CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2007-00022-01(50502)

FUENTE DEL DAÑO / RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO DE

CARÁCTER OBJETIVO / APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO DE CARÁCTER OBJETIVO / DAÑO

ESPECIAL / DAÑO ESPECIAL DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO DE CARÁCTER OBJETIVO / CERTEZA DE LA OCURRENCIA DEL DAÑO / CARGA DE LA PRUEBA / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE / PRUEBA DEL DAÑO En asuntos en los que el origen o la causa del daño deviene como consecuencia del ejercicio de una actividad lícita por parte de la administración, la jurisprudencia de esta Corporación ha sentado el criterio según el cual el régimen de responsabilidad que se abre paso es el objetivo de daño especial, lo que conlleva la declaratoria de responsabilidad cuando el demandante acredite que, con ocasión de dicha actividad, se produjo un rompimiento en el equilibrio de las cargas públicas que no tenía por qué asumir. (…) Se trata, entonces, de un título de imputación que no tiene como fundamento un error o falla atribuible al Estado o a alguno de sus agentes, sino el ejercicio, por parte de aquél o de éstos, de actividades legítimas que se proyectan negativamente en el patrimonio de los administrados, bajo la connotación de daños antijurídicos y que en aras de garantizar la equidad y el equilibrio frente a las cargas públicas, deben ser indemnizados. (…) La jurisprudencia ha afirmado que el daño susceptible de indemnización es aquél que es cierto, esto es, verificable y determinable, en tanto

aparezca como una disminución patrimonial o moral en el demandante, sin que pueda ser resarcido lo eventual, hipotético o meramente posible. La acreditación de la certeza del daño es carga del demandante, de manera que le corresponde el deber de probar que sufrió una afectación o menoscabo antijurídico.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el daño especial, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 25 de septiembre de 1997. Exp. 10.392. C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros. Las consideraciones expuestas en la citada providencia fueron reiteradas por la Sala en Sentencia del 13 de diciembre de 2005, Exp. 24.671. C.P. Alier Hernández Enríquez, y del 10 de marzo de 2010. Exp. 26.346, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA / BIEN INMUEBLE / DAÑO A BIEN INMUEBLE / DAÑO CAUSADO A LA PROPIEDAD, A LA POSESIÓN O A LA TENENCIA /

DERECHO A LA PROPIEDAD / AFECTACIÓN DEL DERECHO A LA

PROPIEDAD / DERECHOS SUBJETIVOS DE LA PERSONA / PROPIEDAD

PRIVADA / FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD PRIVADA / FUNCIÓN

ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD PRIVADA / USO DEL SUELO /

REGLAMENTACIÓN DEL USO DEL SUELO / LIMITACIÓN A LA PROPIEDAD PRIVADA En el presente caso, observa la Sala que la parte actora reclama la causación de un daño especial derivado de las cargas excesivas que en su sentir padeció frente

al desarrollo, ejecución y conclusión del proyecto residencial que adelantaba. En tratándose de un daño especial directamente asociado con el derecho a la propiedad privada y sus atributos -pues alega la demandante la imposibilidad de disponer de su bien inmueble en correspondencia con el objeto de compra y con sus expectativas de explotación económica-, es necesario acudir a unas precisiones en torno al marco constitucional que determina la garantía de la propiedad privada, sus funciones y fines, el cual, a no dudarlo, marcará los linderos para el análisis de la existencia en el sub examine de un daño especial que cumpla con los presupuestos de ser anormal, excepcional y superior al que normalmente deben afrontar los ciudadanos en razón a la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado. (…) Las anteriores menciones al derecho de propiedad en dos regímenes constitucionales diversos [Constitución Política de 1886 y 1991, son traídas en esta decisión, no para hacer un juicio de identidad en cuanto a tales regímenes, lo que sin duda sería desacertado, sino para reflexionar sobre la larga tradición que tal derecho ha tenido en el contexto del régimen fundante del Estado Colombiano, al punto de ser reconocido como derecho subjetivo, al que le asisten los atributos propios de su núcleo esencial (usar, gozar, explotar y disponer) pero que en tanto debe coexistir con los derechos de los demás asociados y la colectividad -y aún por variadas condiciones propias de la naturaleza de ese derecho y las finalidades propias del Estado-, se encuentra sometido a las limitaciones y restricciones derivadas de su misma naturaleza y su

