CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2006-02014-01(44391)-2017

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DEL SERVICIO

NOTARIAL Y REGISTRAL / ESCRITURA DE CONSTITUCIÓN DE HIPOTECA /

SUPLANTACIÓN Y FALSIFICACIÓN / IDENTIFICACIÓN DE COMPARECIENTES / HECHO DE UN TERCERO Comoquiera que está plenamente demostrado que la señora Nohra Inés Fonseca Ospina padeció una afectación económica representada en el préstamo que hizo a quien se identificó como Uriel Castro Nieto y, teniendo en cuenta que la garantía hipotecaria que respaldaba la negociación del mutuo fue cancelada mediante orden judicial, para la Sala es claro que la demandante sufrió un daño antijurídico, máxime cuando quedó en imposibilidad de perseguir el bien dado en garantía y, más allá de eso, de perseguir ejecutivamente el crédito en tanto quedó comprobado que la demandante hizo el negocio con quien a la postre resultó ser un suplantador (…) Es cierto que en dicha notaría se pasó por alto que quien figuraba otorgando el poder era José Leonir y que era el propietario inscrito se llamaba José Lenoir, pero el error pasaba desapercibido si se tiene en cuenta, por un lado, que coincidía el número de cédula del otorgante del poder con el número de cédula del propietario inscrito y, de otro, que se trataba de un poder que gozaba del reconocimiento que ya se le había dado en la Notaría Once (…) Es decir que ese error, al tenor de lo dispuesto en el art. 24 del Decreto 960 ejusdem, no tiene la capacidad de constituir una falla en la labor de identificación de los

comparecientes, porque se itera, se hizo acompañar de el documento de identidad falseado en que coincidía plenamente el número de identificación del vendedor apócrifo con el del titular inscrito (…) Si [las huellas] no cumplieron a nivel pericial con los trazos para el comparativo, tal circunstancia no constituye falla del servicio (…) [L]a obligación de implantar un sistema de identificación biométrica es muy posterior a los hechos de esta demanda, luego entonces, mal podría exigírsele a los notarios de la época cotejo y verificación de huellas, cuando ni siquiera era obligatorio que se tomaran en el trámite de escrituras (…) Este plexo de razones llevan a la Sala al convencimiento que no están dados los elementos para atribuir el daño padecido por la parte actora a las entidades demandadas, como tampoco, para imputar bajo el título de daño especial como lo sugiere el apelante, pues tal como ya lo ha dicho en otras oportunidades la Corporación en relación con casos similares, cuando la fuente del daño se incardina en la suplantación y falsificación, y no se evidencia participación u omisión de la administración pública, no puede concluirse nada distinto a que el hecho lesivo proviene del actuar de terceros. FALLA NOTARIAL Y REGISTRAL – Alcance “El Decreto 960 de 1970, regula lo concerniente a la actividad de los notarios y en sus artículos 18 a 23 se establecen los requisitos de forma que deben reunir las escrituras públicas y los pasos que deben ser observados, a saber, recepción de los documentos, extensión, otorgamiento y la autorización, fase en que el notario

da fe pública al instrumento, cuando se han cumplido los requisitos exigidos, pero se entiende que en esta labor el notario se circunscribe a la constatación de dichos elementos y no se le exige que llegue hasta verificar la autenticidad de aquellos que soportan el trámite de protocolización puesto que esta labor el ordenamiento jurídico la ha deferido a las autoridades judiciales quienes son las competentes para declarar la falsedad de los documentos. Lo antes consignado es relevante en primer lugar porque cuando se predica la existencia de una falla por omisión, debe establecerse previamente cuáles son las funciones que la ley le asigna y si hubo incumplimiento de los deberes funcionales por parte del agente o funcionario de la administración (…) [S]egún el precedente de la Sección, los daños ocurridos por la falsificación de documentos en principio resultan imputables a quienes efectuaron la adulteración de los instrumentos, sobre todo cuando las falsedades pueden resultar imperceptibles para la administración, pero si se demuestra que no se verifican los elementos formales exigidos para el otorgamiento de escrituras o el registro de instrumentos públicos, si puede configurarse una falla del servicio.” SERVICIO REGISTRAL / OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS - Funciones Tal como reiteradamente lo ha expuesto esta Corporación, la mencionada Superintendencia solo está obligada a confrontar los requisitos formales de los actos o instrumentos a registrar y, si el aludido error fue irresistible para la demandante, también para la Notaría como ya se dijo, con mayor razón para la Oficina de Registro, si se tiene en cuenta que el mentado error estaba plasmado en un documento anexo y las escrituras a registrar no tenían ninguna clase de

