CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2007-00684-01(48410)

PROCESO EJECUTIVO / PROCESO EJECUTIVO CONTRACTUAL / TÍTULO

EJECUTIVO / IMPROCEDENCIA DE LA PREJUDICIALIDAD / TÍTULO

EJECUTIVO COMPLEJO / REQUISITOS DEL TITULO EJECUTIVO

COMPLEJO / DOCUMENTOS QUE CONFORMAN EL TÍTULO EJECUTIVO

COMPLEJO / ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / VALIDEZ DEL TÍTULO EJECUTIVO / VALIDEZ DEL TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO La Sala confirmará la sentencia de primera instancia porque (i) el proceso no debe ser suspendido por prejudicialidad, en virtud de que la acción contractual en que se debatía la legalidad de las resoluciones que liquidaron el contrato […] terminó con sentencia ejecutoriada, negando las pretensiones de la demanda y (ii) las resoluciones que liquidaron el contrato […] cumplen con todos los requisitos necesarios para constituir título ejecutivo. PREJUDICIALIDAD ADMINISTRATIVA / IMPROCEDENCIA DE LA PREJUDICIALIDAD ADMINISTRATIVA En el expediente se encuentra acreditado que Corfeinco presentó demanda , en la que solicitó la declaratoria de nulidad de las Resoluciones […], mediante las cuales el Incora liquidó unilateralmente el contrato […]. Verificado el sistema de información judicial, el proceso adelantado por Corfeinco fue resuelto en segunda instancia mediante sentencia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado […], en la cual se confirmó la sentencia que negó las pretensiones, decisión que se encuentra ejecutoriada y que hace improcedente la prejudicialidad solicitada por la ejecutada.

PROCESO EJECUTIVO CONTRACTUAL / EXCEPCIONES EN EL PROCESO

EJECUTIVO / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL

TÍTULO EJECUTIVO / ACCIÓN PROCEDENTE / LEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA / JUEZ COMPETENTE PARA CONOCER DE LA LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO En relación con el argumento de incompetencia para la expedición de las resoluciones que integran el título ejecutivo, la jurisprudencia de esta Sección ha establecido que este tipo de excepciones no pueden resolverse en el proceso ejecutivo, pues con ellas se pretende el estudio de legalidad de los actos contractuales, el cual es propio de la acción prevista en el artículo 87 del CCA.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOARTÍCULO 87

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la imposibilidad de debatir en el proceso ejecutivo la legalidad de los actos que estructuran el título ejecutivo, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 27 de julio de 2005, rad.

23565, C. P. Ruth Stella Correa Palacio. EXCEPCIONES EN EL PROCESO EJECUTIVO / EXCEPCIÓN DE PAGO / INEXISTENCIA DE COMPROBANTE DE PAGO El apelante considera que debe reconocerse la excepción de pago, que en su concepto se concretó mediante la entrega efectuada al Incora de procesos ejecutivos en curso, los cuales tenían por objeto el cobro de dineros adeudados por los beneficiarios de los programas de vivienda. De conformidad con la cláusula decimotercera del contrato […], la cesión al Incora de los derechos y

garantías de los programas de vivienda era una obligación de Corfeinco a la terminación del contrato, razón por la cual no puede considerarse que al dar cumplimiento a la misma, los derechos litigiosos puedan imputarse como forma de pago de los dineros que se debían devolver por otros conceptos. En el mismo sentido, la parte ejecutada no acreditó que hubiese efectuado pago total o parcial de la obligación, por lo que la excepción no puede ser declarada en favor del deudor. EXCEPCIONES EN EL PROCESO EJECUTIVO / COBRO DE LO NO DEBIDO / EXCEPCIÓN DE COBRO DE LO NO DEBIDO / IMPROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN El apelante aduce que el Incora se negó a recibir inmuebles e hipotecas de Corfeinco, en virtud de lo cual existe cobro de lo no debido. En relación con este argumento, la cláusula decimotercera del contrato […] no establece que el Incora esté obligado a recibir a modo de pago inmuebles o hipotecas, y por eso no puede considerarse que al no aceptar esa forma de pago hubiese actuado contrario a lo pactado, o que al no tener en cuenta su valor existiera un cobro de lo no debido.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá D. C., dos (2) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2007-00684-01(48410)

Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE REFORMA AGRARIA -EN

LIQUIDACIÓN

Demandado: ASOCIACIÓN MUTUAL CORFEINCO Referencia: EJECUTIVO Tema: Se confirma la sentencia de primera instancia que ordenó seguir adelante la ejecución. En el proceso ejecutivo no son procedentes excepciones que controviertan la legalidad de los actos administrativos presentados para el cobro; dichos actos contienen una obligación clara, expresa y exigible.

SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 24 de octubre de 2012 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que ordenó seguir adelante con la ejecución Esta Subsección es competente para conocer del recurso de apelación de conformidad con lo dispuesto en los artículos 129 y 181 del CCA. A su vez, el tribunal era competente para conocer el proceso en primera instancia en razón la cuantía de acuerdo con el numeral 7 del artículo 132 del CCA.

I. ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- El 4 de diciembre de 2007 el Instituto Colombiano de Reforma Agraria en liquidación (en adelante Incora), presentó demanda ejecutiva contra la Asociación Mutual Corfeinco (en adelante, Corfeinco), en la que presentó las siguientes pretensiones1: <<Primera: Líbrese mandamiento de pago, por la vía ejecutiva, a favor del Incora en liquidación y en contra del ejecutado Corfeinco por la suma de setecientos treinta y nueve millones seiscientos setenta mil quinientos

setenta y un pesos ($739.670.571.oo), desde el día 28 de septiembre de, fecha en que se hizo exigible el pago y hasta que el pago se efectúe.

Segunda: Extíendase el mandamiento de pago a los intereses moratorios a la tasa más alta permitida, desde el momento de la exigibilidad del pago y hasta que se realice el pago total de la obligación.

Tercera: Se condene a Corfeinco al pago de los rendimientos financieros de los dineros a que tiene derecho el Incora en liquidación, hasta tanto se haga efectivo el pago de la obligación Cuarta: Condénese en costas a la parte ejecutada.>> 2.- La demandante basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- El 17 de septiembre de 1985 el Incora y Corfeinco celebraron el contrato No. 032, cuyo objeto era la administración de la cartera proveniente de cesantías de los funcionarios y demás recursos para la ejecución de programas de vivienda de los funcionarios del instituto, así como la administración de los activos de la liquidación del contrato 159 de 1972 relacionados con los programas de vivienda.

1 Cuaderno No. 1, folios 2 a 17 2.2.- Mediante Decreto 1292 del 21 de mayo de 2003, se ordenó la supresión y liquidación del Incora. En el referido decreto se estableció que el contrato No. 032 de 1985 suscrito con Corfeinco debía liquidarse. 2.3.- Mediante oficio del 29 de marzo de 2007, el Incora remitió a Corfeinco el acta de liquidación bilateral del contrato No. 032 de 1985. Ante la imposibilidad de suscribir la liquidación bilateral del contrato, el liquidador expidió la

Resolución No 0265 del 4 de abril de 2007, mediante la cual se liquidó unilateralmente el contrato y se declaró que la contratista debía al Incora la suma de dos mil sesenta y tres millones doscientos tres mil sesenta y cinco pesos ($2.063.203.065) 2.4.- Corfeinco interpuso recurso de reposición contra el acto anterior, el cual fue resuelto mediante la Resolución No. 0911 del 26 de septiembre de 2007, que modificó el monto de la deuda a cargo de la contratista, estableciéndola en un total de setecientos treinta y nueve millones seiscientos setenta mil quinientos setenta y un pesos ($739.670.571). La anterior decisión fue notificada personalmente al representante legal de Corfeinco el 27 de septiembre de 2007. B.- Posición de la parte demandada 3.- Corfeinco2 presentó las siguientes excepciones contra el mandamiento de pago: 3.1.- Falta de competencia de la persona que suscribió el título ejecutivo, con fundamento en que para la fecha en que se realizó la liquidación unilateral del contrato No. 032 de 1985, el plazo de 3 años fijado en el Decreto 1292 de 2003 para la liquidación del Incora ya había vencido, por lo cual el gerente liquidador ya no tenía facultad para liquidar el contrato. 3.1.1.- Explicó que el plazo de liquidación del Incora fue ampliado mediante los Decretos 1492 de 2006, 542 de 2007 y 2462 de 2007; sin embargo, ninguno de estos facultó al liquidador para realizar liquidación de contratos. Esta facultad fue otorgada nuevamente mediante Decreto 4470 de 2007 del 27 de noviembre

