CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2007-00735-01(43678)-2018

RECURSO DE SUPLICA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PAGO DE

MEDICAMENTOS NO INCLUIDOS EN PLAN OBLIGATORIO DE SALUD /

CONFLICTO ENTRE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD Y MINISTERIO DE

LA PROTECCIÓN SOCIAL / FALTA DE JURISDICCIÓN – Configurada /

DECLARACIÓN DE NULIDAD DE LO ACTUADO – Revoca

[V]erificado que en el caso concreto se materializó una falta de jurisdicción como consecuencia de las pretensiones de cobro en sede judicial de montos supuestamente dejados de pagar a la entidad demandante a título de entrega de medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud-P.O.S., esta Sala estima que la manifestación en ese sentido realizada en el auto suplicado resultó afortunada, así como también la orden de remisión del expediente a la autoridad judicial competente y la afirmación de que para todos los efectos se debería tener en cuenta la fecha de presentación de la demanda ante esta jurisdicción (19 de diciembre de 2007) como el día en que dejó de operar el término de caducidad o se interrumpió el de prescripción. Sin embargo, así no acontece con la declaratoria de nulidad de todo lo actuado que fue dispuesta, por lo que la providencia cuestionada deberá revocarse en lo pertinente (…) corresponderá a la autoridad investida de jurisdicción, una vez le sea remitido el plenario, proveer respecto de la legalidad de las actuaciones surtidas en el asunto de la referencia, ya que como precisamente se está definiendo en este auto la carencia de jurisdicción del juez contencioso administrativo, mal haría esta Corporación en adoptar una

determinación en cuanto a la anulación del trámite impartido, aun cuando se carece de competencia por dicha circunstancia

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

82

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera Ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO (E)

Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 25000-23-26-000-2007-00735-01(43678)

Actor: CRUZ BLANCA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD E.P.S.

Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - AUTO Decide la Sala el recurso de súplica interpuesto por el extremo demandante contra la providencia de 18 de septiembre de 2017, mediante la cual el despacho sustanciador de la controversia resolvió declarar la nulidad de todo lo actuado en el proceso por falta de jurisdicción y, en consecuencia, remitir el plenario a la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria.

ANTECEDENTES

1. Mediante escrito radicado el 19 de diciembre de 2007 ante la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la sociedad Cruz Blanca Entidad Promotora de Salud-Cruz Blanca E.P.S., por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra la Nación-Ministerio de la Protección Social, por lo daños antijurídicos que

presuntamente le fueron generados como consecuencia del no pago de los montos correspondientes a medicamentos entregados a usuarios por órdenes de fallos de tutela, a pesar que tales bienes, para la época de los hechos, no estaban incluidos en el Plan Obligatorio de Salud-P.O.S. (f. 14-67, c. 8).

2. Por medio de sentencia de 30 de septiembre de 2011, notificada por edicto desfijado el 15 de noviembre de la misma anualidad, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C” de Descongestión, declaró la indebida escogencia de la acción (f. 290-294, c. ppl.).

3. A través de memorial presentado el 29 de noviembre de 2011, la parte demandante interpuso dentro del término previsto para el efecto recurso de apelación contra la anterior providencia (f. 297-306, c. ppl.). Este fue concedido mediante proveído de 9 de junio de la misma anualidad (f. 308, c. ppl.).

4. Remitido el expediente para el trámite de la alzada ante esta Corporación, la misma fue admitida mediante auto del 27 de abril de 2012 (f. 313, c. ppl.).