función social, ecológica y ambiental, para hacerlo compatible con los fines que el constituyente ha encomendado al Estado y sus autoridades. (…) En ese orden, la realización de los derechos e intereses colectivos se acompasa con la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos, de manera que a la vez que se protegen los valores esenciales que afectan a la comunidad, los derechos individuales están llamados a realizarse en un perfecto ejercicio sincrónico de intereses. (…) En tal contexto, vale la pena precisar que, tratándose de bienes inmuebles, sobre ellos se deben reconocer las reglas para sus usos y explotación, todo a partir también de enunciados constitucionales que ratifican su función social y ecológica, atendiendo a la ordenación del territorio y, en particular, a la reglamentación de los usos del suelo, aspectos sobre los cuales la Constitución y las leyes han fijado una competencia concreta en cabeza de las entidades territoriales para definirlos .

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 58

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Corte Constitucional. Sentencia C192 de 20 de abril de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Sentencia T422 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Corte Constitucional. Sentencia C189 de 15 de marzo de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

CARGAS PÚBLICAS / BIEN INMUEBLE / DAÑO A BIEN INMUEBLE / DAÑO CAUSADO A LA PROPIEDAD, A LA POSESIÓN O A LA TENENCIA /

DERECHO A LA PROPIEDAD / AFECTACIÓN DEL DERECHO A LA

PROPIEDAD / DAÑO ANTIJURÍDICO / RESERVA FORESTAL PROTECTORA /

LIMITACIÓN A LA PROPIEDAD PRIVADA / CERROS ORIENTALES DE

BOGOTÁ

[U]no de los límites que se han reconocido en el ordenamiento jurídico a través de los cuales el legislador restringe los derechos, entre ellos, el derecho a la propiedad privada, lo constituyen las reservas forestales protectoras. De todas maneras, y partiendo del contexto referido sobre el establecimiento de una función social y ecológica de la propiedad, se tiene que las limitaciones o restricciones que se impongan en virtud de la definición de zonas de reserva forestal protectora, si bien constituyen limitaciones intensas de los derechos de los propietarios, como lo ha indicado la Corte Constitucional, no implican un vaciamiento del derecho de propiedad puesto que el ordenamiento jurídico mantiene un reducto de aprovechamiento económico del bien. (…) Así, en un estado social de derecho, los derechos tienen límites y cargas, y si ellos se activan, no son restricciones, sino forma de ejercicio, por lo que para efectos de acreditar la excepcionalidad de una carga, generadora de un daño y la antijuridicidad del mismo, en cada caso se deberá demostrar la supresión o desaparición de un elemento que originariamente no estaba llamado a desaparecer o estar condicionado por la función ecológica y social de la propiedad. De esta manera, si frente a la propiedad privada el titular del derecho de dominio tiene las potestades de usar, disfrutar y abusar, lo que comporta, por ejemplo el derecho de adelantar la explotación económica de un

predio, le corresponderá acreditar que la decisión administrativa, fue excesiva, especial o singular, que supera las condiciones naturales definidas en la función social y ecológica inherente a la propiedad, reconocida en la Constitución y las leyes, o que trasgrede un derecho adquirido. (…) Con fundamento en lo anterior, también resulta pertinente recordar que, de manera general, el Estado, sujeto a los regímenes legales respectivos, y con miras al logro de los fines de la intervención económica y social, se encuentra autorizado para afectar el derecho de propiedad, lo que implica aún la posibilidad de tener que indemnizar y compensar a quien se vea afectado en sus derechos, por lo que ante hipótesis en las que por razón de un actuar suyo tal afectación no esté acompañada de la correspondiente retribución, indemnización o del elemento compensatorio que proceda, estará a cargo del juez contencioso el estudio y la definición de la responsabilidad patrimonial del Estado. (…) Las anteriores líneas, sin duda insuficientes para explicar tan importante temática constitucional, llevan a precisar que la adopción de medidas que afecten un bien particular no implican, per se, el predicamento de un daño, pues estará la posibilidad que esa limitación sea en realidad una expresión viva de su reconocimiento o de una condición para su ejercicio, y, aun tratándose de un menoscabo, el mismo guardará equilibrio con los beneficios generales que la acción pública conlleva de cara a su reconocimiento. Así, entre otras cosas, si se mantiene la posibilidad de explotar jurídica y económicamente el bien, las limitaciones o cargas impuestas por la administración no implican de suyo