de 2007, fecha para la cual ya se habían expedido los actos que se presentan como título ejecutivo. 3.2.- Falta de integración del título ejecutivo, porque el Incora omitió presentar, junto con los actos de liquidación unilateral, las resoluciones por medio de las cuales se negaron las nulidades y aclaraciones solicitadas por Corfeinco. 3.3.- Falta de requisitos del título ejecutivo, por no existir una obligación clara, expresa y exigible. Señaló que Corfeinco tenía con el Incora una obligación de hacer, consistente en recaudar el pago de los préstamos y no de garantizar el pago de los mismos, razón por la cual no existía obligación de devolución de los dineros girados para los programas de vivienda. 2 Cuaderno Principal, folios 277 a 286. 3.4.- Excepción de pago, porque el Incora no descontó el monto de doscientos cuarenta y cinco millones quinientos cincuenta y ocho mil ochocientos sesenta y ocho pesos ($245.558.868), representados en procesos ejecutivos que fueron entregados por Corfeinco. 3.5.- Cobro de lo no debido, sustentado en que la liquidación unilateral no descontó doscientos sesenta y siete millones cuatrocientos dieciocho mil trescientos ochenta pesos ($267.418.380), representados en hipotecas e inmuebles que el Incora no recibió a Corfeinco. C.- Sentencia recurrida 4.- En sentencia del 24 de octubre de 20123 la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probadas las excepciones y ordenó seguir adelante la ejecución con base en las siguientes

consideraciones: 4.1.- La falta de competencia de quien suscribió las resoluciones que liquidaron el contrato es una excepción que controvierte la legalidad de las mismas, aspecto que no se puede abordar en sede del proceso ejecutivo. 4.2.- Los actos mediante los cuales se realiza la liquidación unilateral del contrato son suficientes para presentar demanda ejecutiva, siempre que los mismos contengan una obligación clara, expresa y exigible. 4.2.1.- Las resoluciones que resolvieron las peticiones de nulidad y declararon la improcedencia de los recursos de reposición y de las solicitudes de aclaración no son actos que hagan parte de la actuación de liquidación del contrato, por lo que no se requieren para constituir el título ejecutivo. 4.3.- El título ejecutivo presentado para el cobro cumple con la totalidad de los requisitos formales, sin que pueda considerarse que no contiene una obligación clara, expresa y exigible. 4.4.- En las pruebas obrantes en el expediente no existe ningún documento que acredite la existencia de pago por parte del ejecutado. D.- Recurso de apelación del demandado 5.- El demandado solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarar prósperas las excepciones formuladas en la contestación de la demanda4. 3 Cuaderno principal, folios 277 a 28 4 Cuaderno principal, folios 288 a 324 5.1.- Reiteró la totalidad de los argumentos presentados en sus excepciones, manifestando que la sentencia no se pronunció correctamente sobre las mismas. 5.2.- Argumentó que el tribunal omitió declarar la suspensión del proceso por prejudicialidad, teniendo en cuenta que a la fecha de la sentencia las

resoluciones que se presentaron como título ejecutivo se encontraban demandadas en el proceso 25000-23-26000-2008-00147-01 que cursaba ante la Sección Tercera del Consejo de Estado, razón por la cual solicitó que dicha suspensión fuera decretada.

II. CONSIDERACIONES E.- Decisión a adoptar 6.- La Sala confirmará la sentencia de primera instancia porque (i) el proceso no debe ser suspendido por prejudicialidad, en virtud de que la acción contractual en que se debatía la legalidad de las resoluciones que liquidaron el contrato No. 032 de 1985 terminó con sentencia ejecutoriada, negando las pretensiones de la demanda y (ii) las resoluciones que liquidaron el contrato No. 032 de 1985 cumplen con todos los requisitos necesarios para constituir título ejecutivo. 7.- La decisión abordará en la primera parte lo relacionado con la solicitud de prejudicialidad por cuenta de la acción contractual en la que se debatía la legalidad de las resoluciones que liquidaron el contrato No. 032 de 1985; en la segunda parte se estudiarán las excepciones de la parte demandada y se señalarán las razones por las cuales las mismas no tienen vocación de prosperidad.

La inexistencia actual de prejudicialidad 8.- En el expediente se encuentra acreditado que Corfeinco presentó demanda5, en la que solicitó la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 0265 del 4 de abril de 2007 y 0911 del 26 de septiembre de 2007, mediante las cuales el Incora liquidó unilateralmente el contrato No. 032 de 1985. Verificado el sistema de información judicial, el proceso adelantado por Corfeinco fue

resuelto en segunda instancia mediante sentencia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 16 de mayo de 2016, en la cual se confirmó la sentencia que negó las pretensiones, decisión que se encuentra ejecutoriada y que hace improcedente la prejudicialidad solicitada por la ejecutada. Las excepciones de fondo presentadas por Corfeinco La falta de competencia de la persona que suscribe la resolución base del título ejecutivo 5 Con radicado 25000-23-26000-2008-00147-01 9.- En relación con el argumento de incompetencia para la expedición de las resoluciones que integran el título ejecutivo, la jurisprudencia de esta Sección6 ha establecido que este tipo de excepciones no pueden resolverse en el proceso ejecutivo, pues con ellas se pretende el estudio de legalidad de los actos contractuales, el cual es propio de la acción prevista en el artículo 87 del CCA. 10.- En adición a lo anterior, se encuentra acreditado que Corfeinco presentó demanda en la que solicitó la nulidad de las resoluciones mediante las cuales se liquidó el contrato No. 032 de 1985. Este proceso culminó con sentencia que negó las pretensiones y, en consecuencia, se mantuvo la legalidad de los actos que componen el título ejecutivo. Por ello no es posible abordar argumentos que busquen discutir su validez. El título ejecutivo está debidamente constituido 11.- El título ejecutivo presentado en el proceso está compuesto por el contrato No. 032 de 1985 y los actos que lo liquidaron unilateralmente. De conformidad con lo acreditado en el expediente7, el procedimiento de liquidación del contrato culminó con la expedición de la Resolución No. 0911 del 26 de septiembre de

