CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2007-00582-01(43314)

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / APELACIÓN DE LA SENTENCIA /

NOMBRAMIENTO DE REGISTRADOR DEL ESTADO CIVIL /

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN / CONFIGURACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / POSESIÓN DEL CARGO PÚBLICO El artículo 90 constitucional consagra el derecho a la reparación a partir de la constatación de un daño antijurídico imputable a la entidad demandada, sin que sea necesario para tal fin acreditar una conducta antijurídica de aquella; la naturaleza antijurídica del daño depende de la gravedad y del carácter particular del mismo, así como de la inexistencia de un título jurídico válido que imponga al afectado el deber de soportarlo. En el caso concreto, el daño sufrido por el demandante reúne las características mencionadas como quiera que fue designado con todos los requisitos legales para ocupar un cargo público, es decir, era titular de un derecho, plasmado en el nombramiento y la aprobación del CNE. Sin embargo, ese derecho le fue desconocido por circunstancias ajenas a él, v.gr. la no aprobación por parte del CNE que fue decretada ilegal por el Consejo de Estado o el nombramiento de un tercero. Adicionalmente, no existía título jurídico que le impusiera el deber de soportar el daño, esto es, no ser posesionado, pues la Resolución 3353 de 2005, que aprobó el nombramiento, no fue suspendida o anulada y nunca se produjo una decisión de fondo que negara el derecho del demandante a ser posesionado en el cargo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90

INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS A CARGO DEL ESTADO / INDEMNIZACIÓN DEL PERJUICIO MATERIAL La Sala únicamente reconocerá indemnización de perjuicios por el periodo comprendido entre [...] –fecha en la cual el demandante manifestó a la Registraduría estar presto a tomar posesión del cargo - y el [...] día anterior a la posesión del demandante en el cargo ante nueva designación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá D. C., diez (10) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2007-00582-01(43314)

Actor: ADONAI CARO PUIN

Demandado: NACIÓN - REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Y

CNE Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Tema: Se revoca la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y se condena a la Registraduría porque omitió posesionar al demandante como registrador distrital, a pesar de haberse dispuesto su nombramiento en un acto administrativo.

SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada el 23 de agosto de 2011 por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda. La Sala es competente para proferir esta providencia porque en ella se resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que conoció el proceso en primera instancia en razón de la cuantía estimada en la demanda1. El consejero Ramiro Pazos Guerrero manifestó su impedimento para conocer del presente asunto, fundado en la causal 2ª del artículo 141 del CGP, debido a que participó <<en primera instancia en el asunto sometido a consideración>>. Este impedimento se declarará fundado en parte resolutiva de la presente decisión.

I. ANTECEDENTES

A. Posición de la parte demandante 1.- La demanda que dio origen a este proceso fue interpuesta el 18 de octubre de 2007 por el señor Adonai Caro Puin. Se dirigió contra la Nación – Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral con el fin de obtener indemnización de los perjuicios causados por la omisión en el cumplimiento de un acto administrativo que ordenó la posesión del demandante como registrador distrital. 2.- En la demanda se formularon las siguientes pretensiones: <<PRIMERA: Que se declare que la NACIÓN – Registraduría Nacional del Estado Civil y la NACIÓN – Consejo Nacional Electoral son administrativa y extracontractualmente responsables de la totalidad de los daños y perjuicios causados a ADONAI CARO PUÍN con ocasión del nombramiento que le hiciera la 1 Según el numeral 6 del artículo 132 del C.C.A. los tribunales administrativos conocían en primera