la causación de un daño antijurídico. Adicionalmente, si la afectación del bien no se proyecta sobre el núcleo esencial del derecho a la propiedad privada, no necesariamente se está ante una situación generadora de perjuicios. GASTOS / DAÑO / CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA / BIEN INMUEBLE / DAÑO A BIEN INMUEBLE / CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL / INVERSIÓN / CERTEZA DE LA OCURRENCIA DEL DAÑO / FALTA DE CERTEZA DE LA OCURRENCIA DEL DAÑO / PÉRDIDA DE CAPITAL La parte actora insistió en el recurso de apelación en que se produjo un daño, por cuanto la suspensión de la construcción del proyecto de viviendas de interés social “Parque Residencial San Jerónimo de Yuste” causó un detrimento patrimonial a COMPENSAR, ante la imposibilidad de obtener los beneficios económicos esperados de la venta de las viviendas y por la pérdida de la inversión realizada para la ejecución del proyecto. Para ello se refirió al material probatorio relativo a los gastos y erogaciones efectuadas en el proyecto y las perspectivas de inversión y rentabilidad. (…) Sobre este aspecto, la Sala tiene un claro entendimiento frente a la diferencia que existe entre un gasto y la connotación que el mismo pueda tener como daño. Si de la prueba de lo primero se trata, esta Sala no formula reparo, pero si corresponde indagar por lo segundo, es claro que en el sub judice no se acreditó que, efectivamente, se hubiera causado alguno o que las decisiones de la administración excedieran las cargas públicas que los particulares

normalmente deben soportar, en los términos descritos por la recurrente, tal como pasa a explicarse. (…) la Sala no puede dejar de apreciar el momento en el que fue presentada la demanda, época para la cual la acción popular que se tramitaba en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca había sido decidida en primera instancia, sin que aún se hubiera definido la alzada, por manera que no se trataba de una decisión definitiva y en firme. En este sentido, esta Subsección no puede, con certeza, darle la connotación de una pérdida o un detrimento a esas inversiones realizadas por COMPENSAR, si es que, se itera, no se encuentra acreditado que dichas erogaciones no hubieren retornado a la demandante, porque incluso, las decisiones sobre la continuación del proyecto estaban sometidas a la controversia judicial que estaba pendiente de decisión de segunda instancia.

CERROS ORIENTALES DE BOGOTÁ / FUENTE DEL DAÑO / DISTRITO

CAPITAL / RESERVA FORESTAL PROTECTORA / INEXISTENCIA DE DAÑO /

FALTA DE PRUEBA / DAÑO CAUSADO POR LA ADMINISTRACIÓN DE

JUSTICIA / INEXISTENCIA DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

[A]un entendiendo que el daño que alega la demandante que sufrió deriva de un daño especial por las cargas excesivas que la actuación administrativa le ocasionó en el marco del proyecto residencial que adelantaba, lo cierto es que la “suspensión” del mismo -derivada del parágrafo del artículo quinto de la Resolución (…), mientras el Distrito Capital estableciera la reglamentación urbanística en la materia-, además de tratarse de una interrupción temporal que