equívoco o irregularidad a la vista. En otras palabras, la oficina de Registro ni siquiera tenía porqué explorar documentos distintos a las escrituras. Mal hubiera hecho el Registrador de Instrumentos, en el caso particular, negar la inscripción y/o rechazar el trámite como es el parecer del demandante, pues aun en el hipotético caso que se hubiera percatado del error, esto tampoco afectaba la validez del acto ni incumbía a los requisitos de forma. VIGILANCIA Y CONTROL DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Respecto a la presunta falta de vigilancia y control y, la omisión de imponer sanciones a las notarías involucradas, ninguna prueba indica que la demandante haya acudido a poner en conocimiento de dicha entidad la irregularidad que aludió en la demanda. Ahora bien, el deber de vigilancia genérico no puede entenderse incumplido sin más, sino que corresponde a quien lo alega demostrar de qué forma se concretó la desatención, ya que por muy genérico que sea no basta su mera enunciación para consolidar la omisión.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia con salvamento de voto de la magistrada Stella Conto Díaz del Castillo y aclaración de voto del magistrado Danilo Rojas

Betancourth.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá D. C., doce (12) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-26-000-2006-02014-01(44391)

Actor: NOHORA INÉS FONSECA OSPINA

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA –

SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado la parte actora contra la sentencia del 30 de agosto de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C de Descongestión, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda (fls. 168-170, c. ppal.). Previo a desatar el recurso, se constata la ausencia de nulidades que impidan la prosecución del fallo y, por tanto, entra la Sala a decidir: SÍNTESIS La señora Nohora1 Inés Fonseca Ospina otorgó un préstamo de mutuo por $110.000.000.oo a través de un comisionista a una persona que dijo llamarse Uriel Castro Nieto. El crédito fue respaldado con hipoteca abierta de un inmueble en el que aparecía como propietario inscrito Uriel Castro, por adquisición que hiciera del señor José Lenoir Aguilar Duarte. Ante el incumplimiento del pago, la acreedora inició proceso ejecutivo. Al enterarse del proceso y de la medida de embargo y secuestro, el propietario predecesor (José Lenoir Aguilar Duarte), presentó denuncia penal contra Uriel Castro por falsedad y estafa, aduciendo que nunca había vendido el inmueble. La investigación penal contra Uriel Castro culminó con sentencia absolutoria por indubio pro reo, porque no se pudo

comprobar que las huellas de la escritura fueran realmente las de Uriel Castro Nieto. Adicionalmente, como lo que sí quedó demostrado fue que la escritura pública mediante la cual se constituyó la hipoteca se había otorgado con base en documentos falsos, se ordenó la cancelación del mencionado gravamen, viéndose afectada la acreedora hipotecaria, quien ahora demanda con fundamento en una presunta falla del servicio notarial y registral, porque en su sentir, tanto las notarías implicadas como la oficina de Registro de Instrumentos Públicos debieron percatarse de la inconsistencia en el nombre del presunto vendedor (Lenoir Vs. Leonir), plasmada en el poder otorgado para la venta apócrifa.

I. ANTECEDENTES

1. PRETENSIONES 1 Si bien, en algunas piezas procesales aparece como Nohora, todo parece indicar, según consta en las distintas autenticaciones de su firma, que el nombre correcto es Nohra.

