero de 200414, quedó ejecutoriada el 9 de febrero de 200415 y, el 15 de marzo de 200616 se declaró fallida la solicitud de conciliación presentada el 30 de enero de 2006 y la demanda se presentó el mismo día, esto es, dentro del término de 2 años.

11. La Sala confirmará la decisión apelada. La postura que se desarrollará en esta decisión consiste en que, la presentación de la denuncia y la subsiguiente investigación penal, no causaron daños que los demandantes no estuvieran en el deber jurídico de soportar. 2.2. Análisis sustantivo 11 Sentencia de 20 de abril de 1994 proferida por el Juzgado 7 Penal del Circuito de Bogotá, mediante la cual se

sancionó a la señora Myriam Amparo Andrade de Rodríguez con destitución del cargo de escribiente II grado 5 (folios 294 – 314 del C.5.) y sentencia de 22 de septiembre de 1993 proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, Sala Disciplinaria (folios 7 – 45 del C. 2 de pruebas) 12 Sentencia de 28 de julio de 1997 proferida por el Juzgado 29 Penal del Circuito de Bogotá, mediante la cual se absolvió a la señora Andrade del delito de falsedad por sustracción en documento público (folios 356 – 365 del C. 5). 13 La demanda fue presentada el 15 de marzo de 2006 (folios 19 del C.1.), esto es, por fuera del término de 2 años que establece el artículo 136 del CCA. 14 Folios 78 – 89 del C2 de pruebas. 15 Constancia secretarial (folio 101 anverso del C.2. de pruebas). 16 Folios 116 – 117 del C.2. de pruebas.

12. La responsabilidad del Estado está supeditada, en todos los casos, a la necesaria comprobación de la existencia de un daño antijurídico. La Sala se referirá al daño consistente en la denuncia y consecuente vinculación injustificada al proceso penal. Al respecto, la jurisprudencia ha planteado que, las investigaciones penales que finalizan con absolución, no generan, por sí solas, daños resarcibles; así, el deber de soportar ese tipo de actuaciones es una carga que pesa por igual todas las personas, por lo que su materialización en un caso determinado no comporta, por

regla general, un desequilibrio que no se esté en el deber jurídico de soportar17.

13. En este asunto, la Sala se limitará a corroborar que la investigación penal no le causó a los demandantes daños y perjuicios indemnizables y, en esa medida la no acreditación del daño es suficiente para negar las pretensiones sin necesidad de pronunciarse sobre la conducta de la demandada.

14. Para empezar, la parte actora no probó que, como lo aseveró de manera insistente, que la investigación adelantada en su contra (se trascribe) “le ocasionaron como se demostrará en el proceso perjuicios a mis representados en su vida privada y pública […] [Myriam Andrade de Rodríguez] se vio forzada a cambiar su vida y la de su familia […]”18; ya que, se limitó a aportar copias de los procesos penales y disciplinario, sin que, en relación con el primer elemento de la responsabilidad de cumpliera con la carga de la prueba, de conformidad con el artículo 177 del CPC.

15. Por último, la Sala no puede aceptar el argumento del recurso único 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 27 de septiembre de 2000, Exp. 11601, reiterada en Sentencia de 22 de mayo de 2020, Exp. Radicación número: 05001-23-31-000-2014-00024-01(59748), al respecto, se destaca: “Debe anotarse, adicionalmente, que no cualquier daño da lugar a la existencia de un perjuicio indemnizable. Los ciudadanos están obligados a soportar algunas cargas derivadas del ejercicio de las funciones administrativas, y sólo en la medida en que, como consecuencia de dicho ejercicio, se produzca un

perjuicio anormal, puede concluirse que han sido gravados de manera excepcional (…).‘Así, si bien el hecho de que se adelante una investigación, de cualquier índole –penal, disciplinaria, fiscal, etc.– genera preocupaciones e incomodidades a las personas que resultan vinculadas a ella, no siempre se causará, por esa sola circunstancia, un perjuicio indemnizable a los afectados. Su existencia, en cada caso, deberá ser demostrada’” 18 Folio 25 del cuaderno 1. de apelación, según el cual “el solo hecho de movilizarse con el temor de ser detenida por las autoridades, es por sí solo un perjuicio que necesariamente afectó la vida de relación”, toda vez que, los ciudadanos tienen deberes y responsabilidades, entre las que se encuentran el deber de colaborar para el buen funcionamiento de la Administración de Justicia19, en esa medida, el hecho de incumplir ese deber, al evadir una medida de aseguramiento, como se acreditó con la orden de captura proferida el 12 de octubre de 1994 por la Unidad 11 de Patrimonio Económico de la Fiscalía Seccional 21220 y la confesión hecha por el apoderado judicial21, no puede ser un daño antijurídico, puesto que, por el contrario, es una conducta que merece un reproche.

16. En síntesis, como se indicó al principio de las consideraciones, el hecho de haber sido sometida a una investigación penal constituyó una carga pública que, para su caso, al no superar unos límites tolerables, estaba en la obligación de soportar, por lo que se trata de un daño que

no tuvo la connotación de antijurídico. 2.3. Sobre la condena en costas

17. Como no se evidencia temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de la parte demandada, la Sala se abstendrá de condenarla en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

3. DECISIÓN 19 Constitución Política, artículo 95.7 20 folio 192 del C. 4 de pruebas. 21 Artículo 197 del CPC En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada, proferida el 20 de marzo de 2012 por la Subsección C de descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró la caducidad de la acción respecto de unas pretensiones y, negó las demás pretensiones.

SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia.

TERCERO: Con cargo a los interesados, y sin necesidad de auto que las ordene, expídanse copias de la presente decisión.

CUARTO: Por Secretaría, una vez de ejecutoriada esta sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente

ALBERTO MONTAÑA PLATA