CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2006-01452-01(38820)-2016

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA

SENTENCIA / VALORACIÓN PROBATORIA / VALOR PROBATORIO DE LA COPIA SIMPLE / COPIA SIMPLE / PRUEBA DOCUMENTAL La Sala valorará los documentos presentados en copia simple, de acuerdo con lo dispuesto por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 2013, expediente 25022, C.P. Enrique Gil Botero.

INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA En lo que tiene que ver con la indebida escogencia de la acción, la Sala principia por precisar que, para acceder al trámite de una demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es menester que el demandante escoja la vía procesal adecuada para buscar que prosperen sus pretensiones, escogencia que depende de la causa generadora del daño cuyo restablecimiento se pretende, teniendo en cuenta que cada una de las vías procesales consagradas por el ordenamiento jurídico persigue una finalidad específica. Ello implica que las solicitudes del demandante pueden resolverse de fondo, sólo si se accedió a la jurisdicción mediante la acción pertinente, puesto que, de acuerdo con el reiterado criterio de esta Sala, el adecuado ejercicio de las vías procesales para demandar es un requisito sustancial indispensable para que se pueda analizar de fondo un determinado caso. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el particular pueden consultarse auto del 22 de mayo de 2003, exp. 2002-00084 (23532), C.P. Ricardo

Hoyos Duque; auto del 30 de marzo de 2006, exp. 2005-00187 (31789), C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; sentencia del 22 de agosto de 2011, exp. 199801456 (19787), C.P. Danilo Rojas Betancourth.l respecto, consultar sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 2014; Exp. 36149; C.P. Hernán Andrade Rincón (E).

FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RUPTURA DEL

PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE A LAS CARGAS PUBLICAS / FUENTE DEL DAÑO ANTIJURÍDICO Respecto de las finalidades perseguidas por cada una de las acciones contenciosas, vale la pena advertir que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene por objeto desvirtuar la presunción de legalidad que cobija un acto administrativo y, consecuencialmente, obtener la indemnización de los perjuicios que dicho acto haya podido causar durante el tiempo en que permaneció vigente. Por su parte, la acción de reparación directa persigue la indemnización de los daños causados por “un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente del inmueble por causa de trabajos públicos” o, en la modificación aportada por la Ley 446 de 1998, “por cualquier otra causa”, como sería aquella consistente en la ruptura del principio de la igualdad frente a las cargas públicas por un acto legal. Como se ve, aunque ambas tienen una

finalidad indemnizatoria, se diferencian por la fuente de los daños cuyo resarcimiento puede reclamarse a través de cada una de ellas: la ilegalidad de un acto administrativo en un caso y un hecho, una omisión, una operación administrativa, una ocupación o cualquier otra causa en el otro. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto ver sentencia de 12 de junio de 1991, exp. 6196, C.P. Juan de Dios Montes; sentencia de 17 de agosto de 1995, exp. 7095, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; sentencia de 23 de agosto de 2001, exp. 13344, C.P. María Elena Giraldo Gómez; sentencia de 25 de abril de 2012, exp. 23234 C.P. Enrique Gil Botero.

FALLO INHIBITORIO POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN /

INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Consecuencias / RECHAZO DE LA DEMANDA / FALLO INHIBITORIO / CORRECCIÓN DE LA DEMANDA – No le corresponde al Juez [C]uando el actor escoge una vía inadecuada para perseguir la indemnización de los perjuicios que le han sido irrogados, es procedente el rechazo de la demanda si ésta no se ha admitido, o la expedición de un fallo inhibitorio cuando el defecto sustantivo presente en el libelo introductorio no ha sido advertido por el juez en una etapa procesal anterior. (…) Es preciso señalar, además, que si bien le