Mediante escrito de demanda visible a fls. 2-19, c. 1, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca2, la señora Nohora Inés Fonseca Ospina, formuló demanda contra la Nación – Ministerio del Interior y de Justicia y la Superintendencia de Notariado y Registro, para que mediante acción de reparación directa, se les concedan las siguientes pretensiones: PRIMERA.- Declarar la responsabilidad extracontractual administrativa de la NACIÓN-MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL INTERIOR y la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO con motivo de los perjuicios materiales y morales causado a la señora NOHORA INÉS FONSECA OSPINA, por falla en el servicio público Notarial y Registral

ocurrido en Bogotá, D.C., el cual ha causado daño antijurídico en su patrimonio. SEGUNDA.- Que como consecuencia de la declaración anterior, se condene solidariamente a la Nación – Ministerio de Justicia y del Interior y a la Superintendencia de Notariado y Registro a pagar a la señora NOHORA INÉS FONSECA OSPINA los perjuicios de orden material, los cuales se estiman en las siguientes sumas de dinero: a) Daño Emergente: Ciento diez millones de pesos moneda corriente ($110.000.000,oo), o lo que se pruebe, que es el dinero que desembolsó mi poderdante cuando la escritura de hipoteca No. 2857 del 23-09-97 quedó registrada en la respectiva Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá, D.C. b) Lucro Cesante: Seiscientos millones de pesos moneda corriente ($600.000.000.oo), o lo que se pruebe, a través de peritos avaluadores, nombrados de la lista de Auxiliares de la Justicia. SEGUNDA.- (sic) Que igualmente se condene solidariamente a la Nación – Ministerio de Justicia y del Interior y a la Superintendencia de Notariado y Registro a pagar a mi mandante NOHORA INÉS FONSECA OSPINA a título de perjuicios morales el equivalente a mil (1000) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes para la fecha de ejecutoria de la sentencia. Adicionalmente, solicitó condena en costas y la aplicación de los artículos 176178 del C.C.A. 1.1. Los hechos: con un relato cronológicamente disperso3, la demandante

manifestó que ante el señor René Torres Cárdenas –intermediario para el trámite de préstamos hipotecariosacudió el señor Uriel Castro Nieto, quien se presentó 2 La demanda fue presentada el 22 de septiembre de 2006 (fl. 19, c. 1), admitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Subsección “A” el 12 de octubre de 2006 (fl. 22, c. 1) y, debidamente notificada a las demandadas así: Superintendencia de Notariado y Registro (fl. 24, c. 1), Ministerio del Interior y de Justicia (fl. 25, c. 1) y al Ministerio Público (fl. 22 anverso, c. 1). 3 Para un mejor entendimiento del relato fáctico contenido en la demanda, se reordena la exposición de los hechos, aunque preservando todo lo narrado por la parte actora. como el propietario de un apartamento ubicado en la transversal 18 nº 102 -76 apto. 101 y el garaje nº 2 del edificio Tulane de la ciudad de Bogotá, con el objetivo de obtener un préstamo y dar en garantía el mencionado inmueble. Señaló que el señor René Torres Cárdenas examinó los documentos, en especial la escritura pública 538 de la Notaría 63 del Círculo de Bogotá y que, efectivamente, aquella acreditaba a Uriel Castro como propietario. Por ello, el intermediario, se comunicó con Nohora Inés Fonseca Ospina –prestamista-, quien después de realizar el estudio de títulos usual para ese tipo de negociaciones,