tenía como fin la protección del interés general en el marco de la adopción de medidas relacionadas con el manejo de la zona de reserva forestal y la franja de adecuación de los Cerros Orientales, ni siquiera estuvo vigente en cuanto a sus efectos en un espacio de tiempo significativo como para causar una afectación a la demandante, ni para que el Distrito Capital efectivamente estableciera la reglamentación urbanística de la franja de adecuación, porque como se ha visto, se trataba de un asunto sujeto al debate jurídico que propuso la acción popular. Por manera que, todas las situaciones planteadas en precedencia llevan a que se concluya que la emisión de la Resolución (…) no fue, ni pudo ser, de ninguna manera alguna la causa adecuada del daño alegado por la demandante. (…) En lo que respecta a los hechos lesivos que COMPENSAR le atribuye al Distrito Capital, la Sala observa que no fueron más que una serie de actuaciones administrativas que se adoptaron en función de las discusiones que se estaban presentando en el trámite administrativo de la expedición de la Resolución (…) y el judicial adelantado en el marco del proceso de la acción popular. Por manera que el Distrito, como ejecutor, se limitó a seguir las directrices que surgían de las competencias de las otras entidades demandadas en materia de la delimitación de una zona de reserva forestal protectora. En este sentido, sus decisiones no fueron en sí mismas impeditivas del desarrollo del proyecto de COMPENSAR, más aún cuando, como ya se dijo, sus actuaciones estaban supeditadas a los efectos de la Resolución (…), que fueron suspendidos por las decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. (…) En lo que respecta a la

responsabilidad de la administración por la adopción de medidas cautelares, la Sala encuentra que no puede considerarse que una decisión de ese tipo sea la causa adecuada del daño especial, en la medida en que simplemente se limitaba a establecer la suspensión temporal de los efectos de la Resolución en cuestión y del otorgamiento de licencias, y adoptada a petición de un actor popular en el curso de un proceso que no fue reprochado por ilegal, por la parte demandante. Por lo mismo, si bien acompaña al recurrente en que no se trataba de imputar un juicio por error judicial, está justificado el actuar del Tribunal al entender que el centro de imputación gravitaba en una acusación por error judicial, en la medida que el predicamento del daño especial frente a una sentencia judicial escapa a todo entendimiento y sindéresis. (…) la Sala no puede dejar de anotar que, como se aludió en el apartado de análisis probatorio, el 5 de noviembre de 2013 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado emitió sentencia de segunda instancia en el proceso adelantado por la acción popular, en la que se dispuso respetar los derechos adquiridos a quienes obtuvieron licencias de construcción y/o construyeron legalmente en la franja de adecuación y en la zona de recuperación ambiental, ubicada dentro de la reserva forestal protectora, antes de la anotación registral de la afectación a la reserva del predio respectivo. (…). Lo anterior implica que, independientemente de la situación particular y concreta de COMPENSAR, en relación con las condiciones recién mencionadas -que vale la pena señalar, no es competencia de este juez en este proceso decidir-, lo cierto es que esta Corporación no observa que exista decisión alguna que se proyecte

como una posible afectación directa hacia la demandante en el sentido de suspender o imposibilitar en su totalidad la continuación del proyecto residencial, o al menos no consta en este proceso. (…) Con base en las consideraciones que se han dejado plasmadas en esta providencia, resulta claro para esta Sala que no se acreditó la existencia del daño antijurídico padecido por la demandante.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte uno (2021).

Radicación número: 25000-23-26-000-2007-00022-01(50502)

Actor: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIARCOMPENSAR

Demandado: NACIÓNMINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y

DESARROLLO TERRITORIALRAMA JUDICIAL Y OTROS.

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: DAÑO ESPECIAL - Daños causados a particulares por redelimitación de zona de reserva forestal protectora Bosque Oriental / FUNCIÓN SOCIAL Y ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD - Daño especial / ELEMENTOS PARA LA PROCEDENCIA DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO CON BASE EN EL TÍTULO OBJETIVO DE IMPUTACIÓN – No se acreditó la configuración del daño antijurídico alegado.

Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección C, Sala de Descongestión, por medio de la cual se

negaron las pretensiones de la demanda. Según la demanda, la Nación - Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Rama Judicial y Distrito Capital de Bogotá deben responder por los perjuicios patrimoniales causados a la demandante derivados de la imposibilidad de continuar hasta su total finalización la construcción del proyecto de Vivienda de Interés Social denominado Parque Residencial San Jerónimo de Yuste, ubicado en la localidad de San Cristóbal Sur-Este de la ciudad de Bogotá, cercano a la zona de Reserva Forestal de los Cerros Orientales.

I. SENTENCIA IMPUGNADA

1. Como se ha indicado, corresponde a la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de fecha 30 de septiembre de 2013.

2. El anterior proveído decidió la demanda de reparación directa instaurada el 24 de enero de 20071 a través de apoderado judicial, por la Caja de Compensación Familiar COMPENSAR, cuyas pretensiones, hechos, y fundamentos se relacionan a continuación.

Pretensiones 1 Folios 1-74 c. 2.

3. Se solicitó la indemnización por los daños y perjuicios que resulten probados en el proceso por concepto de lucro cesante y daño emergente, estimados en una suma superior a sesenta mil millones de pesos moneda corriente ($60.000.000.000,oo). La pretensión mayor, que corresponde al daño emergente reclamado a título de inversión para el proyecto, se calculó por un valor de treinta y siete mil cuarenta y siete millones ochocientos noventa y cinco mil ochocientos noventa y nueve pesos con noventa y un centavos ($37.047.895.899.91).

Hechos

4. Como fundamento fáctico de la demanda se señaló que la Caja de Compensación Familiar COMPENSAR adquirió en el año 2000 un terreno ubicado en el predio denominado San Jerónimo de Yuste, en zona cercana a los cerros orientales de la ciudad de Bogotá. Este predio se encontraba integrado por dos sectores, identificados como Sector A y Sector B; en el Sector A, está ubicado el predio relacionado con la demanda, en el que se localizan los globos de terreno 1 y 2, de propiedad de COMPENSAR.

5. Da cuenta la demandante que con la adquisición de ese predio se pretendía adelantar un proyecto de construcción de 2.703 unidades de vivienda de interés social, denominado Parque Residencial San Jerónimo de Yuste (en adelante el proyecto residencial), cuya viabilidad fue determinada luego de haber contratado los estudios urbanísticos, de mercado y de factibilidad.

6. Indica el actor que el proyecto residencial contaba con la aprobación y licencia de urbanismo sobre el sector A, otorgada por la Curaduría Urbana 5 de Bogotá, según Resolución No. CU5-0003 de 1999.

7. Debido a que durante el proceso de diseño definitivo, el proyecto original sufrió variaciones, la Resolución referida fue modificada en varias oportunidades, mediante distintas resoluciones emitidas por las Curadurías Urbanas 2 y 5 de

Bogotá.

8. Así, en el mes de noviembre de 2001, la Curaduría Urbana 2 le otorgó a COMPENSAR licencia de construcción para el desarrollo de las 2.703 unidades de vivienda que componían el proyecto, comprendido en los globos 1 y 2 del Sector A

del predio San Jerónimo de Yuste.

9. Se afirmó en el escrito de demanda que las autoridades del Distrito Capital de Bogotá (el Departamento Administrativo de Planeación Distrital –en adelante “DAPD”- y el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente –en adelante “DAMA”-), entre los años 2001 y 2002, se pronunciaron asegurando que el suelo del Sector A del predio San Jerónimo de Yuste se encontraba dentro del perímetro urbano y no hacía parte de la reserva forestal protectora del Bosque

Oriental de Bogotá2.

10. Asimismo, se indicó que la Superintendencia de Subsidio Familiar autorizó y aprobó la ejecución del proyecto urbanístico mediante Resolución No. 186 del año

2002.

11. Al tener todas las licencias requeridas, COMPENSAR consignó mediante escritura pública el reglamento de propiedad horizontal de la urbanización, la constituyó legalmente y efectuó el loteo de la misma; de igual manera, la Subsecretaría de Control de Vivienda del Distrito le otorgó registro para enajenación y, posteriormente, los correspondientes permisos de venta para 160 apartamentos, pertenecientes a la primera etapa del proyecto.