corresponde al juez corregir las irregularidades procesales que se presenten, ello no infirma la obligación del demandante de escoger debidamente la vía de acceso ante esta jurisdicción. En ese sentido, no puede aquel pretender que el juez soslaye que la acción interpuesta no es la adecuada, con la excusa de que éste no advirtió el yerro al admitir la demanda, comoquiera que la parte no está habilitada para invocar su propia culpa para obtener la satisfacción de las pretensiones invocadas, sino que, por el contrario, le corresponde sufrir las consecuencias que la indebida escogencia de la acción pueda provocarle. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 28 de abril de 2010; Exp.1997-00207 (17811), C.P. Mauricio Fajardo Gómez. ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DERECHO DE POSTULACIÓN Precisamente para evitar que se vean conculcados por este motivo los derechos de los ciudadanos que no tienen un conocimiento técnico sobre el particular, el artículo Código de Procedimiento Civil obliga a quienes desean acudir a la jurisdicción a concurrir a través de un abogado titulado, a quien, por su formación, le corresponde conocer con certeza cuál es el medio de control idóneo para reclamar los perjuicios de su representado.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL FUENTE DEL DAÑO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / TARJETAS

DE OPERACIÓN / MINISTERIO DE TRANSPORTE / ACTO ADMINISTRATIVO /

CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Que negó la

expedición de tarjeta de operación / INEXISTENCIA DE OMISIÓN ESTATAL [C]omo bien lo expresó el tribunal a quo, en el presente caso no se configuró una omisión del Ministerio de Transporte, por cuanto, en realidad, como aparece probado en el expediente, la fuente del daño es la decisión de la administración mediante la cual se negó a expedir las aducidas tarjetas de operación, la cual está contenida en un acto administrativo. (…) De conformidad con lo antedicho, es palmario para la Sala que el daño cuya reparación pretende la entidad demandada deviene de las decisiones adoptadas conscientemente por la administración mediante la expedición de sendos actos administrativos que dieron respuesta a las peticiones invocadas por la empresa Flota San Vicente S.A. Igualmente, es claro que dicha sociedad tenía conocimiento de la existencia de los referidos actos, al punto que los aportó al proceso como pruebas en algunos casos y los recurrió en sede administrativa. Por ese motivo, es impropio que en la demanda se hubiera señalado que la reparación deprecada deviene de una omisión del Estado, por cuanto es claro que en el sub lite el Ministerio de Transporte sí actuó, sólo que lo hizo en desmedro de los intereses de la ahora demandante, esto es, denegando la solicitud de expedir las tarjetas de operación y rechazando reconsiderar la decisión mediante la cual dispuso racionalizar la capacidad transportadora de la empresa.

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FUENTE DEL DAÑO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN /

TARJETAS DE OPERACIÓN / MINISTERIO DE TRANSPORTE / ACTO

ADMINISTRATIVO / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FALLO INHIBITORIO POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Pues bien, de conformidad con lo dicho en el aparte inicial del presente capítulo, las decisiones de la administración sólo se pueden controvertir mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto esta es la única vía procesal adecuada para cercenar la presunción de legalidad que la ley les otorga a los actos administrativos. Esa situación da lugar a declarar la ineptitud sustantiva de la demanda por la indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, inhibirse para fallar de mérito. ACCION DE REPARACION DIRECTA - Fallo inhibitorio. Indebida escogencia de la acción INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCION - Finalidad / ACCION DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Objeto / ACCION DE REPARACION

DIRECTA - Finalidad / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO Y ACCION DE REPARACION DIRECTA - Diferencias

ACCION DE REPARACION DIRECTA - Improcedencia / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Procedencia. Se controvierte la presunción de legalidad de los actos administrativos / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - Ineptitud sustantiva de la demanda

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 25000-23-26-000-2006-01452-01(38820)

Actor: FLOTA SAN VICENTE S.A.

Demandado: NACION - MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA Procede la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 17 de febrero de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, por medio de la cual se denegaron las pretensiones por ineptitud sustantiva de la demanda, la cual será revocada.

