CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2006-01985-01(38175)B-2017

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Equilibrio financiero del contrato / EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO - Afectado por el incremento en los precios del acero / MAYOR PERMANENCIA EN OBRA - No se probó / DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO - No se acreditó / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - No prospera [E]l hecho afirmado por la demandante y sobre el cual erige sus pretensiones, esto es, el “inusitado incremento en los precios del acero durante la ejecución de la obra objeto del contrato No. 531 de 2002” no fue atendido de la misma manera en la actividad probatoria desplegada por la parte que lo alegó. En efecto, ni en las múltiples actas suscritas antes o durante la ejecución del contrato, ni en las adiciones, prórrogas y otrosíes al contrato aludidas copiosamente en esta providencia aparece insinuación alguna sobre el alza de este material (…) la Sala coincide con la apreciación del Tribunal en el sentido de que el dictamen contable no se sustentó en soportes técnicos y económicos que reflejaran el alza en el acero durante el desenvolvimiento de la relación contractual (diciembre de 2002 a mayo de 2004). En todo caso, cabe advertir que el propósito de la demandante nunca fue probar, a través del conocimiento experto, que en la época de ejecución contractual en donde el contratista compró acero sobrevino un encarecimiento excepcional de dicho elemento de construcción, sino que sus preguntas suponían este hecho como demostrado (…) lo cierto es que la mera afirmación simultánea de las partes en este

proceso sobre el incremento inusitado en el precio del acero no era suficiente para dar por demostrado este hecho, claramente favorable a los intereses de la parte actora (…) la Sala encuentra razonable la tesis del Tribunal conforme a la cual no se acreditó con suficiencia el desequilibrio económico del contrato, al no reunir demostración convincente de todos y cada uno de sus elementos en este caso INVALIDEZ CONFESIÓN ESPONTANEA DE REPRESENTANTES JUDICIALES - De la nación, departamentos, intendencias, comisarías, distritos especiales, municipios y establecimientos públicos / CONFESIÓN - Valor probatorio [S]i debido a que la entidad pública demandada en este asunto afirmó un hecho en el mismo sentido que su contraparte, ello hace que dicho supuesto fáctico se entienda excluido del tema de la prueba, a lo que la Sala responde en sentido negativo (…) [confesión) esta regla es procedente “a menos que la ley excluya la prueba de confesión o le prohíba confesar a una de ellas”. Y precisamente, en el régimen legal aplicable a este asunto, está vedada “la confesión espontánea de los representantes judiciales de la nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos especiales, los municipios y los establecimientos públicos” (Código de Procedimiento Civil – Artículo 199), restricción que cobija al IDU en su naturaleza de establecimiento público del orden distrital. Esto pone de manifiesto que para las entidades estatales la potestad de disposición de la que habla la doctrina no es absoluta, en virtud de los intereses públicos que ellas expresan y representan (…) lo cierto es que la mera afirmación simultánea de las partes en este proceso sobre el incremento inusitado en el precio del acero no era suficiente para dar por demostrado este hecho, claramente favorable a los intereses de la parte actora, toda vez que es un presupuesto para que prospere la declaración del desequilibrio económico contractual. Quedaría por indagar si, para la Sala, es posible encontrar acreditado el hecho alegado por la demandante a partir de las informaciones que le proporcionaron dos empresas encargadas del suministro de acero para construcción al IDU, y así llegar a la misma conclusión de la entidad demandada

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 199

PRUEBA - Indicio / INDICIO - Valor / EXISTENCIA DEL INDICIO - Elementos [S]i se entendiera que los medios de prueba aportados permiten hallar demostrada el alza del acero a través de indicio, no es evidente que esta fuera imprevisible para las partes. Y aunque pudieran cuestionarse los argumentos del IDU que atribuyeron la demora del inicio de la obra, para dar cuenta de la ajenidad de la circunstancia, e igualmente podría ubicarse temporalmente el acrecentamiento del material en momentos posteriores a la celebración del contrato, también quedaría sin acreditar la incidencia de dicho incremento en los precios, ya no en el mercado del acero en general sino en la ecuación financiera del contrato en particular (…) la Sala encuentra razonable la tesis del Tribunal conforme a la cual no se acreditó con suficiencia el desequilibrio económico del contrato, al no reunir demostración convincente de todos y cada uno de sus elementos en este caso