5. Surtido el trámite procesal correspondiente, por medio de providencia del 18 de septiembre de 2017, notificada por estado del día 26 del mismo mes y año, el despacho del consejero Ramiro Pazos Guerrero resolvió declarar la nulidad de todo lo actuado por falta de jurisdicción y, en consecuencia, remitir el plenario a la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria. Esto con base en el razonamiento

que pasa a citarse (f. 426-431, c. ppl.): (…) el legislador en ejercicio de sus facultades atribuyó de manera privativa el conocimiento de ciertos asuntos a la jurisdicción ordinaria laboral, pues con la entrada en vigencia de la Ley 712 de 2001 modificó el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social determinando que serían de su conocimiento “las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan”. Conforme a las disposiciones antes citadas, aparentemente podría existir una colisión de competencias entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria en aquellos asuntos que tengan que ver con el sistema de seguridad social integral y se encuentre vinculada una entidad estatal (criterio orgánico). Sin embargo, si se tiene en cuenta lo referido por la Corte Constitucional respecto al alcance y al propósito del citado numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, es posible concluir que lo que se estaba buscando era radicar en una misma jurisdicción el conocimiento de todas aquellas controversias suscitadas en el marco del sistema de seguridad social integral, sin importar los sujetos que en ella participaran. (…) En lo que respecta al caso concreto, al estudiarse las pretensiones de la demanda se observa que el daño alegado consiste en el no pago de los recobros presentados ante el FOSYGA; lo que

permite concluir que la controversia que se pone bajo consideración claramente deriva en el estudio de las diferencias existentes en la relación del Estado con las entidades prestadoras del sistema de salud, en este caso, Cruz Blanca E.P.S., lo que significa que se trata de una controversia relacionada con el sistema de seguridad social integral cuyo conocimiento fue asignado a la jurisdicción ordinaria por la Ley 712 de 2001.

6. Contra la decisión antes reseñada, el 28 de septiembre de 2017, la parte actora interpuso ante los demás integrantes de la Subsección “B” de la Sección Tercera de esta Corporación recurso de súplica, con base en tres argumentos principales. El primero de estos refirió que el Consejo de Estado no debía replicar el erróneo precedente dictado por el Consejo Superior de la Judicatura, en razón a que no era cierto que la Ley 712 de 2001 le entregara a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de controversias como la presente. Ello, según el recurrente, debido a que el Ministerio de Salud no era un “administrador” del sistema como lo concluyó la Sala Jurisdiccional Disciplinaria (f. 432-442, c. ppl.). 6.1. Como segundo sustrato arguyó que el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prohijaba un criterio orgánico, razón por la cual la jurisdicción especializada en conflictos de la administración debía conocer de los litigios en los que estuviera involucrada cualquier entidad pública, más aún si se trataba de responsabilidad extracontractual por falta de pago, tal como era esta disputa.

6.2. En tercer lugar la sociedad suplicante sostuvo que el auto recurrido desconoció el “precedente jurisprudencial prefijado por el superior funcional, esto es, por la Sección Tercera del Consejo de Estado”. Lo anterior, con base en el hecho que el 22 de enero de 2015 el despacho de la suscrita magistrada había proferido una providencia en el expediente identificado con el número interno 52611, en la cual reconoció que conflictos como el analizado eran de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa.

7. Fijado el proceso en lista1 de acuerdo a lo prescrito por el artículo 183 del Decreto-Ley 01 de 1984, la parte demandada guardó silencio, tal como lo señaló la constancia secretarial de 25 de octubre de 2017 (f. 444, c. ppl.).

CONSIDERACIONES

I. Competencia

8. De conformidad con el artículo 183 del Código de Contencioso Administrativo2, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, le corresponde a la Sala resolver el recurso de súplica interpuesto, comoquiera que se ejerció oportunamente -supra párr. 5 y 6en contra de una providencia interlocutoria -aquella que declaró la nulidad de todo lo actuado y ordenó remitir el expediente a la jurisdicción ordinaria-, proferida por el despacho del doctor Ramiro Pazos Guerrero durante el trámite de la apelación de la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2011.

II. Problema jurídico

9. Verificada la oportunidad del recurso de súplica sub judice, corresponde 1 Según nota secretarial de 6 de octubre de 2017 (f. 443, c. ppl.).