SÍNTESIS DEL CASO A la empresa Flota San Vicente S.A. se le asignó la operación de diversas rutas para la prestación del servicio de transporte de pasajeros mediante la expedición de la resolución n.º 1227 de 4 de marzo de 1993. Para el 15 de septiembre de 2005, tenía una capacidad transportadora de 106 a 108 vehículos en la categoría C, de 20 a 12 vehículos en la categoría B y de 32 a 37 vehículos en la categoría A. El 19 de diciembre de 2005, la entidad demandante solicitó que se renovaran las tarjetas de operación de los vehículos identificados con las placas SUL-618, XFA484, SYQ-763, SYQ-354, SYM-587, SOC-727, SYM-977, SYT-219, SYQ-804, SYM-658, SYR-024, SUL-623 y SYQ-420. Sin embargo, el Ministerio de

Transporte, mediante la expedición de un acto administrativo, denegó la petición tras advertir que la empresa carecía de capacidad transportadora para su registro, en la medida en que varios de ellos no pertenecían a la categoría C -como se pensaba-, sino a la B, habida cuenta de que sólo podían transportar a 19 pasajeros. Ante dicha negativa, la Flota San Vicente S.A. se sintió, en sus palabras, obligada a solicitar que se racionalizara su cupo automotor, petición a la cual accedió la entidad demandada, mediante la expedición de la resolución n.° 000439 de 31 de mayo de 2006, la cual, a pesar de recurrida, fue confirmada en sede administrativa.

ANTECEDENTES

I. Lo que se demanda

1. Mediante escrito presentado el 20 de junio de 2006 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la sociedad Flota San Vicente S.A., por medio de su representante legal Esperanza Segura Caballero, interpuso demanda de reparación directa en contra de la Nación-Ministerio de Transporte, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (f. 2-17, c. 1): 1.- Declarar administrativa y extracontractualmente responsable a LA NACIÓN – MINSTERIO (sic) DE TRANSPORTE, de los perjuicios materiales en sus expresiones de daño emergente y lucro cesante, ocasionados a la Flota San Vicente S.A., como consecuencia de la omisión en que ha incurrido este Ministerio desde el día 10 de diciembre de 2005, al negarse a renovar y consecuencialmente entregar a favor

de la Flota las tarjetas de operación de los siguientes vehículos con categoría de busetas: SUL-618, XFA-484, SYQ-763, SYQ-354, SYM587, SOC-727, SYM-977, SYT-219, SYQ-804, SYM-658, SYR-024, SUL-623 y del microbús SYQ-420. 2.- Que como consecuencia de la anterior declaración, se condene a LA NACIÓN – MINSTERIO (sic) DE TRANSPORTE a pagar integralmente a la demandante, los daños materiales en sus expresiones de daño emergente y lucro cesante, que resulten probados durante el proceso. 3.- Declarar administrativa y extracontractualmente responsable a LA NACIÓN – MINSTERIO (sic) DE TRANSPORTE, de los perjuicios morales causados a la demandante, como consecuencia de la omisión en que ha incurrido este Ministerio desde el día 10 de diciembre de 2005, al negarse a renovar y consecuencialmente entregar a favor de la Flota las tarjetas de operación de los siguientes vehículos con categoría de busetas: SUL-618, XFA-484, SYQ-763, SYQ-354, SYM-587, SOC727, SYM-977, SYT-219, SYQ-804, SYM-658, SYR-024, SUL-623 y del microbús SYQ-420. 4.- Como consecuencia de la anterior declaración –pretensión 3ª-, se condene a LA NACIÓN – MINSTERIO (sic) DE TRANSPORTE a pagar integralmente a la demandante, los perjuicios morales que resulten probados dentro del proceso. 5.- La liquidación de las anteriores condenas deberá efectuarse

mediante sumas líquidas de moneda de curso legal en Colombia, y se ajustarán dichas condenas tomando como base el índice de precios al consumidor, o al por mayor, conforme con lo dispuesto por el Art. 179 del Código Contencioso Administrativo.

2. En apoyo a sus pretensiones la parte actora adujo1 que mediante resolución de unificación n.º 1227 del 4 de marzo de 1993, el Ministerio de Transporte adjudicó a la sociedad Flota San Vicente S.A. las siguientes rutas para prestar el servicio público de transporte: (i) “ruta No. 33 Origen: 11001000 Santafé

de Bogotá D.C. Viceversa No. 34 Destino: 253066000 La Mesa (Cundinamarca).