celebró un contrato de mutuo con Uriel Castro Nieto, por $110.000.000,oo garantizados con hipoteca abierta de primer grado y con seis (6) pagarés, cinco de ellos por valor de $20.000.000.oo, cada uno y, el restante, por $10.000.000.oo. La hipoteca se hizo constar en la escritura pública nº 2857 del 23 de septiembre de 1997, otorgada en la Notaría 33 del Círculo de Bogotá, la cual se llevó a la oficina de Registro de Instrumentos Públicos y le correspondió la anotación nº 17 de las matrículas inmobiliarias 50N-528397 y 50N-528402 (apartamento y garaje respectivamente). Manifestó que con ocasión del ejecutivo hipotecario que Nohora Fonseca Ospina adelantó contra Uriel Castro, se puso al descubierto que sobre el inmueble dado en garantía se había efectuado un trámite irregular de venta y que luego de obtener el registro de este trámite, se había acudido a la señora Nohora Inés Fonseca a solicitar un préstamo, a través del comisionista René Torres Cárdenas. Señaló que mediante sentencia del 24 de septiembre de 2004, el Juzgado 45 Penal del Circuito de Bogotá, absolvió al señor Uriel Castro Nieto de los cargos por falsedad en documento privado, en concurso con falsedad en documento público y estafa agravada y ordenó la cancelación de la anotación nº 16 mediante la cual se registró la venta de José Lenoir Aguilar Duarte a Uriel Castro Nieto y la anotación nº 17 referente a la hipoteca abierta constituida en favor de Nohora Inés

Fonseca Ospina. Así mismo, ordenó el levantamiento de la medida de embargo que pesaba sobre el inmueble dado en garantía. Calificó de inexplicable el que no se hubiera condenado a los responsables del ilícito y al pago de los perjuicios que esto le causó a Nohora Inés Fonseca. Sostuvo que la demandante concedió el préstamo movida por la confianza que le dio el hecho de que la hipoteca fue tramitada ante funcionario público. Además, que con el registro de la escritura de hipoteca quedó demostrado que la Notaría avaló la autenticidad del documento que sirvió de soporte para extender la escritura y que después se demostró que era espurio. Es decir, que la Notaría 33 de Bogotá verificó y dio fe de la autenticidad y veracidad de la escritura mediante la cual el deudor hipotecario adquirió el inmueble dado en garantía y que fue esto lo que le dio tranquilidad y seguridad a Nohora Inés Fonseca sobre la negociación que se protocolizó a través de un documento público que luego resultó estar incurso en falsedad documentaria y que trajo como consecuencia que la acreedora hipotecaria se quedara sin la protección real de su crédito y sin el crédito mismo, pues fue engañada mediante la constitución de una garantía inexistente con el fin de burlar el pago del préstamo. Sostuvo que todo lo anterior venía a demostrar que el servicio notarial prestado por las Notarías 63 y 33 del Círculo de Bogotá falló al extender las escrituras nº 538 del 120 de septiembre de 1997 y la 2857 del 23 de septiembre de 1997 y, por

ello debe declararse la responsabilidad del Estado y ordenarse el pago de los perjuicios, consistentes en el lucro cesante por el valor del préstamo y el daño emergente por los intereses a la tasa más alta desde el 23 de septiembre de 1997 hasta cuando se produzca el pago. Insistió en que Nohora Inés Fonseca otorgó el crédito confiada en la fe y seguridad del servicio público prestado por las notarías que propiciaron que la actora fuera víctima de estafa y que fuera motivada a prestar su dinero a una persona que no conocía, ya que lo que le brindó seguridad fueron los títulos otorgados por aquellas y solemnizados ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Norte.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1. MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO. Dentro de la oportunidad procesal contestó la demanda (fls. 26-30, c.1). En su escrito, propuso la excepción de falta y/o indebida legitimación en la causa por pasiva, en consideración a que los hechos de la demanda se sustentan en actos notariales y de registro, por tanto, en su criterio, la llamada a responder es la Superintendencia de Notariado y Registro, entidad que, conforme al Decreto 2158 de 1992, goza de autonomía administrativa y presupuestal, tal como lo ha dispuesto la jurisprudencia del Consejo de Estado en aquellos casos donde lo que se alega es una falla registral4. 4 Al respecto, citó apartes de una sentencia de la Sección Tercera del 7 de abril de 1989 (sin precisar el número de expediente) y de las sentencias de la misma