2 “El recurso ordinario de súplica procederá en todas las instancias contra los autos interlocutorios proferidos por el ponente. // Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda. // El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la Secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el Secretario pasará el expediente al despacho del Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo. Contra lo decidido no procederá recurso alguno”. determinar si era procedente decretar la nulidad procesal de todo lo actuado por falta de jurisdicción para conocer de la presente controversia por parte de la especialidad contenciosa administrativa. Para el efecto, deberá establecerse, de manera previa, si el hecho que el objeto central de la litis sea el no pago de prestaciones derivadas del Sistema de Seguridad Social en Salud afecta la jurisdicción competente.

III. Análisis de la Sala

10. En primera medida la Subsección debe aclarar que el estatuto procesal que rige la presente controversia es el Código Contencioso Administrativo contenido en el Decreto-Ley 01 de 1984 -con sus respectivas reformasy no la Ley 1437 de 2011 contentiva del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, en razón a que el artículo 3083 de este último cuerpo normativo dispuso que el mismo solo sería aplicable para procedimientos y controversias judiciales iniciadas con posterioridad a su entrada

en vigencia, ocurrida el 2 de julio de 2012. 10.1. De acuerdo con ello, resulta evidente que en el sub judice, al haber sido presentada la demanda el 19 de diciembre de 2007 -supra párr. 1-, la integridad del proceso tiene que continuarse reglando por las disposiciones del antiguo Código Contencioso Administrativo y no por lo establecido en el C.P.A.C.A., por lo que, contrario a lo aseverado por el extremo recurrente -supra párr. 6.1-, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 no es aplicable a los hechos objeto de disputa. 10.2. Ahora bien, más allá de la inaplicación al caso concreto del nuevo C.P.A.C.A., lo cierto es que bajo los postulados del artículo 82 del antiguo Código Contencioso Administrativo, si bien se prohijaba el criterio orgánico, este no era de carácter absoluto pues normas especiales y posteriores como es la Ley 712 de 2001, establecieron excepciones en razón de la materia en litigo, tal como se expondrá más adelante con base en la jurisprudencia del órgano encargado de dirimir los conflictos de jurisdicción en Colombia. 3 “Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. //. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. //. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico

anterior”.

11. Precisado lo anterior, la Sala estima que el proveído objeto del recurso de súplica no cometió ningún yerro al declarar la falta de jurisdicción de esta especialidad de la Rama Judicial del poder público para resolver de fondo el presente litigio, toda vez que el precedente al que le da aplicación está vigente, se encuentra consolidado4 y es pacífico en exponer que es la jurisdicción ordinaria en su singularidad laboral la llamada a desatar por medio de decisión definitiva la disputa sub examine.

12. En primera medida, respecto a la vigencia de la línea jurisprudencial citada, esta Corporación debe resaltar que si bien la competencia de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para dirimir conflictos de jurisdicción fue trasladada a la Corte Constitucional por medio del Acto Legislativo n.º 02 de 2015, dicha atribución a la fecha sigue en manos del aquel cuerpo colegiado hasta tanto no esté en funcionamiento la nueva arquitectura institucional introducida con la referida reforma a la Constitución. 12.1. En otros términos, en la actualidad el Consejo Superior de la Judicatura continúa siendo el máximo órgano encargado de solventar este tipo de controversias respecto de la competencia entre las distintas especialidades de la justicia colombiana, mientras no inicien su marcha organismos como el Consejo Nacional de Disciplina Judicial. Al respecto, de manera reiterada, la Corte Constitucional ha expuesto5: Mediante Auto 278 de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional señaló que esta corporación será la entidad encargada de resolver los conflictos de competencias entre las

diferentes jurisdicciones, hasta la entrada en funcionamiento del Consejo Nacional de Disciplina Judicial, y sus Comisiones Seccionales, de modo que esa facultad continuará en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura y sus Consejos de Distrito judicial. Determinó el Auto 278 de 2015: "De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el 4 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, conflicto de jurisdicción de 30 de septiembre de 2015, exp.11001010200020150250700, M.P. Julia Emma Garzón. En el mismo sentido ver: Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, conflicto de jurisdicción de 2 de septiembre de 2015, exp.11001010200020150207700. M.P. Wilson Ruiz Orejuela; Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, conflicto de jurisdicción de 26 de agosto de 2015, exp.11001010200020150214700, M.P. Pedro Alonso Sanabria Buitrago 5 Corte Constitucional, auto 084 de 2016, M.P. Alberto Rojas Ríos. ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer no solo la función jurisdiccional