instancia las demandas de reparación directa cuya cuantía excedía 500 SMLMV lo que al momento de presentar la demanda ascendía a $216.850.000. En el caso concreto la cuantía se estimó en $345.707.092 señora Registradora Nacional del Estado Civil en el cargo de Registrador Distrital 0025-07, mediante la Resolución No. 1858 del 21 de mayo de 2004, previa acreditación del cumplimiento de los requisitos y calidades que la ley exige para el desempeño del cargo, la improbación que el Consejo Nacional Electoral en sesión del 26 al 20 de agosto de 2004, consignada en el acta 045 del mismo año hiciera de su nombramiento, la declaratoria de nulidad de esta decisión por parte del Consejo de Estado Sección Quinta, mediante fallo proferido el 21 de octubre de 2005, la expedición por parte del Consejo Nacional Electoral de la Resolución 3353 del 14 de diciembre de 2005 mediante el cual resolvió “Aprobar el nombramiento del Doctor ADONAI CARO PUIN, identificado con la cédula de ciudadanía número 230.810 de Engativá, en el cargo de Registrador Distrital 0025-07, hecho por la Registradora Nacional del Estado Civil mediante Resolución 1858 de mayo 21 de 2004” y finalmente la grave omisión por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil al abstenerse de haber ordenado a la oficina de talento humano se adelantara el procedimiento necesario para que Adonai Caro Puin tomara posesión del cargo de Registrador Distrital SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior (sic), la NACIÓNRegistraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral deberán indemnizar y

pagar solidariamente al demandante ADONAI CARO PUÍN la totalidad de los daños y perjuicios causados que se causaron en el periodo comprendido entre el 21 de mayo de 2004 y el 18 de junio de 2007, fecha en la que fue posesionado finalmente como Registrador Distrital del Estado Civil, y que se lleguen a establecer en el curso del proceso de conformidad con la estimación razonada de la cuantía que se determina en la presente demanda en capítulo especial, suma de dinero que deberá ser reajustada y actualizada para la fecha del pago efectivo de conformidad con la sentencia que la imponga, reconociendo intereses comerciales a la tasa de interés moratorio máxima permitida, en términos efectivos desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta que haya pago efectivo de la obligación de conformidad con el monto que se determine en la sentencia.

TERCERA: Que se condene al pago de las costas del juicio a la NACIÓN – Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral y procedan a dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A.>> 3.- Las pretensiones se fundaron en las siguientes afirmaciones: 3.1.- La Registraduría Nacional del Estado Civil nombró a Adonai Caro Puin como registrador distrital 0025-07 –cargo de libre nombramiento y remoción– a través de la Resolución 1858 del 21 de mayo de 2004. 3.2.- En el Acta 045 del 26 y 30 de agosto de 2004, el Consejo Nacional Electoral improbó el nombramiento de Adonai Caro Puin, porque no contaba con

el aval del Partido Liberal. 3.3.- El demandante Caro Puin demandó en nulidad simple el Acta 045 de 2004 del Consejo Nacional Electoral. En la sentencia del 21 de octubre de 2005, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró su nulidad y ordenó <<al Consejo Nacional Electoral rehacer con sujeción a la Constitución y la ley, en los términos precisados en esta providencia, la actuación administrativa anulada>>. 3.4.- En cumplimiento de la anterior decisión judicial, el Consejo Nacional Electoral expidió la Resolución 3353 del 14 de diciembre de 2005, mediante la cual aprobó el nombramiento de Adonai Caro Puin como registrador distrital 0025-07, realizado por la Registraduría Nacional del Estado Civil mediante la Resolución 1858 de 2004. 3.5.- Pese a que el CNE le comunicó al demandante y a la Registraduría la Resolución 3353 de 2005, esta última no adelantó los trámites para posesionar al demandante. 3.6.- La Registraduría elevó una consulta a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado porque un tercero se encontraba ocupando el cargo de registrador distrital 0025-07. En concepto 1719 del 20 de abril de 2006, la Sala de Consulta y Servicio Civil indicó que el acto complejo de nombramiento del demandante no se consolidó porque la improbación inicial hizo inexistente la designación y la aprobación posterior no produjo efecto, pues <<no existía acto que completar>>. Así mismo, precisó que <<[l]a designación, con el lleno de las