Vía: Zipacón – Cachipay – La Esperanza”; (ii) “ruta No. 25 Origen 11001000

Santafé de Bogotá D.C. Viceversa No. 26 Destino: 25307000 Girardot 1 Cabe señalar que algunos de los hechos de la demanda fueron modificados mediante la adición presentada dentro del término previsto para el efecto, el 8 de mayo de 2007 (f. 23-24, c. 1). Dicha reforma fue aceptada mediante auto calendado el 13 de junio del mismo año (f. 51, c. 1). (Cundinamarca). Vía: Zipacón – La Esperranza – La Mesa”; y (iii) “ruta No. 67

Origen: 25123000 Cachipay (Cundinamarca). Viceversa No. 68 Destino: 25386000 La Mesa (Cundinamarca). Vía: Anatoly”. Al mismo tiempo, en el referido

acto administrativo se precisaron los horarios, los vehículos a utilizar, la frecuencia y el nivel del servicio.

3. Para realizar tal operación, el 20 de octubre de 1998, la entidad demandante obtuvo del Ministerio de Transporte la homologación y la entrega de las respectivas tarjetas de operación de los vehículos SUL-618, XFA-484, SYQ763, SYQ-354, SYM-587, SOC-727, SYM-977, SYT-219, SYQ-804, SYM-658, SYR-024, SUL-623 y SYQ-420. Dichas tarjetas fueron renovadas el 4 de marzo de 2002, por un periodo que vencía el 10 de diciembre de 2005.

4. A pesar de haber cumplido durante ese lapso su cometido con total diligencia, fenecido el término, el Ministerio de Transporte se negó a renovar las tarjetas de operación de los vehículos, por exigir una racionalización del parque automotor, la cual, en su opinión, contravenía lo dispuesto en la resolución n.º 1227 de 1993. Con todo, en el mes de junio del año 2006, la demandante accedió parcialmente a la racionalización ilícita exigida por la entidad demandada, circunstancia que afectó ostensiblemente su capacidad transportadora, “(…) con perjuicio evidente en contra de los usuarios del servicio”.

5. Para la demandante, los hechos narrados comprometen la responsabilidad de la administración por omisión, en la medida en que incumplió la obligación que le era exigible de expedir las correspondientes autorizaciones. De otro lado, adujo que al presente caso le es aplicable un régimen de responsabilidad objetiva,

comoquiera que con independencia de la legalidad o ilegalidad de la actuación de la entidad demandada, ella causó un daño antijurídico que la Flota San Vicente S.A. no está obligada a soportar, comoquiera que se vulneró en su desmedro el principio de la igualdad ante las cargas públicas.

II. Trámite procesal

6. La demanda fue admitida mediante providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 16 de agosto de 2006 (f. 20, c. 1). Mediante memorial allegado el 8 de mayo de 2007 la Nación-Ministerio de Transporte presentó su contestación y se opuso a la totalidad de las pretensiones invocadas.

Al respecto, adujo, en primer lugar, que la actora no demostró que se le hubiere causado ningún daño antijurídico. Frente a los hechos denunciados, manifestó que la administración “(…) expidió la Resolución 01495 del 15 de septiembre de 2005, fijando la capacidad transportadora de esa empresa y la Resolución 00439 del 31 de mayo de 2006, aclarando el anterior acto administrativo y fijando la racionalización de los grupos cumpliendo con la petición del señor Gerente General de la mencionada empresa según los radicados MT-425-20421 y MT425-20540 del 56 de abril de 2006 del Grupo C al Grupo B de los vehículos SYR024, SYQ-804, SYQ-763, SYM-587, SOC-727, XFA-484, SYQ-420, SYM-658,

SYQ-354, SUL-618, SUL-632, UFT-305, TGM-513, SYR-106, SYQ-947 de

conformidad con la Ley 105 de 1993 (…)” (f. 25-38, 58-60 c. 1).

7. Agregó que dichos actos administrativos fueron completamente legales, en la medida en que si bien el artículo 51 del Decreto 171 de 2001 faculta a las empresas prestadoras del servicio de transporte a racionalizar los vehículos de conformidad con su tipo, de modo que las busetas y los buses son considerados del grupo “C”, los microbuses y las vans del grupo “B” y los automóviles, camperos y camionetas del grupo “A”, dicha disposición debe compaginarse con el artículo 50 ibídem que clasificó los referidos grupos de acuerdo con la capacidad del vehículo, de modo que aquellos pertenecientes al primero de ellos deben poder transportar a más de 19 pasajeros, los del segundo de 10 a 19 pasajeros y los del tercero de 4 a 9 pasajeros. Adujo que, en cualquier caso, al aplicar dicho decreto debía tenerse en cuenta la Ley 769 de 2002, por ser posterior, la cual determina la tipología del vehículo no sólo por la distancia entre sus ejes, sino también por su número de pasajeros.