disciplinaria, sino también para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela"[6] En Autos 309 de 2015 y 504 de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional reiteró la postura precisada. En todos ellos, se sostuvo que hasta que no se posesionen los miembros del Consejo de Gobierno Judicial y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, las competencias constitucionales relacionadas con la solución de conflictos de competencias entre jurisdicciones continúan en cabeza de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Se concluye que la Corte Constitucional será competente para resolver los conflictos que surjan entre las diferentes jurisdicciones, tal como lo prevé el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, reformatorio del Artículo 241 Superior. Dicha competencia entrará en vigor, únicamente, cuando ocurra la transición entre la antigua institucionalidad y la creada en el Acto Legislativo. Es decir, esta Corporación conocerá de conflictos de jurisdicciones una vez el Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva sus funciones, momento en el cual los conflictos de competencias entre distintas jurisdicciones deberán ser remitidos a este Tribunal Constitucional. 12.2. Como puede evidenciarse, resulta claro que el precedente citado en el auto objeto de súplica, el cual fue desarrollado por el Consejo Superior de la Judicatura, a la fecha de adopción de la presente decisión se encuentra plenamente en vigencia y resulta aplicable al sub lite hasta tanto no se modifique la estructura

institucional contenida en el Acto Legislativo 02 de 2015. 12.3. Así las cosas, estima la Subsección que no resultaría adecuado separase del precedente objeto de cuestionamiento en el caso concreto -supra párr. 6-, no solo porque comparte el criterio jurídico aplicado por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria7, lo cual impone su aplicación en virtud del derecho a la igualdad, sino también en respeto de los postulados constitucionales que encargaron a tal organismo la especialísima función de resolver cuál es la autoridad jurisdiccional competente para asuntos como el ahora examinado. 6 [Corte Constitucional Auto 278 de 2015, folio 5 M.P. Luis Guillermo Guerrero]. 7 Como ejemplo de ello ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, auto de 11 de agosto de 2016, exp. 46545, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, auto de 30 de agosto de 2017, exp. 35955, C.P. Danilo Rojas Betancourth. 12.4. De igual forma, desde un discernimiento eminentemente práctico y luego de un examen bajo los postulados de la eficiencia, se concluye que de plantearse un nuevo conflicto negativo de jurisdicciones, este sería resuelto en el sentido de otorgar la competencia de resolver el proceso a la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria, razón por la cual no sería ventajoso adoptar una postura distinta a la que esta Subsección considera jurídicamente acertada.

13. En segundo lugar, en cuanto al supuesto desconocimiento por parte de la

providencia recurrida del “precedente jurisprudencial prefijado por el superior funcional, esto es, por la Sección Tercera del Consejo de Estado” al omitir un proveído de 22 de enero de 2015, se trata de una decisión anterior a los pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura y así mismo, esa postura fue recogida a través de proveído reciente del 11 de agosto de 2016, en el expediente n.º 46545, en el cual se aclaró: De acuerdo con el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 1 de la Ley 1107 de 2006, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado[8]. Sin embargo, el Consejo Superior de la Judicatura en razón de los conflictos suscitados entre la jurisdicción ordinaria y de lo contencioso administrativo, en temas de recaudos con recobros de prestaciones no incluidas en POS precisa que solo el conocimiento de los procesos relativos a la seguridad social de los empleados públicos cuyo régimen es administrado por una persona de derecho público, corresponde a esta jurisdicción. (…) En el asunto de la referencia se depreca la responsabilidad de la Nación-Ministerio de Salud y Seguridad Social y el Consorcio FIDUFOSYGA 2005 por los daños y perjuicios causados a la Caja de Compensación Familiar-Compensar E.P.S. por el incumplimiento en los pagos de “recobros”, por servicios de salud