MAYOR PERMANENCIA EN LA OBRA - No se alegó en acta de liquidación / INCREMENTO EN COSTOS ADMINISTRATIVOS - No se acreditó [L]a Unión Temporal, al no plasmar explícitamente en el acta de liquidación bilateral su disenso y reserva sobre los efectos económicos adversos aquí expuestos como el incremento en costos administrativos y la mayor permanencia en obra, hace que la Sala deba abstenerse de estudiar las pretensiones derivadas de estos aspectos, dejando únicamente margen para pronunciarse sobre aquel punto que sí fue indicado clara e inequívocamente en la liquidación bilateral como motivo de diferendo entre la actora y el IDU: el desequilibrio económico del contrato 531/02 por el alza imprevista en el acero (…) VALIDEZ DE LOS MEDIOS DE PRUEBA - Valoración de la copia simple. Reiteración de jurisprudencia de unificación [E]sta Subsección considera que los documentos que se hayan aportado en copia simple deben ser tenidos en cuenta como prueba, toda vez que se aportaron en las oportunidades legales instituidas para tales efectos, y no fueron tachados de falsedad durante las etapas del proceso (…) Lo anterior reitera la pauta hermenéutica fijada por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia del 28 de junio de 2013, acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación (…) la Sala encuentra razonable la tesis del Tribunal conforme a la cual no se acreditó con suficiencia el desequilibrio económico del contrato, al no reunir demostración convincente de todos y cada uno de sus

elementos en este caso COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA - En razón a la cuantía La Sala es competente para decidir el caso, toda vez que se trata de una acción de controversias contractuales en el que es parte una entidad de derecho público, conforme a los artículos 2 y 75 de la Ley 80 de 1993. Además, se refiere a un recurso de apelación presentado contra una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Así mismo, observa la Sala que el presente proceso contencioso administrativo en razón de su cuantía, tiene vocación de doble instancia, en donde la segunda deberá ser resuelta por esta Corporación FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 55

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 25000-23-26-000-2006-01985-01(38175)

Actor: UNIÓN TEMPORAL PUENTE CALLE 92

Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO (IDU)

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – APELACIÓN SENTENCIA Procede la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia del 7 de octubre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B, denegatoria de las pretensiones de la demanda, que será confirmada.

SÍNTESIS DEL CASO

La Unión Temporal Calle 92 celebró con el Instituto de Desarrollo Urbano el contrato de obra 531 de 2002, con el objeto de realizar el mantenimiento estructural y actualización sísmica de los puentes vehiculares de la Autopista Norte por calle 92 de la ciudad de Bogotá. La contratista reclamó de su cocontratante el restablecimiento del equilibrio financiero del contrato que se quebrantó, según su súplica, por el incremento extraordinario del precio del acero para construcción, lo que afectó su posición económica dentro del negocio pactado. La entidad denegó el reconocimiento, manifestando que dicha circunstancia le era imputable por varias razones, entre ellas, por la demora en los documentos requeridos para iniciar la ejecución de la obra, por haber adquirido tardíamente el material y por haberlo negociado –en algunos casosde forma inadecuada.

ANTECEDENTES

I. Lo que se pretende

1. Mediante escrito presentado el 13 de septiembre de 2006 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (f. 13-38, c. 1), la Unión Temporal Puente Calle 92

(en adelante, la Unión Temporal) interpuso, por medio de apoderado judicial1, demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales en contra del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), con el fin de que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas: PRIMERO. Que se reconozca que en la ejecución del Contrato Nº

531 de 2.002, celebrado entre la UNIÓN TEMPORAL PUENTE CALLE 92 y el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU, se presentó un desequilibrio económico que afectó al Contratista y que no ha sido cubierto ni solucionado por el INSTITUTO DE DESARROLLO

URBANO – IDU.