12. Da cuenta el actor haber contratado todo lo relacionado con la adecuación del terreno y redes de servicios públicos al punto que al momento de presentación de la demanda se encontraban totalmente terminadas las obras de urbanismo para cerca de 22 hectáreas del terreno perteneciente al globo 1, y ejecutadas las obras de paisajismo en la Supermanzana 9-1. Adicionalmente aseveró que registró la

escritura de cesiones al Distrito y realizó la correspondiente entrega de los predios públicos de la urbanización a la Defensoría del Espacio Público.

13. Culminados los trabajos de adecuación, en el año 2003, inició la construcción de las viviendas y para la fecha de presentación de la demanda, la primera etapa Supermanzana 9-1, conformada por un total de 160 unidades estaba totalmente terminada3. 2 Entre otros, se destaca el oficio del 21 de marzo de 2002, posteriormente ampliado en el mismo sentido, en el que la Subdirección de Gestión Urbanística del Departamento Administrativo de Planeación Distrital certificó, a solicitud de COMPENSAR, que los globos de terreno de su propiedad correspondían a la parte urbana del predio de San Jerónimo de Yuste, de conformidad con el Acuerdo 6 de 1990 y el Decreto 1020 del 2000. 3 En la demanda se indicó que el balance general del proyecto a noviembre de 2006 presentaba un total de $36.965.203.838,31 por concepto de costos correspondientes a construcción, honorarios, impuestos,

14. En marzo de 2005, al solicitar permiso de preventas para la segunda etapa del proyecto, correspondiente a las Supermanzanas 3 y/o 4, la Subdirección de Control y Vivienda del DAMA le comunicó a COMPENSAR que se abstuviera de promocionar el proyecto hasta tanto se aclarara si el terreno de propiedad de la demandante estaba afectado por las normas que fijan el régimen de la reserva forestal de los cerros orientales.

15. Con este contexto, el 15 de abril de 2005, el Ministerio de Ambiente, Vivienda

y Desarrollo Territorial emitió la Resolución No. 4634, mediante la cual realinderó la zona de reserva forestal de los cerros orientales. La mentada resolución, según la demandante, i) corrigió los errores de trámite de la Resolución 76 de 19775, ii) declaró varios predios -entre ellos San Jerónimo de Yustecomo zona por fuera de la reserva realinderada, en lo que denominó “franja de adecuación” y, iii) ordenó la suspensión de las obras hasta que el Distrito expidiera nuevas normas que regularan la construcción en los cerros orientales en la denominada franja de adecuación.

16. Pocos días después, el 28 abril de 2005, el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente -DAMAdel Distrito, mediante Resolución, decidió adoptar como medida preventiva de carácter general “abstenerse de gravámenes y tasas, gastos administrativos de obra, costos indirectos de fabricación, obras de urbanismo, unidades terminadas y terrenos. 4 “Por medio de la cual se redelimita la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, se adopta su zonificación y reglamentación de usos y se establecen las determinantes para el ordenamiento y manejo de los Cerros Orientales de Bogotá”. 5 “Por la cual se aprueba un Acuerdo de la Junta Directiva del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente –INDERENA”. La Resolución No. 076 de 31 de marzo de 1977 del Ministerio de Agricultura, modificada por la Resolución No. 463 de 2015, aprobó el Acuerdo 30 del Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables y del Ambiente –INDERENA-, el cual alinderó y declaró los Cerros

Orientales como Área de Reserva Forestal Protectora. La demandante indicó que, pese a que la Resolución se publicó en el Diario Oficial el 3 de mayo de ese mismo año, sólo se publicó en el Diario de la República el 4 de septiembre de 2001 y apenas se remitió a las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos en 2005. tramitar permisos o autorizaciones de aprovechamiento de recursos naturales renovables en el área objeto de reglamentación por parte de la resolución 463 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial”, decisión que, según la demandante, incluyó la suspensión de los trámites de permisos y autorizaciones, hasta que las autoridades competentes definieran los límites del perímetro urbano.