ordenados por fallos de tutela y decisiones de su Comité Técnico Científico. Por lo que, a fin de determinar la jurisdicción competente, de conformidad con las pretensiones, la naturaleza del proceso, las partes y lo entendido por el Consejo Superior de la Judicatura, la controversia deberá ser conocida por la jurisdicción ordinaria laboral, por lo que se procederá a remitir el expediente al reparto correspondiente. 8 [Consejo de Estado. Sección Tercera, sentencia de 14 de marzo de 2012. magistrado ponente: Enrique Gil Botero. Radicado No. 05001-23-25-000-1993-01041-01 (21962)] 13.1. De la mano del extracto referido no cabe duda que esta Sala ha acogido la postura señalada por el Consejo Superior de la Judicatura, aplicada en el proveído suplicado, así como también por los otros despachos que integran la Sección Tercera del Consejo de Estado9, en lo referente a la competencia de la jurisdicción ordinaria para resolver conflictos como el sub judice.

14. Ahora bien, verificado que en el caso concreto se materializó una falta de jurisdicción como consecuencia de las pretensiones de cobro en sede judicial de montos supuestamente dejados de pagar a la entidad demandante a título de entrega de medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud-P.O.S., esta Sala estima que la manifestación en ese sentido realizada en el auto suplicado resultó afortunada, así como también la orden de remisión del expediente a la autoridad judicial competente y la afirmación de que para todos los

efectos se debería tener en cuenta la fecha de presentación de la demanda ante esta jurisdicción (19 de diciembre de 2007) como el día en que dejó de operar el término de caducidad o se interrumpió el de prescripción. Sin embargo, así no acontece con la declaratoria de nulidad de todo lo actuado que fue dispuesta, por lo que la providencia cuestionada deberá revocarse en lo pertinente.

15. En efecto, corresponderá a la autoridad investida de jurisdicción, una vez le sea remitido el plenario, proveer respecto de la legalidad de las actuaciones surtidas en el asunto de la referencia, ya que como precisamente se está definiendo en este auto la carencia de jurisdicción del juez contencioso administrativo, mal haría esta Corporación en adoptar una determinación en cuanto a la anulación del trámite impartido, aun cuando se carece de competencia por dicha circunstancia10.

En mérito de lo expuesto, se RESUELVE 9 Al respecto ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, auto de 28 de septiembre de 2017, exp. 41285, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto de 3 de agosto de 2017, exp. 53351, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, auto de 30 de agosto de 2017, exp. 38731, C.P. Danilo Rojas Betancourth; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, auto de 12 de julio de 2017, exp. 53478, C.P. Danilo Rojas

Betancourth; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, auto de 11 de mayo de 2017, exp. 41285, C.P. Hernán Andrade Rincón; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, auto de 2 de febrero de 2017, exp. 53315, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto de 3 de junio de 2015, exp. 53351, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 10 Lo que eventualmente, de decretarse, configuraría la causal de nulidad insaneable establecida en el numeral 1 del 140 del Código de Procedimiento Civil: “cuando corresponde a distinta jurisdicción”. Y también, infringiría los preceptos adjetivos de economía y celeridad procesal.

PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE, por los motivos expuestos en la parte considerativa de este proveído, la providencia suplicada, esto es, la proferida el 18 de septiembre de 2017, por medio de la cual se declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso por falta de jurisdicción y, en consecuencia, se ordenó remitir el plenario a la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria.

SEGUNDO: En su lugar, DECLARAR LA FALTA DE JURISDICCIÓN de la jurisdicción contenciosa administrativa en el presente asunto y REMITIR el expediente a la jurisdicción ordinaria laboral, con la precisión de que para todos los efectos legales se tendrá el 19 de diciembre de 2007 como fecha de presentación de la demanda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO

Magistrada (E)

FABIAN GONZALO MARIN CORTÉS

Conjuez