formalidades legales del otro servidor para dicho cargo goza de presunción de legalidad>>. 3.7.- El demandante Caro Puin presentó acción de cumplimiento, la cual fue resuelta por la Sección Quinta del Consejo de Estado en la sentencia del 26 de octubre de 2006. En esta providencia, la Sección Quinta negó las pretensiones de la demanda porque no era posible <<asegurar la existencia de una obligación clara, precisa y actualmente exigible>> debido a que existía una controversia jurídica entre los derechos del demandante y de un tercero que se encontraba ocupando el cargo. Adicionalmente, indicó que la acción de cumplimiento era improcedente para satisfacer <<derechos subjetivos, particulares y concretos>>. 3.8.- El demandante presentó acción de tutela contra la sentencia la Sección Quinta del Consejo de Estado que rechazó la acción de cumplimiento. En providencias del 8 de febrero y 12 de abril de 2007, las Secciones Primera y Segunda del Consejo de Estado negaron las pretensiones de la demanda al considerar que la acción de tutela no era el mecanismo procedente para controvertir providencias judiciales. 3.9.- El demandante Adonai Caro Puin se posesionó el 19 de junio de 2007 en el cargo de registrador distrital 0025-07 en virtud del nombramiento realizado el 13 de junio de 2007 por un nuevo Registrador Nacional del Estado Civil, el cual fue aprobado por el CNE.

B. Posición de la parte demandada 4.- El Consejo Nacional Electoral se opuso a las pretensiones de la demanda.

Indicó que no incurrió en acción u omisión que comprometiera su responsabilidad.

Además, propuso las excepciones de: (i) indebida escogencia de la acción porque la acción adecuada y procedente era la de nulidad y restablecimiento contra el Acta 045 del 26 y 30 de agosto de 2004 mediante la cual el CNE improbó el nombramiento del demandante; (ii) caducidad de la acción porque fue presentada después de cuatro meses contados desde la expedición de dicho acto, y (iii) falta de legitimación en la causa por pasiva porque la parte demandante pretendió la indemnización de perjuicios causados por la omisión de la Registraduría para que el demandante tomara posesión del cargo. En ese sentido, precisó que el CNE aprobó el nombramiento del demandante en Resolución 3353 del 14 de diciembre de 2005, por lo que no le asistía responsabilidad con posterioridad a dicha fecha. 5.- La Registraduría Nacional del Estado Civil igualmente se opuso a las pretensiones de la demanda porque: (i) el demandante debió interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Acta 045 de 2004 del CNE; (ii) la acción estaba caducada como quiera que se solicitó indemnización de perjuicios por el periodo comprendido entre el 21 de mayo de 2004 y el 18 de junio de 2007, por lo que el término para presentar la demanda venció el <<21 de mayo de 2006>>; (iii) el acto de nombramiento -Resolución 1858 del 2004carecía de fuerza vinculante, pues se trataba de un acto complejo que no se perfeccionó porque el CNE lo improbó mediante Acta 045 de 2004; (iv) existió una revocatoria tácita del acto de nombramiento porque se nombró y aprobó el nombramiento de

un tercero en el cargo de registrador distrital 0025-07 por parte de la Registraduría y CNE. Agregó que este acto se encontraba <<en firme, vigente y surtiendo efectos jurídicos>> lo que impidió posesionar al demandante una vez que el CNE expidió la Resolución 3353 de 2005, y (v) la Registraduría elevó una consulta a la Sala de Consulta y Servicio Civil, la cual indicó que el acto complejo de nombramiento del demandante no se configuró por la improbación inicial por parte del CNE y que la Resolución 3353 de 2005 del CNE no podía configurar un acto complejo porque ya se había nombrado a otra persona en el cargo.