SEGUNDO. Que en virtud del desequilibrio económico del Contrato Nº 531 de 2.002, el Instituto adeuda a la UNIÓN TEMPORAL PUENTE CALLE 92, la suma de DOS CIENTOS (sic) VEINTIUN MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y OCHO PESOS MONEDA LEGAL CORRIENTE ($221.868.488oo), discriminados así: - Por el alza inusitada en los precios del acero de refuerzo y elementos metálicos no imputables al contratista la suma de SETENTA Y DOS MILLONES SEICIENTOS (sic) SESENTA Y DOS MIL QUINIENTOS TREINTA Y CUATRO PESOS ($72.662.534.oo) - Por mayor permanencia en obra ocasionada por los sobrecostos por gastos administrativos en las suspensiones en obra no imputables al contratista la suma de CIENTO CUARENTA Y NUEVE MILLONES DOSCIENTOS CINCO MIL NOVESCIENTOS (sic) CINCUENTA Y CUATRO PESOS ($149.205.954.oo) TERCERO. Que en virtud de lo anterior, el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU, le pague a la UNIÓN TEMPORAL PUENTE

CALLE 92 la suma de DOS CIENTOS (sic) VEINTINUN MILLONES

OCHOCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL CUATROCIENTOS

OCHENTA Y OCHO PESOS MONEDA LEGAL CORRIENTE ($221.868.488oo) CUARTO. Que las sumas indicadas en las pretensiones anteriores, sean actualizadas tomando como base el índice oficial de incremento de precios del consumidor, certificado por el DANE, desde la fecha en que fueron causados los daños (realización de gastos y privación de 1 A través de poderes conferidos por la señora María Victoria Mosquera, en nombre y representación de la Unión Temporal Calle 92 (f. 1, c.1), y de la sociedad JMV Ingenieros Contratistas “como miembro” de la mencionada Unión Temporal (f. 3, c.1). Así mismo, la representante legal de TECCIVIL S.A. (f. 6, c.1) y el señor Carlos Hernando Sierra Carrasquilla (f. 10, c.1) quienes integraron la Unión Temporal confirieron poder a la misma apoderada judicial. ingresos) hasta el momento de ejecutoria de la sentencia. QUINTO. Que el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU pague los intereses comerciales remuneratorios que devenguen las sumas señaladas en las pretensiones segunda y tercera, durante los primeros seis (6) meses a partir de la ejecutoria de la sentencia hasta el momento del pago efectivo, e intereses moratorios si se excede de este término, conforme a la certificación que expida la Superintendencia Bancaria. SEXTO. Que se condene al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU al pago de las costas y gastos del proceso.

2. La demanda presentó los siguientes hechos que sustentan sus pretensiones:

2.1. El IDU abrió la licitación pública IDU-LP-DTE-060-02, cuyo objeto era contratar el mantenimiento estructural y actualización sísmica de los puentes de la Autopista Norte por Calle 92 en Bogotá. La fecha de apertura fue el 14 de noviembre de 2002 y el cierre de la misma fue el 25 del mismo mes y año. 2.2. Mediante Resolución nº 12572 del 26 de diciembre de 2002, el IDU adjudicó la licitación pública a la Unión Temporal Puente Calle 92. 2.3. El objeto del contrato celebrado entre el IDU y la Unión Temporal Puente Calle 92 (IDU-DTE No. 531-2002) era que ésta se comprometía a realizar “a precios unitarios fijos sin fórmula de reajuste” el mantenimiento estructural y actualización sísmica de los puentes vehiculares de la Autopista Norte por calle 92 (oriental y occidente antiguos) en la ciudad de Bogotá. Este contrato se legalizó y perfeccionó el 24 de enero de 2003. 2.4. Según los pliegos de condiciones de la licitación, fueron exigidos al contratista una serie de documentos para iniciar la ejecución del contrato, entre ellos “hojas de vida, cronograma de ejecución, programa de inversiones, informe de investigación y levantamiento de redes, manual de demolición, apropiación de diseños, plan de inversión del anticipo, plan de manejo de tráfico y PIPMA” que debían ser entregados en un plazo no mayor a 30 días contados a partir del perfeccionamiento del contrato, y que fueron entregados en tiempo y corregidos según lo indicado