Corporación y Sección del 11 de junio de 1994, exp. 6.693, C.P. Juan de Dios 2.2. SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO. Si bien contestó la demanda (fls. 47-53, c.1), lo hizo de manera extemporánea. LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia del 30 de septiembre de 2011 (fls. 168-170, c. ppal.), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera, Subsección C de Descongestión declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de las entidades demandas, para lo cual dijo: [T]eniendo en cuenta los hechos ocurridos, encuentra la Sala que los mismos no son atribuibles al MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA, por cuanto no es la entidad que causó el daño, razón por la cual no está llamada a responder, por tanto la Sala considera que debe prosperar la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el apoderado del Ministerio. Respecto de la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, de acuerdo a lo establecido en el Decreto 0302 de 2004 artículo 1º esta entidad tiene como objetivo la dirección, inspección y vigilancia de los servicios públicos de notariado y registro de instrumentos públicos. Por su lado, el servicio notarial es un servicio público prestado por particulares de conformidad con lo reglado en el Decreto 960 de 1970, y según los artículos 8 y 195 del mismo decreto, los notarios son autónomos en el ejercicio de sus funciones y responsables conforme a la ley, razón por la cual deben responder civilmente de los daños y perjuicios

que causen a los usuarios del servicio por culpa o dolo en la prestación del servicio. Por lo anterior, esta Sala considera que el daño antijurídico imputable en esta demanda es atribuible al notario únicamente, y no a la Superintendencia de Notariado y Registro, debiéndose declararse también la falta de legitimación por pasiva propuesta por el apoderado de dicha entidad. Sostuvo además, que como no se demandó al Notario 63 del Círculo de Bogotá no podía emitir ningún pronunciamiento adicional. De otro lado, se abstuvo de imponer condena en costas.

II. SEGUNDA INSTANCIA Montes Hernández y del 6 de agosto de 1998, exp. 11.181, C.P. Jesús María

Carrillo Ballesteros.

1. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión, la parte actora interpuso apelación (fls. 173-180, c. ppal.) y como fundamento, sostuvo5: i) La Superintendencia de Notariado y Registro ejerce, entre otras, funciones de dirección, inspección, vigilancia y control sobre el servicio notarial que es público y reglado y, por lo mismo, debe velar porque la prestación del servicio público notarial sea oportuna y eficaz, lo cual supone un examen de conducta y desempeño de los notarios.

De los hechos de la demanda queda claro que existió una falla del servicio notarial, en razón de la aceptación de autenticidad de un poder, sin contar con las

medidas necesarias de prevención para identificar la identidad de las partes intervinientes, respecto del presunto vendedor. La responsabilidad que se le endilga a la Superintendencia surge de las instrucciones administrativas en las que imparte la forma y términos en que debe llevarse el registro notarial, entre ellas, la nº 01-35 del 8 de junio de 2001, en la cual la Superintendencia emitió una serie de medidas de control y recomendaciones en torno a la prevención y seguridad para evitar que se lesione la buena fe del notario con suplantaciones de identidad o adulteración de documentos; entre ellas, la protocolización de la fotocopia del documento de identificación de cada compareciente y la impresión de la huella dactilar del índice derecho de éstos. ii) Comoquiera que la Superintendencia ejerce las antedichas funciones se predica la falla del servicio, pues debió tener mayor vigilancia sobre las actuaciones cuestionadas. En tal sentido, no se advierte que haya impuesto las sanciones al notario causante de la falla, en torno a la falencia de identificación que permitió la operación fraudulenta que afectó a la demandante, ya que la actividad notarial no se puede ejercer al arbitrio y capricho de los notarios. 5 Para un mayor entendimiento, se organizaron los argumentos del recurso, conservando, en todo caso, lo expuesto por el apelante. iii) La falla de la Notaría consistió en la omisión de verificación, al haber aceptado un poder que estaba confuso en torno a quienes eran sus otorgantes, incluso, frente al propio folio de matrícula inmobiliaria y los documentos de identificación que se dice fueron acompañados al trámite, ya que de haberse adelantado tal