C. Sentencia recurrida 6.- En sentencia dictada el 23 de agosto de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, negó las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: 6.1.- La acción de reparación directa era procedente y las entidades demandadas estaban legitimadas por pasiva porque se pretendió la indemnización de perjuicios derivados de: (i) la improbación inicial del acto de nombramiento mediante Acta 045 de 2004 del CNE, decisión que fue anulada por el Consejo de Estado y (ii) la omisión de la Registraduría en dar posesión al demandante como registrador distrital, una vez se le comunicó la aprobación del nombramiento a través de la Resolución 3353 de 2005. 6.2.- No se configuró la caducidad de la acción como quiera que el Consejo de Estado declaró la nulidad del Acta 045 de 2004 en sentencia del 21 de octubre de

2005 y la demanda se presentó el 11 de octubre de 2007. 6.3.- No era procedente la indemnización de perjuicios sufridos por el demandante en el periodo comprendido entre la fecha en la que el CNE improbó el nombramiento -30 de agosto de 2004y la fecha en que dicho nombramiento fue aprobado mediante la Resolución 3353 del 14 de diciembre de 2005, en cumplimiento a la sentencia del 21 de octubre de 2005 de la Sección Quinta del Consejo de Estado. Lo anterior, porque el demandante <<no se encontraba ante un derecho consolidado>>. En ese sentido, el a quo indicó que el derecho del demandante solamente se consolidó a partir de que su nombramiento fue aprobado por el CNE, debido a la naturaleza compleja de dicho acto. 6.4.- La Registraduría no incurrió en omisión porque no era claro si debía posesionar al demandante debido a que un tercero de buena fe ya había sido nombrado y ratificado en el mismo cargo. Precisó que la controversia jurídica fue <<decidida desfavorablemente para el actor>> porque la Sala de Consulta y Servicio Civil consideró que la designación del tercero gozaba de presunción de legalidad y se negaron pretensiones en las acciones de cumplimiento y la de tutela. Finalmente, afirmó que las demandadas no notificaron personalmente la aprobación del nombramiento al demandante, por lo que no produjo efectos jurídicos.

D. Recurso de apelación 7.- La parte demandante solicitó la revocatoria de la decisión de primera instancia.

Su inconformidad se centró en los siguientes puntos: 7.1.- El demandante Caro Puin se notificó por conducta concluyente de la

aprobación de su nombramiento contenida en la Resolución 3353 de 2005, lo cual fue inclusive aceptado por el Consejo Nacional Electoral. En consecuencia, adquirió fuerza ejecutoria y el acto complejo de nombramiento era de obligatorio cumplimiento, máxime si no había sido suspendido ni anulado. Por lo tanto, se configuró un daño antijurídico, cierto y consolidado debido a que su nombramiento sí produjo efectos jurídicos. 7.2.- Debido a que se demostró que la aprobación del nombramiento contenida en la Resolución 3353 de 2005 sí fue notificada al demandante, está probado que las demandadas le causaron un daño antijurídico al no posesionarlo en el cargo. En ese sentido destacó que las actuaciones generadoras de daño fueron: (i) la Registraduría inicialmente manifestó al CNE que el acto de nombramiento contenido en la Resolución 1858 de 2004 se encontraba vigente, pero con posterioridad cuestionó dicha vigencia acudiendo a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y, (ii) el CNE conocía del nombramiento y posesión de un tercero en el cargo por lo que <<incurrió en una grave omisión al no analizar las consecuencias de aceptar el nombramiento de Adonai Caro Puin para el mismo cargo>>. Por lo tanto, concluyó que las entidades crearon <<falsas expectativas al nombrarlo en un cargo, para después intempestivamente>> impedirle su posesión, por lo que se vulneró su confianza legitima.