por la interventoría. 2.5. El plazo de ejecución del contrato era de 5 meses contados a partir de la fecha de suscripción del acta de iniciación. 2.6. Luego de entregado el anticipo, y habiendo llegado a acuerdos las partes sobre los diseños, se da inicio formal a la obra “Puentes Calle 92” el 26 de marzo de 2003, de acuerdo con el acta nº 2 de la misma fecha. 2.7. El contrato 531 de 2002 tuvo un plazo final de 9 meses y medio, presentándose 4 adiciones. La fecha de terminación fue el 15 de mayo de 2004, en donde se produjeron 3 suspensiones. El valor final del contrato ascendió a los dos mil ochocientos noventa y nueve millones cuatrocientos ochenta mil seiscientos setenta y cinco pesos ($ 2 899 480 675). 2.8. El 8 de junio del 2004 la contratista presentó reclamación económica “por el inusitado incremento en los precios del acero durante la ejecución de la obra objeto del contrato No. 531 de 2002”, ocasionados por una “TENDENCIA ALCISTA DE PRECIOS (…) originada en la falta de inventario por parte del mercado nacional, donde se observa la escasez de esta materia prima necesaria en la ejecución de este contrato, debido al aumento que ha tenido el sector de la construcción en los últimos años y que no fue materia de proyección por parte de los distribuidores por no ser un hecho previsible, dada la crisis que ha venido presentando este sector”. 2.9. A través de la comunicación nº STCC-6500-700087 del 9 de diciembre de

2004 el IDU denegó esta solicitud económica por considerar que la compra de acero a un precio elevado era imputable al contratista por realizar –según el informe técnico- “negociaciones muy por encima de los precios comerciales”, actuación cuyo riesgo debía ser asumido por la Unión Temporal. 2.10. Contrario a lo que sostuvo el IDU, el incremento en el valor del acero no es imputable a la contratista, toda vez que el alza se produjo por las demoras del IDU en iniciar la obra, y debido a las múltiples suspensiones que tuvo la ejecución contractual.

3. En sustento jurídico de sus pretensiones, la actora señaló que se produjo un enriquecimiento sin justa causa en favor de la Administración, también sostuvo que se desconoció lo dispuesto en los artículos 3, 5 y 27 de la Ley 80 de 1993 al producirse un desequilibrio económico del contrato en desmedro de la contratista y que no fue debidamente atendido por el IDU.

II. Trámite procesal

4. El 27 de septiembre de 2006, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “B” dispuso la admisión de la demanda, así como la notificación de dicha decisión a la entidad demandada (f. 47-50, c.1), enterada del asunto el 24 de noviembre de 2006 (f. 52, c.1).

5. El 19 de diciembre de 2006, el IDU contestó oportunamente la demanda (f. 5372, c.11), manifestando su oposición a las pretensiones formuladas en el escrito. 5.1. Con fundamento en el informe técnico emitido por su Dirección Técnica de

Construcciones, el IDU manifestó que fue cierta la inusual alza del acero en el mes de marzo de 2003, pero “si se hubiese dado cumplimiento a los términos contractuales, no se hubiese incurrido en el pago de estos nuevos costos, tiempo en el cual debería haber adquirido el 82% del acero”. Tales demoras fueron imputables al contratista, puesto que este entregó la documentación exigida por los pliegos de condiciones mucho después del momento en el que estaba obligado a ello, es decir, dentro de los 30 días siguientes al perfeccionamiento del contrato. 5.2. En esa medida, no son procedentes las demás reclamaciones en consideración al informe técnico del coordinador del contrato: 5.2.1. Por las láminas “Hot-Rolled” porque los incrementos sobre estas se debieron a una “negociación inadecuada de los insumos para los ítems de las ménsulas” y a que estos fueron adquiridos ya listos para la soldadura ahorrando los costos de herramienta, equipo y mano de obra del ítem pactado contractualmente”. 5.2.2. Por la tubería de acero galvanizado, puesto que el incremento de este ítem se compensó con el valor de imprevistos, toda vez que el contrato se ejecutó en condiciones normales. 5.2.3. Respecto al enchaquetamiento, el informe del coordinador manifestó que el contratista ejecutó este ítem a un menor precio recibiendo incluso una utilidad adicional por la subcontratación de los materiales usados para esta actividad. 5.2.4. Sobre las ménsulas, el coordinador puso de presente que según el precio del mercado este material mantuvo su precio incluso por debajo del valor unitario presentado por el contratista en su propuesta, comprando de forma oportuna lo