8. De otro lado, indicó que era falso que hubiere incurrido en una omisión por la falta de expedición de las autorizaciones, por cuanto (i) era la entidad municipal a quien le competía adelantar dicha labor y (ii) lo cierto era que las respectivas autorizaciones sí se expidieron de conformidad con la racionalización solicitada por la empresa demandante.

9. En cuanto a la imputación del daño a título de violación al principio de

igualdad ante las cargas públicas, que pretende el actor, adujo que aquella no se encuentra acreditada, en la medida en que “(…) es evidente que el contexto administrativo de la Resolución No. 1227 de 4 de Marzo de 1993 es distinto como se demostró del contexto administrativo de la Resolución No. 00439 del 31 de mayo de 2006, determinando que la capacidad transportadora asignada a la FLOTA SAN VICENTE S.A., es la plasmada en el Artículo Segundo de la misma; los fines, el instituto jurídico, las decisiones administrativas de cada Acto Administrativo [son] elementos distintos y distintivos de cada uno, como tales y frente a sus destinatarios, no existiendo un plexo subyacente de igualdad que permita identificar la fisura que desequilibra tales decisiones administrativos [favoreciendo] un interés determinado, elementos sin los cuales no se puede hablar de tal vulneración a dicha garantía”.

10. Surtido el trámite de rigor y practicadas las pruebas decretadas, el a quo, mediante auto del 2 de septiembre de 2009, corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión de primera instancia (f. 89, c. 1). En dicha oportunidad, el Ministerio de Transporte presentó un escrito mediante el cual aseguró que la empresa omitió acreditar el daño que, asegura, se le causó.

Agregó que en cualquier caso éste no le era imputable, comoquiera que el decreto que dispuso la racionalización del parque automotor se expidió con ocasión de la solicitud de la misma empresa demandante (f. 90-92, c. 1). A su

vez, la parte actora transcribió nuevamente lo consignado en el libelo introductorio (f. 93-100, c. 1).

11. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, profirió sentencia de primera instancia el 17 de febrero de 2010, mediante la cual resolvió “PRIMERO: DECLÁRASE la INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA de conformidad con la parte supra de esta providencia. En consecuencia // SEGUNDO: DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda”

(resaltado del texto) (f. 178-186, c. ppl.).

12. Para el caso concreto, el tribunal advirtió que si bien en la demanda se indicó que la reparación que se invocaba provenía de los daños causados con ocasión de la omisión en la que incurrió la entidad, al negarse a renovar la tarjeta de operación de varios vehículos de transporte público, lo cierto es que, en realidad, lo que pretendía era cuestionar la legalidad de los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Transporte, “(…) sin tener en cuenta que la vía correcta para elevar estas peticiones no es la de reparación directa, sino antes bien, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se puede debatir la validez de las resoluciones en que ordenó la racionalización del parque

automotor de Flota San Vicente S.A.”.

13. Aclaró que, en realidad, la fuente del daño causado fue la resolución n.º 000439 de 31 de mayo de 2006, por medio de la cual se modificó la capacidad transportadora de la demandante. Advirtió que si bien la Flota San Vicente S.A.

interpuso contra ella los recursos de ley, no consideró necesario desvirtuar su presunción de legalidad mediante la interposición de una acción de plena jurisdicción, sino que optó por solicitar la reparación de los perjuicios por ella causados mediante la acción de reparación directa. Literalmente, adujo: Así las cosas, mientras que la Resolución No. 000439 de 2006, siga gozando de la presunción de legalidad que cubre a todos los actos proferidos en virtud de la facultad regulatoria de la administración, ejercida en este caso por la Dirección Territorial de Cundinamarca del Ministerio de Transporte, no puede hacerse un análisis bajo la óptica de la responsabilidad que podría asistirle al Estado.