II.- CONSIDERACIONES

E. Presupuestos procesales 8.- La Sala declarará la improcedencia de la acción respecto de las pretensiones

dirigidas a obtener la indemnización del daño causado entre el 21 de mayo de 2004 -fecha en la que la Registraduría Nacional del Estado Civil nombró al demandante como registradory el 15 de diciembre de 2005 -fecha en la que el Consejo Nacional Electoral aprobó el nombramiento del demandante mediante la Resolución 3353 de 2005 en cumplimiento a la sentencia dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 21 de octubre de 2005-. 9.- El daño causado entre dichas fechas se produjo con ocasión del acto administrativo contenido en el Acta 045 del 26 y 30 de agosto de 2004, mediante el cual el CNE improbó el nombramiento del demandante. En consecuencia, el demandante debió solicitar el pago de los salarios que dejó de percibir durante dicho período cuando demandó ante la Sección Quinta del Consejo de Estado el Acta 045 del 26 y 30 de agosto de 2004 del CNE, lo cual no ocurrió, pues en dicho proceso solamente solicitó la anulación del referido acto administrativo, sin pedir la reparación de perjuicios. 10.- En consecuencia, la Sala estudiará únicamente la indemnización del daño causado por la Registraduría desde la expedición de la Resolución 3353 de 2005, mediante la cual el CNE aprobó el nombramiento del demandante en el cargo de registrador. 11.- La Sala estudiará de fondo las pretensiones relativas al daño causado por la omisión en la posesión del demandante en el cargo de registrador distrital 0025-07 porque la acción se presentó dentro del lapso de dos años acorde a lo prescrito en

el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. En efecto, la omisión de la Registraduría cesó cuando en Resolución del 13 de junio de 2007 nombró al demandante en el cargo de registrador distrital 0025-07, el cual fue aprobado por el CNE y por lo que se posesionó del cargo el 19 de junio de 2007, y la demanda de la referencia se interpuso el 18 de octubre de 2007.

F. Hechos probados y no discutidos por las partes 12.- En el expediente está probado que, luego de la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado que le ordenó al CNE rehacer la actuación administrativa, éste aprobó el nombramiento del demandante y no obstante lo anterior, la Registraduría no le dio posesión.

G. Posiciones de las partes 13.- La Registraduría argumenta que no existió omisión, pues el acto de nombramiento del demandante no produjo efectos debido a la improbación inicial por parte del CNE y cuando se aprobó el nombramiento del demandante se encontraba surtiendo efectos el acto de un tercero, posición que fundamenta en un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Esa posición fue acogida por el tribunal en la sentencia recurrida, que indicó que el demandante no tenía un derecho consolidado, punto sobre el cual ya existía una decisión de la Sala de Consulta. El demandante estima que las entidades demandadas incurrieron en una omisión, porque está probado que el CNE aprobó su nombramiento y la Registraduría Nacional del Estado Civil no le dio posesión.

H. Decisión a adoptar y plan de exposición

14.- La Sala confirmará la decisión de absolver al Consejo Nacional Electoral porque dicha entidad expidió el acto administrativo aprobatorio del nombramiento y a ella no se le puede imputar la omisión por no dar posesión al demandante. 15.- Declarará la responsabilidad de la Registraduría Nacional del Estado Civil como quiera que no posesionó al demandante Adonai Caro Puin como registrador distrital 0025-07 pese a que su nombramiento fue aprobado por el Consejo Nacional Electoral mediante la Resolución 3353 de 2005. A partir de ese momento la Registraduría tenía la obligación legal de ejecutar el acto administrativo y gestionar la posesión a través de la gerencia de talento humano en los términos del artículo 45 del Decreto 1010 de 2000. El daño del demandante se prolongó hasta cuando fue efectivamente posesionado en dicho cargo, luego de haber sido nuevamente designado para el mismo por otro acto administrativo y, en cualquier caso, se trata de un daño antijurídico causado por la entidad demandada, la que le corresponde repararlo. 16.- La Sala: (i) expondrá los hechos probados documentalmente; (ii) señalará las razones por las cuales considera que, en cumplimiento de las normas legales, el demandante debió ser posesionado en el cargo para el cual fue designado y al no hacerlo la Registraduría incurrió en una omisión generadora de un daño que debe ser reparado, y la reparación procede incluso si se admite que no obró negligentemente al ampararse en un concepto de la Sala de Consulta, y (iii) liquidará el valor de la condena.