necesario, siendo improcedente esta reclamación. 5.3. Mencionó además que en el acta de liquidación del contrato el contratista solo consignó salvedades respecto al denominado “incremento inusitado en el precio del acero para obra civil” por concepto de acero corrugado, láminas de acero HR y tubería galvanizada, quedando sin mención alguna la reclamación por costos administrativos motivo por el cual esta última no puede ser objeto de pronunciamiento judicial. 5.4. Propuso como excepciones: (i) la “inexistencia del desequilibrio económico por falta de los elementos que lo estructuran”; (ii) la primacía de la autonomía de la voluntad de las partes y; (iii) el cobro de lo no debido y la inexistencia de la obligación.

6. Surtido el trámite procesal correspondiente y concluido el periodo probatorio, el 23 de julio de 2009 el Tribunal corrió traslado a las partes para alegar (f. 190 - c. 1), oportunidad en la que ambos extremos del proceso se pronunciaron así: 6.1. La demandante, en su escrito de alegatos, (f. 212-238 – c.1) solicitó un pronunciamiento favorable a sus pretensiones, exponiendo que cada uno de los hechos alegados en la demanda están debidamente demostrados mediante las pruebas aportadas y practicadas durante el proceso, por lo que debía resarcirse el desequilibrio económico del contrato producido por el alza en el acero y por los costos administrativos no reconocidos por el IDU durante las suspensiones del contrato por mayor permanencia en obra. 6.2. El IDU manifestó (f. 191 - 211, c.1) que las pretensiones debían negarse,

aludiendo a la argumentación empleada previamente en la contestación de la demanda. Además, indicó que el dictamen pericial rendido en el proceso no cumplió “con los requisitos establecidos para el mismo” por lo que reiteró los argumentos hechos en la objeción por error grave presentada anteriormente.

7. El 7 de octubre de 2009, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B profirió sentencia de primera instancia (f. 240-261 c. ppl.), en la que declaró no probada la objeción por error grave contra los dictámenes periciales practicados que fuera instaurada por el IDU, y denegó las pretensiones de la demanda. Esta decisión tuvo como sustento jurídico los siguientes argumentos: 7.1. Por una parte, el Tribunal aseveró que las copias simples del contrato, del acta de adjudicación de la licitación y del otrosí suscrito entre las partes, así como de las actas de reuniones realizadas entre las partes del contrato, no eran suficientes para acreditar los hechos que allí constaban por lo que debieron ser allegadas en copia autenticada. 7.2. Más allá de esta circunstancia, aun si las copias pudieran ser valoradas, el Tribunal no encontró “elementos que permitan sostener que hubo un desequilibrio económico, en razón a que se observa que no aportaron pruebas acerca de la supuesta alza imprevista de los precios del acero”. 7.3. Por último, la sentencia de primera instancia estimó que el dictamen pericial contable careció de certeza para demostrar el desequilibrio económico alegado

por el demandante, porque no tuvo soportes estadísticos que pudieran dar cuenta del incremento del acero en el mercado, ni pudo soportar los factores que determinaron la supuesta existencia de costos administrativos por mayor permanencia en obra. Igualmente, señaló que el dictamen técnico no tuvo una “fundamentación objetiva que permita tener una valoración concreta acerca de los diseños iniciales suministrados por el IDU, no permitían entrever los problemas de las vigas del Puente Calle 92 y si correspondían a lo solicitado por la entidad al momento que la contratista lo intervino” motivo por el cual no podía otorgársele valor probatorio alguno. Ahora, aunque estas apreciaciones periciales posean múltiples falencias, la objeción por error grave no prosperó al no “encontrar probada una mala fe, dolo o culpa grave por parte del auxiliar de justicia al elaborar su estudio” pese a haber sustentado sus conclusiones en documentos no aptos para servir como prueba.