17. Ese mismo año, la ciudadana Sonia Andrea Ramírez Lamy presentó una acción popular relacionada con la Resolución 463 del 15 de abril de 2005, en contra de varias autoridades, entre ellas el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Adujo la actora que con tal acto administrativo no estaban garantizando la conservación y restauración de los cerros orientales al excluir 973 hectáreas del área de reserva, en las denominadas “franja de adecuación” por lo que exigió la protección de derechos colectivos. En el trámite de dicha acción, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” profirió un auto el 1 de junio de 2005 en el que dictó medida cautelar consistente en la suspensión provisional de la Resolución No. 463, en cuanto excluyó una

parte del Área de la Reserva Protectora del Bosque Oriental de Bogotá, que estaba comprendida en la alinderación hecha por la Resolución No. 076 de 1977.

18. La demandante afirmó que, ante esta situación, emprendió una serie de reclamaciones a través de comunicaciones y derechos de petición dirigidos a las autoridades correspondientes para resolver la discusión sobre la zona en la que se encontraban los inmuebles de su propiedad con el fin de que se permitiera la continuación de la siguiente etapa del proyecto de construcción. Sostuvo que no obtuvo respuestas satisfactorias, en razón a (i) la medida cautelar decretada por el Tribunal y a (ii) la suspensión que había ordenado la Resolución 463 de 2015 hasta que se diera la reglamentación por parte del Distrito.

19. El 29 de septiembre de 2006, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió la acción popular instaurada por la señora Sonia Andrea Ramírez Lamy declarando responsables al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca y al Distrito CapitalDepartamento Administrativo de Planeación Distrital, por violación de los derechos colectivos invocados en la demanda. En la sentencia se ordenó, entre otras cosas, que las autoridades adquirieran los predios de propiedad particular (áreas libres), existentes en la denominada “franja de adecuación” o que se expropiaran de ser necesario; que se prohibieran absolutamente nuevas construcciones de inmuebles al interior de la “franja de adecuación”; que se prohibiera a las autoridades distritales y curadores urbanos la expedición de

licencias o permisos de urbanismo y construcción en la franja de adecuación; y que se dejaran sin efectos los literales de la Resolución 463 que autorizaban la realización de construcciones en el área de la “franja de adecuación”, para decretar, en su lugar, su prohibición absoluta.

20. Debe precisarse que para el momento de presentación de la demanda que dio curso al presente proceso, la sentencia adoptada en el marco de la acción popular, estaba siendo impugnada en segunda instancia ante el Consejo de

Estado. Fundamentos de derecho

21. Como soporte de los hechos relacionados en la demanda, la actora sostuvo que tenía la confianza y seguridad jurídica para adelantar el plan de vivienda de interés social, pues, el terreno de su propiedad ubicado en el predio San Jerónimo de Yuste nunca se encontró dentro de la zona de reserva forestal, ni cuando estuvo en vigencia la alinderación realizada en la Resolución 076 de 1977, por manera que la Resolución 463 de 2015 no debió haber “sustraído” un predio que no se encontraba dentro de la reserva. Asimismo, alegó que la confianza y seguridad jurídica se derivaba de que el propio Distrito había adquirido y construido en uno de los globos de terreno del Sector A.

22. Afirmó que las demandadas son responsables bajo el título de imputación de daño especial, pues es evidente que se causó un daño antijurídico que la parte actora no está en la obligación de soportar, consistente en la afectación económica perjudicial a los intereses de la Caja de Compensación, con ocasión del actuar legítimo de la administración, por cuanto en la adquisición de los

terrenos, su adecuación urbanística y construcción, COMPENSAR invirtió grandes sumas de dinero. Insistió en que no se estaba planteando la existencia de un comportamiento antijurídico o ilegal por parte de la administración, ni se pretendía cuestionar la legalidad de algún acto