2007, contra la cual no procedía recurso alguno, por lo que con su notificación se agotó el trámite ante la administración. 12.- Los actos que negaron las solicitudes de aclaración o nulidad de las resoluciones que liquidaron el contrato No. 032 de 1985 no hacen parte del título ejecutivo, pues en los mismos no se resolvió o modificó la liquidación del contrato, ni tampoco contienen las obligaciones que son objeto de cobro, razón por la cual no se requería su integración en el presente trámite. El título cumple con los requisitos formales 13.- Los actos que liquidaron unilateralmente el contrato No. 032 de 1985 contienen una obligación clara, expresa y exigible, que cumple con los requisitos sustanciales y formales necesarios para su cobro por vía ejecutiva, ya que fueron expedidos con fundamento en las obligaciones que surgían para las partes al momento de la terminación del contrato, de conformidad con su cláusula decimotercera. 13.1.- Contrario a lo señalado por el apelante, la cláusula decimotercera del mencionado contrato establece que Corfeinco debe devolver al Incora los fondos entregados durante su ejecución, dentro de los cuales se encuentran la capitalización de los aportes y el patrimonio que compone el fondo de vivienda objeto de administración, rubros que integran el valor definido en la liquidación unilateral8 y que son objeto de cobro en el presente trámite. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de julio de 2005 , exp. 23565, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. 7 Cuaderno de pruebas No. 2, folios 44 a 64.

8 Cuaderno de pruebas No. 2, folio 61. 14.- Así las cosas, la obligación contenida en las resoluciones que liquidaron el contrato No. 032 son expresas, claras y exigibles a partir de la terminación del contrato, y constituyen título ejecutable en sede judicial. La inexistencia de pago 15.- El apelante considera que debe reconocerse la excepción de pago, que en su concepto se concretó mediante la entrega efectuada al Incora de procesos ejecutivos en curso, los cuales tenían por objeto el cobro de dineros adeudados por los beneficiarios de los programas de vivienda. De conformidad con la cláusula decimotercera del contrato No. 032 de 1985, la cesión al Incora de los derechos y garantías de los programas de vivienda era una obligación de Corfeinco a la terminación del contrato, razón por la cual no puede considerarse que al dar cumplimiento a la misma, los derechos litigiosos puedan imputarse como forma de pago de los dineros que se debían devolver por otros conceptos. 16.- En el mismo sentido, la parte ejecutada no acreditó que hubiese efectuado pago total o parcial de la obligación, por lo que la excepción no puede ser declarada en favor del deudor. La inexistencia de cobro de lo no debido 17.- El apelante aduce que el Incora se negó a recibir inmuebles e hipotecas de Corfeinco, en virtud de lo cual existe cobro de lo no debido. En relación con este argumento, la cláusula decimotercera del contrato No. 032 no establece que el Incora esté obligado a recibir a modo de pago inmuebles o hipotecas, y por eso no puede considerarse que al no aceptar esa forma de pago hubiese actuado

contrario a lo pactado, o que al no tener en cuenta su valor existiera un cobro de lo no debido. F.- Condena en costas 18.- De conformidad con el el numeral 1 del artículo 392 del CPC, se condenará en costas a la parte demandada. En los términos del numeral 3.1.3. del artículo 6 del Acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, se fija la suma de cinco millones de pesos ($5.000.000,oo) por concepto de agencias en derecho. 19.- Las costas deberán ser pagadas a favor del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, entidad que una vez culminada la liquidación del Incora le sucedió como parte demandante en el proceso. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley RESUELVE PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 24 de octubre de 2012 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO: CONDÉNASE en costas a Asociación Mutual Corfeinco, a favor del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Por Secretaría, liquídense las costas, que incluirán la suma de cinco millones de pesos ($5.000.000,oo) por concepto de agencias en derecho.

TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

(Firmado electrónicamente)

ALBERTO MONTAÑA PLATA

Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ RAMIRO PAZOS GUERRERO

Magistrado Magistrado