gestión en forma diligente y oportuna se hubiera podido establecer con claridad la identidad de los responsables del punible, pero como nada de eso ocurrió la conducta quedó en la impunidad y sin que el usuario del servicio, que se atuvo a la buena fe y la confianza legítima que la autoridad notarial le inspiró, pudiera hacer nada. A cambio, fue burlado por los delincuentes y por los entes encargados de garantizar la legitimidad de los actos protocolarios suscritos. iv) El servicio público notarial desconoció lo dispuesto por los arts. 13 y 14 del Decreto 960 de 1970, en relación con el perfeccionamiento de la escritura pública y la recepción, extensión, otorgamiento y autorización, ya que no se reunieron a cabalidad todos los elementos allí estipulados, que permitieran un documento pleno y sin vicios en su formación. La deficiencia se predica de la etapa de autorización, conforme a la cual el notario le imprime fe al instrumento en formación, que reúne los requisitos y que las declaraciones han sido realmente vertidas por los interesados. Frente a este aspecto, se debió exigir la consonancia de los nombres de los intervinientes, respecto del poder que servía a la negociación, irregularidad que indujo a una aprobación irregular del proceso de perfeccionamiento del instrumento público cuestionado, lo que viene a demostrar que la demandante actuó con buena fe exenta de culpa. v) No puede alegarse la presunta existencia del hecho de un tercero o la ausencia de causalidad adecuada, ya que el Consejo de Estado ha declaro la responsabilidad solidaria entre las Notarías y la Superintendencia de Notariado y

Registro, dada la naturaleza del servicio público y la guarda y vigilancia que sobre este presta la Superintendencia y de la cual no puede sustraerse la entidad demandada. De esta forma, se equivocó el a quo al imponer una modalidad de culpa personal del agente que se entendía superada, cuando lo que rige es la culpa anónima del servicio o falla funcional u orgánica y, por tanto, la demandada debe responder por el servicio público notarial prestado por la Notaría 63 y 33 del Círculo de Bogotá. v) Conforme al art. 90 constitucional, más allá de la falla del servicio, existen otras modalidades de responsabilidad como la derivada del daño especial y de la igualdad ante la ley, basada en la solidaridad y la equidad social, al punto que en el sublite, el perjuicio causado no solo puede considerarse fraguado intelectualmente por los propios delincuentes, sino concretado materialmente por el particular que presta el servicio público (notario), por tanto, no puede afirmarse que la demandante deba sacrificar su patrimonio, lo cual implica desigualdad ante las cargas públicas frente a la ocurrencia de un defecto en el servicio que ella no propició.

2. ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA 2.1. LA PARTE ACTORA. En sus alegatos de cierre (fls. 197-201-, c. ppal.), reiteró los argumentos presentados con ocasión de la sustentación del recurso y enfatizó que la Superintendencia como prestadora del servicio notarial de inscripción que, para el caso, subyace en la anotación no. 16 del 15 de septiembre de 1997, debió detectar que el poder que fundamentaba la presunta venta estaba

confuso en torno a quienes eran los otorgantes, ya que nunca se prestó atención al hecho de que el poderdante - vendedor se distinguía en el glosado instrumento público como “JOSÉ LEONIR”, cuando quien figuraba en los registros del folio de matrícula inmobiliaria como verdadero propietario era el señor JOSÉ LENOIR. En su sentir, de haberse adelantado la revisión diligente a los documentos acompañados en el trámite de anotación, se hubiera podido establecer una sombra de duda o de cuestionamiento respecto de la identidad de los sujetos y devolver el instrumento sin registrar, con lo que se hubiera evitado la tipificación de la buena fe y la confianza legítima inherente al registro público. Por todo ello, quedó demostrado tanto el daño como la causalidad adecuada. Adujo que si bien el daño había sido provocado inicialmente por terceros y luego por las notarías que incumplieron las instrucciones de la Superintendencia, aquél se vio afianzado cuando la Superintendencia, directa o indirectamente permitió la inscripción de la cuestionada escritura pública nº 538 del 10 de septiembre de 1997 en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos – Zona Norte, documento que, evidentemente, mostraba, a todas luces, la falta de coherencia en cuanto a sus otorgantes. En su criterio, este hecho permitió a continuación y sin mayor esfuerzo la inscripción de la segunda escritura contentiva de la hipoteca que consolidó el negocio jurídico celebrado por vía de la anotación en el registro público.