8. El 28 de octubre de 2009, la parte demandante presentó oportunamente recurso de apelación contra el fallo adoptado en primera instancia (f. 263 – c. ppal.). En su sustentación (f. 272-286 – c. ppal.) adujo que las pruebas presentadas en copia simple debían ser valoradas, y de esta manera debía accederse a sus pretensiones porque todos los hechos que respaldaron la demanda fueron acreditados.

9. En la oportunidad para presentar alegatos de conclusión en segunda instancia ante esta Corporación, tanto la parte demandada (f. 291-312, c. ppal.)

como su contrincante (f. 313 – 325, c. ppal.) reiteraron las posturas empleadas en etapas anteriores del proceso.

10. El 19 de abril de 2017 (f. 387, c. ppal.) el Consejero Ramiro Pazos Guerrero, integrante de esta Subsección, presentó impedimento para participar de la discusión del presente asunto toda vez que conoció del mismo en primera instancia en su calidad de Magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Este le fue aceptado por el Despacho Ponente el 26 de abril de 2017 (f. 388-389, c. ppal.).

CONSIDERACIONES

I. Competencia

11. La Sala es competente para decidir el caso, toda vez que se trata de una acción de controversias contractuales en el que es parte una entidad de derecho público, conforme a los artículos 2 y 752 de la Ley 80 de 1993. Además, se refiere a un recurso de apelación presentado contra una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Así mismo, observa la Sala que el presente proceso contencioso administrativo en razón de su cuantía3, tiene vocación de doble instancia, en donde la segunda deberá ser resuelta por esta

Corporación.

II. Valoración de medios de prueba. Reiteración de postura unificada sobre valor probatorio de copias simples 2 “Artículo 75.- Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativo (…)”.

3 En la demanda se estimó la cuantía del proceso en la suma de $221 868 488 (f. 38, c. 1), presentada por el escrito de demanda como la mayor de las pretensiones que allí se solicitan. De acuerdo con los artículos 40 y 43 de la Ley 446 de 1998 (que introdujo el artículo 134E del Código Contencioso Administrativo) aplicables a este asunto, la acción de controversias contractuales sería conocida por los Tribunales Administrativos en primera instancia, siempre que la cuantía del proceso sobrepasara los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes para el momento de la presentación de la demanda. En este caso, para el año 2006, ese tope equivalía a $ 204 000 000, monto superado por la cuantía formulada en este proceso.

12. Contrario a lo expresado por el a quo, esta Subsección considera que los documentos que se hayan aportado en copia simple deben ser tenidos en cuenta como prueba, toda vez que se aportaron en las oportunidades legales instituidas para tales efectos, y no fueron tachados de falsedad durante las etapas del proceso. 12.1. En efecto, se observa que las mismas han obrado en el plenario a lo largo del proceso y ha sido posible su contradicción por las partes sin que éstas las tacharan de falsas, evento en el cual dichas copias son susceptibles de valoración, e idóneas para determinar la convicción del juez frente a los hechos materia de litigio, pues de lo contrario se desconocerían el principio constitucional de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal y el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, lo que a su vez iría en contra de las nuevas

tendencias del derecho procesal. 12.2. Lo anterior reitera la pauta hermenéutica fijada por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia del 28 de junio de 2013,4 acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación5.