I. Hechos probados 17.- De conformidad con las pruebas documentales aportadas al proceso se

encontró probado que: 17.1.- En Resolución 1858 del 21 de mayo de 2004 se hizo un nombramiento de personal de libre nombramiento y remoción en la planta de la Registraduría. En este se designó al demandante en el cargo de registrador distrital 0025-07. Se indicó que <<el nombramiento a que se refiere la presente Resolución deberá ser aprobado por el Consejo Nacional Electoral, de conformidad con el artículo 12° numeral 5° del Código Electoral>>2. 17.2.- En el Acta 045 del 26 y 30 de agosto de 2004, el Consejo Nacional Electoral improbó el nombramiento porque no se acreditó el aval del Partido Liberal3 y el demandante interpuso acción de nulidad simple contra esta decisión. 2 Fl. 1 c.2 3 Fl. 2-40 c.2. 17.3.- La Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la nulidad del Acta 045 de 2004 en la sentencia del 21 de octubre de 2005 debido a que el requisito exigido por el Consejo Nacional Electoral era ilegal. En la sentencia se consideró que con la declaratoria de nulidad quedaba <<intacta la Resolución No. 1858 del 21 de mayo de 2004, mediante la cual la Registradora Nacional del Estado Civil nombró al señor Caro Puin en el cargo de Registrador Distrital, [por lo que] corresponderá al Consejo Nacional Electoral ocuparse de rehacer con sujeción a la Constitución y la ley, en los términos precisados en esta providencia, la actuación administrativa anulada>>4. 17.4.- El Consejo Nacional Electoral expidió la Resolución 3353 de 2005

mediante la cual se aceptó el nombramiento de Adonai Caro Puin en el cargo de registrador distrital 0025-07 realizado por la Registraduría Nacional del Estado Civil mediante la Resolución 1858 de 20045. Esta decisión se comunicó a la Registraduría mediante el oficio CNE-ALO-0606 del 20 de diciembre de 20056 y al demandante a través de comunicación del 21 de enero de 20067. 17.5.- El demandante solicitó a la Registraduría dar trámite a la posesión8, ante lo cual la Registraduría respondió que estaba realizando las <<consultas y revisión>> del caso, con ocasión de la solicitud del presidente y dos magistrados del CNE9. 17.6.- La Registraduría elevó a través del Ministerio del Interior y de Justicia consulta a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, como quiera que entre la fecha de la improbación inicial del nombramiento y de la sentencia de nulidad se había nombrado y posesionado a otra persona en el cargo de registrador distrital 0025-07. La Sala de Consulta dio respuesta a través del concepto 1719 del 20 de abril de 2006 en el cual señaló que: (i) el acto complejo de nombramiento del demandante no se perfeccionó porque la improbación inicial hizo inexistente la designación; (ii) dado que el acto de nombramiento no existió, la Registraduría conservaba competencia para proveer el cargo; (iii) la aprobación posterior no produjo efecto, pues <<no existía acto que completar>>, y (iv) <<[l]a designación, con el lleno de las formalidades legales del otro servidor para dicho

cargo goza de presunción de legalidad>>.

En el concepto se lee: <<En la hipótesis consultada se aduce que en el año 2004 la Registradora Nacional del Estado Civil nombró como Registrador Distrital a una persona X, designación que no fue aprobada por el Consejo Nacional Electoral, hecho que hace evidente la ausencia del elemento subjetivo exigido para la existencia y validez del primer acto de designación de registradores distritales, dado que la concurrencia de voluntades requerida no se estructuró ante la falta de la manifestación integradora del mismo 4 Fl. 43-60 c.2. 5 Fl. 104-134 c.2. 6 Fl. 149 7 Fl. 153 8 Fl. 168 c.2 9 Fl. 169-171 c.2 por parte del Consejo. Esta improbación impidió el perfeccionamiento del acto administrativo complejo y por lo mismo ninguna situación jurídica particular y concreta se consolidó.