2.2. SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO. En la oportunidad

para alegar, manifestó que las notarías como establecimiento no se encuentran ubicadas dentro de la estructura administrativa del Estado y que, si bien pueden llenar algunos requisitos para considerárseles como tal, no suplen otros; por ello, las notarías no tienen personería jurídica y es el notario como persona natural quien responde (arts. 8 y 195 Decreto 960 de 1970). Indicó que, aun cuando la función fedataria es un servicio público a cargo de la Nación, delegado por mandato constitucional en los notarios (art. 131 C.N.), ello no significa que los notarios tengan una relación laboral con el Estado, sino que son colaboradores de la administración pública, que gozan de autonomía funcional y financiera y, por tanto, responden civilmente por los daños y perjuicios que causen a los usuarios. Manifestó que, si bien la Superintendencia de Notariado y registro vigila y controla el servicio notarial, no representa legalmente a las notarías y tampoco se puede deducir responsabilidad por las presuntas falencias de los notarios en la actividad notarial, pues en el evento de falla o deficiencia del servicio notarial quien responde es el notario. Argumentó que los hechos y actos alegados no guardan conexidad con la función de vigilancia y control que ejerce la Superintendencia y, como se sabe, para declarar la responsabilidad debe haber relación de causalidad entre el daño alegado y la falta de vigilancia, lo que viene a comprobar la falta de legitimación en la causa por pasiva. Adujo que, precisamente, en ejercicio del control y vigilancia que ejerce, ha venido orientando de forma permanente a los notarios contra las suplantaciones y falsedades de procesos escriturarios, a través de circulares, como la nº 014 Bis

del 10 de marzo de 1983, la nº 09 del 17 de febrero de 1989 y la Instrucción Administrativa nº 15 del 1 de abril de 1991. Alegó que la función de vigilancia y control no tiene injerencia en la prestación del servicio directo al usuario y, por ello, el Consejo de Estado, en casos similares de suplantación en el otorgamiento de escrituras ha dicho que la Superintendencia no es responsable6, así como también, en lo que atañe a la falsedad en los documentos de identidad (fls. 190-196, c. ppal.). El Ministerio Público guardó silencio (fl. 202, c. ppal.).

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. PRESUPUESTOS PROCESALES 1.1. Jurisdicción, competencia y acción procedente La Sala es competente para conocer del presente asunto, en consideración al recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Asimismo, conforme a la cuantía7, el proceso tiene vocación de segunda instancia.

Con relación a la acción procedente, es menester, establecer, previamente, si la reparación directa se ofrece como adecuada para tramitar las pretensiones de la demanda o, si por el contrario, existe una indebida escogencia de la acción, teniendo en cuenta que el acto de inscripción y anotación en el registro inmobiliario, sin lugar a dudas, es un acto administrativo. En efecto, en tanto acto administrativo, prima facie, debe ser controvertido a través de la acción de nulidad y restablecimiento, sin perjuicio de que existan eventos en los cuales la demanda no pretenda cuestionar la legalidad del acto,

en cuyo caso, resulta pasible el trámite mediante reparación directa, tal como en otras oportunidades ha quedado establecido por la Corporación: 6 Sobre el particular, citó las sentencias del Consejo de Estado, Sección Tercera del 15 de septiembre de 1994, exp. 7779, C.P. Juan de Dios Montes H, y del 11 de noviembre de 1994, exp. 9626, C.P. Daniel Suárez Hernández. 7 La demanda, cuya pretensión mayor se estimó en $600.000.000.oo (lucro cesante), fue interpuesta el 22 de septiembre de 2006 (fl. 19, c. 1), para tal fecha, la cuantía para que un proceso tuviera segunda instancia ascendía a $204.000.000.oo ($408.000 x 500) y, se tenía en cuenta la pretensión mayor, conforme a la Ley 954 de 2005. Lo mismos sucede si se toma en cuenta la fecha de presentación del recurso de apelación, q