III. Hechos probados

13. Conforme a las pruebas válidamente aportadas y practicadas durante el proceso, se demostraron estas circunstancias relevantes para la solución del conflicto traído al conocimiento de la Sala: 13.1. En noviembre de 2002, el IDU abrió la licitación pública nº IDU-LP-DTE-0602002, cuyo objeto era el “MANTENIMIENTO ESTRUCTURAL Y ACTUALIZACIÓN

SÍSMICA DE LOS PUENTES VEHICULARES DE LA AUTOPISTA NORTE POR

CALLE 92 (ORIENTAL Y OCCIDENTAL) ANTIGUOS” en la ciudad de Bogotá. Dentro de los documentos que debían acompañar las propuestas presentadas, el pliego de condiciones (f. 1-112, c.2) en su numeral 2.4., distinguió aquellos que só- lo eran exigibles para el proponente favorecido antes de suscribir el acta de iniciación del contrato: 2.4. OTROS DOCUMENTOS 4 Expediente 05001-23-31-000-1996-00659-01(25022). C.P. Enrique Gil Botero. 5 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 30 de septiembre de 2014. Expediente 11001-03-15-000-2007-01081-00(REV). C.P. Alberto Yepes Barreiro.

Los siguientes documentos solamente serán exigibles al proponente favorecido, en el momento de firmar el acta de iniciación, previa revisión y aprobación por parte de la Interventoría y del Coordinador designado por la Dirección Técnica de Espacio Público, quienes los someterán a la aprobación de dicha Dirección Técnica. Estos documentos deberán ser entregados en un plazo no mayor a treinta (30) días calendario después de perfeccionado el contrato, tendrán un plazo de siete (7) días calendario para ser revisados por parte de la Interventoría designada y un plazo de siete (7) días calendario para efectuar correcciones y recibo a satisfacción de la Interventoría y Coordinación IDU. En todo caso la presentación de estos documentos no podrá realizarse en más de tres oportunidades, so pena de la imposición de las sanciones contractuales a las que haya lugar de conformidad con lo establecido en la Ley 80/93. 13.1.1. Dentro de los documentos mencionados en la regla antes reseñada, estaban: (i) la información sobre el personal del proyecto (director de obra, residente de obra, especialistas, profesionales, inspectores, etc. – núm. 2.4.1. de los pliegos); (ii) el informe de apropiación de los diseños, con la aceptación y acatamiento de los planos y el diagnóstico estructural de los puentes vehiculares o con las modificaciones o complementaciones que estime pertinentes, las cuales debían ser aprobadas por el interventor y el diseñador original (núm. 2.4.2.); (iii) informe de investigación y levantamiento de redes existentes (núm. 2.4.3.); (iv) manual de demolición (núm. 2.4.4.); (v) la “descripción detallada de la metodología a utilizar y todos los procedimientos de reparación de las estructuras existentes” (núm. 2.4.5.); (vi) la descripción de los costos con su flujo de caja mensual con su correspondiente programa de trabajo e inversiones por capítulos (núm. 2.4.6.); (vii) la programación general de las actividades y asignación de recursos –de personal, equipos y financierosa cada una de ellas (núm. 2.4.7.); (viii) el análisis de precios unitarios (núm. 2.4.8.); (ix) el análisis del A.I.U. (núm. 2.4.9.); (x) el plan de inversión del anticipo (núm. 2.4.10.); (xi) el esquema de organización y de distribución del personal (núm. 2.4.11.); (xii) el plan de seguridad industrial e identidad visual (núm. 2.4.12.); (xiii) el plan de manejo de tráfico (núm. 2.4.13.); (xiv) el programa de implementación del plan de manejo ambiental (PIPMA) (núm. 2.4.14.). 13.1.2. Según los pliegos de condiciones, al describir el programa de trabajo, debía cumplirse mínimamente con estas entregas mensuales: Se aclara que el Proponente deberá tener en cuenta las siguientes entregas mensuales de obra como mínimo: al finalizar el primer mes de

ejecución el contratista deberá haber efectuado a satisfacción de la Interventoría la mitad de las pantallas de las cimentaciones para ambos puentes, el izaje y cambio de neoprenos del puente oriental, los planos de taller y montaje de todos los elementos metálicos, y el confinamiento de