De lo anterior resulta que el procedimiento legal establecido en los preceptos electorales aludidos, inherente al elemento formal del acto, no agotó el trámite complejo, ni la competencia concurrente se ejerció de manera completa, por lo que el acto contentivo del primer nombramiento es inexistente y carece de toda eficacia jurídica, y el cargo de registrador se mantuvo vacante de manera definitiva, razón por la cual la competencia de los órganos señalados por la ley para proveerlo era plena y por tanto sujeta en su ejercicio sólo al cumplimiento de las formalidades legales. La conclusión antecedente adquiere mayor claridad al constatar que con posterioridad a la improbación de la primera designación la Registradora Nacional

del Estado Civil nombró a otra persona para el referido empleo, nombramiento que sí obtuvo la aquiescencia del Consejo Nacional Electoral, esto es, que la segunda designación cumplió con el procedimiento previsto en el Código Electoral para perfeccionar el acto complejo, condición necesaria para la validez de la vinculación al servicio de los registradores distritales. El acto complejo así creado, está amparado por la presunción de legalidad. Situación bien distinta se presentó respecto del acto incompleto de la primera designación que nunca se perfeccionó, el que en los términos de la jurisprudencia y de la doctrina, debe reputarse inexistente ante la falta de confirmación. (…) Por el contrario, el perfeccionamiento del acto complejo exige la fusión de voluntades y si ellas no concurren, es evidente que no se produce declaración vinculante de la administración en la forma de acto administrativo completo y, por lo mismo, a falta de una de aquellas voluntades, no es factible hacerle producir efectos a una sola de las partes del acto; la ley le reconoce eficacia sólo al acto completo. En este evento, es viable admitir, sin resentir ni desconocer el ordenamiento jurídico, la inexistencia de actos administrativos complejos en nuestro sistema jurídico. La Sala al acoger la teoría de la inexistencia del acto en el caso bajo estudio, admite la imposibilidad técnico jurídica de entenderlo revocado, toda vez que el fenómeno de la revocatoria supone la existencia de un acto anterior que produjo efectos en el ordenamiento, afectando situaciones jurídicas concretas y particulares, hecho que no aconteció respecto de la primera designación. Por esta razón, no es posible

entender revocado el primer acto de nombramiento pues, en estricto derecho, no produjo efecto alguno y no expresó la voluntad de la administración con el lleno de los requisitos de procedimiento establecidos en el Código Electoral. El artículo 73 del C. C. A. establece que cuando un acto administrativo haya creado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, procedimiento que no resultaba aplicable al presente caso como consecuencia del no perfeccionamiento de la primera designación, que quedó trunca por carecer de un elemento esencial para la existencia y validez del acto complejo: la aprobación del Consejo Nacional Electoral. Por tanto, la inexistencia de la primera designación impedía comunicarla, tomar posesión del cargo y consolidar un derecho o concretar una situación jurídica particular. Por contera, tal inexistencia tuvo la virtualidad de mantener el cargo de Registrador Distrital vacante de manera definitiva y de conservar la competencia plena de los órganos señalados por la ley para proveerla. (…) [l]a acción de simple nulidad intentada contra la decisión de improbación del primer nombramiento no implicó el restablecimiento de ningún derecho y tampoco tuvo la virtualidad de dejar sin efecto la segunda designación, la que hasta la fecha goza de presunción de legalidad. En las circunstancias anotadas, no era viable fáctica y jurídicamente para el Consejo Nacional cumplir la orden judicial, por cuanto el acto de nombramiento objeto de improbación no nació al mundo jurídico. Una de las características del acto complejo

es la interdependencia que existe entre los actos que lo conforman y que no tienen vida separada, pues están ligados entre sí. Así, la aprobación posterior del nombramiento carece de todo efecto pues tal decisión no tenía ni tuvo vocación de completar el acto complejo por la sencilla razón de que al momento de adoptarla no existía acto que completar. En efecto, la aprobación no tuvo la virtualidad de fusionar las voluntades exigidas por la ley para estructurar ningún acto complejo, ni para darle vida al acto inexistente del primer nombramiento. En conclusión, la primera designación no se perfeccionó y no produjo efecto jurídico dada su inexistencia. Por tant