14. De otra parte, consideró que uno de los efectos del acto administrativo en comento fue la renuencia del Ministerio para expedir las tarjetas de operación, habida cuenta de que aquellas no compaginaban con la racionalización que allí se había indicado, puesto que el número de vehículos excedía el rango determinado como capacidad máxima en cada uno de los grupos. Al tiempo, aseguró que dicha negativa obedeció a las necesidades del servicio de transporte, y que ella se concretó mediante la expedición de “(…) unas decisiones de las cuales se presume su legalidad y continúan produciendo efectos en el mundo jurídico”.

15. En esas condiciones, el tribunal aseguró que no estaba capacitado para emitir un fallo de mérito, comoquiera que se configuró la ineptitud sustantiva de la demanda, teniendo en cuenta que se acudió a la jurisdicción por una vía procesal diferente a la exigida por la ley, carga que le era exigible a la parte actora, quien

tenía el deber de determinar correctamente el objeto de su demanda.

16. Contra la anterior providencia, la parte demandante interpuso el 3 de marzo de 2010 recurso de apelación con el fin de que se revocara la decisión y, en su lugar, se acogieran las pretensiones de la demanda (f. 188, 201-206, c. ppl.). En la sustentación del recurso, sostuvo que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, era procedente pretender la reparación de un daño causado por un acto administrativo, sin necesidad de obtener primero su nulidad, siempre que se estuviera ante un daño especial -esto es, un daño antijurídico que la víctima no estaba en el deber de soportar-, sin que fuera relevante para el caso que éste fuera lícito o ilícito. De otra parte, adujo que la acción de reparación directa es procedente cuando la fuente del daño es una omisión, ya sea que esta provenga de la falta de ejecución de un acto o de un hecho administrativo.

17. Así las cosas, de conformidad con lo pedido en la demanda, concluyó que era evidente que no podían denegarse las pretensiones por virtud del tipo de acción incoada, máxime cuando el Consejo de Estado mediante su iniciativa legislativa ha perseguido la unificación del concepto de acción siguiendo la tesis procesalista que indica que mientras que ella es una sola, existen distintas pretensiones, atendiendo a la fuente del daño.

18. En la oportunidad para alegar de conclusión en segunda instancia, la parte actora reiteró los argumentos vertidos en otras oportunidades procesales (f. 211-222, c. 1). El Ministerio de Defensa, por su parte, guardó silencio. Mediante

escrito allegado el 30 de julio de 2013, el apoderado del allegó un nuevo escrito presentando sus alegatos de conclusión, el cual por ser extemporáneo no será tenido en cuenta (f. 280-290, c. 1).

CONSIDERACIONES

I. Competencia

19. La Sala es competente para decidir el asunto por tratarse del recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en un proceso que, por su cuantía, tiene vocación de doble instancia (f. 7, c. 1)2.

III. Hechos probados

20. Según las pruebas incorporadas al expediente, están debidamente acreditados en el proceso los siguientes hechos relevantes para la litis3: 2 La pretensión mayor, correspondiente a los perjuicios materiales causados a la sociedad demandante, fue estimada en la suma de $ 500 000 000, monto que supera la cuantía necesaria para que un proceso iniciado en el año de 2006 fuera de doble instancia ($ 204 000 000). Se aplica en este punto el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998. 3 De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 168 del Decreto 01 de 1984, en los procesos contencioso administrativos son aplicables las normas del Código de Procedimiento Civil sobre la admisibilidad de los medios de prueba, la forma de practicarlas y los criterios de valoración. La Sala valorará los documentos presentados en copia simple, de acuerdo con lo dispuesto por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en

sentencia de unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 2013, expediente 25022, C.P. Enrique Gil Botero, en la cual se estableció que las copias simples serían valoradas en “(…) los procesos ordinarios contencioso administrativos (objetivos o subjetivos) en

21. La sociedad anónima Flota San Vicente fue constituida mediante escritura pública del 5 de julio de 1967 e inscrita en la Cámara de Comercio de Bogotá el día 24 del mismo mes y año. Su objeto social principal es la explotación de la industria del transporte terrestre automotor (copia del respectivo certificado de existencia y representación proferido el 9 de febrero de 2006, f. 3, c. 2).

22. Mediante resolución n.º 1227 de 4 de marzo de 1993 del Instituto Nacional del Transporte, mediante la cual se resolvieron diversos los recursos de reposición interpuestos contra la resolución n.º 09544 de 7 de febrero de 1992, a la empresa Flota San Vicente S.A. se le asignó la operación, entre otras, de las siguientes rutas (copia del referido acto administrativo, f. 68-88, c. 2):

Ruta No: 25 Origen: 11001000 SANTAFÉ DE BOGOTÁ (SANTAFÉ DE BOGOTÁ-DISTR. CAPITAL) Viceversa No: 26 Destino: 25307000 GIRARDOT (GIRARDOTCUNDINAMARCA)

Vía: ZIPACÓNLA ESPERANZA – LA MESA Clase de vehículo: Bus.

Saliendo de 11001000 SANTAFÉ DE BOGOTÁ (SANTAFÉ DE BOGOTÁ-

DISTR. CAPITAL) Nivel de Servicio: Corriente Frecuencias: Diario, 05:00 07:00 09:00 12:00

Saliendo de 25307000 GIRARDOT (GIRARDOT-CUNDINAMARCA)

Nivel de Servicio: Corriente Frecuencias: Diario,

[Ilegible] 00:00 12:00 15:00

Ruta No: 33 Origen: 11001000 SANTAFÉ DE BOGOTÁ (SANTAFÉ

DE BOGOTÁ-DISTR. CAPITAL)

Reversa No. 34 Destino: 25306000 LA MESA (LA MESACUNDINAMARCA) Vía: ZIPACÓN – CACHIPAY – LA ESPERANZA Clase de vehículo: Bus

Saliendo de 11001000 SANTAFÉ DE BOGOTÁ (SANTAFÉ DE BOGOTÁ-

DISTR. CAPITAL)

Nivel de Servicio: Corriente Frecuencias: Diario,

[Ilegible] 10:30 11:30 14:10 16:30 17:30 Saliendo de 25306000 LA MESA (LA MESA-CUNDINAMARCA) Nivel de Servicio: Corriente Frecuencias: Diario, 05:30 08:00 12:30 14:30 15:00 17:00

Ruta No: 67 Origen: 25123000 CACHIPAY (CACHIPAYCUNDINAMARCA)

Viceversa No: 68 Destino 25386000 LA MESA (LA MESACUNDINAMARCA) Vía: ANATOLY Clase de vehículo: Bus Saliendo de 25123000 CACHIPAY (CACHIPAY-CUNDINAMARCA)

los cuales las partes a lo largo de la actuación han aportado documentos en copia simple, sin que en ningún momento se haya llegado a su objeción en virtud de la tacha de falsedad (v.gr. contractuales, reparación directa, nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho), salvo, se itera, que exista una disposición en contrario que haga exigible el requisito de las copias auténticas”.

Nivel de Servicio: Corriente Frecuencias: Diario,

13:32 18:00

Saliendo de 25306000 LA MESA (LA MESA-CUNDINAMARCA)

Nivel de Servicio: Corriente Frecuencias: Diario,

[Ilegible] 16:00

23. Dicha resolución, que estableció a favor de la empresa una capacidad transportadora de mínimo 147 y máximo 177 buses o busetas, fue modificada por las resoluciones n.º 02117 del 1 de junio de 2001, 0518 del 20 de diciembre de 2001, 2799 de 16 de junio de 2002, 0597 de 23 de marzo de 2004 y 1495 de 15 de septiembre de 2005, quedando, en últimas, así (certificación expedida por la directora territorial de Cundinamarca del Ministerio de Transporte, f. 120-125, c.

2): Clase de vehículo Mínima Máxima Grupo C 106 128 Grupo B 10 12 Grupo A 32 37

24. Los vehículos que a continuación se relacionan se encontraban vinculados a la empresa Flota San Vicente S.A. y contaban con sus respectivas tarjetas de operación, expedidas y renovadas en las fechas que a continuación se señalan.

Todas ellas vencían el 9 de dicie