CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2008-00222-01(45134)

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Niega

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA /

DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR /

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ADECUACIÓN DE LA ACCIÓN – No se puede adecuar la acción dado que la parte actora no indicó las normas violadas y el concepto de violación / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA SÍNTESIS DEL CASO: La Empresa de Renovación Urbana de Bogotá expropió por vía administrativa un inmueble de propiedad de César Augusto y Luis Alejandro Páez Roa. Alega irregularidades en la expedición del acto administrativo.

PROBLEMA JURÍDICO: Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa es el idóneo para reclamar los perjuicios ocasionados por un acto administrativo que expropió un inmueble de propiedad del demandante.

PRESUPUESTO PROCESAL / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL

RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE

ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / FACTOR OBJETIVO La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por

el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Asimismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $216.850.000.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 82 / LEY 1107 DE 2006 – ARTÍCULO 1

PRESUPUESTO PROCESAL / EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo /

PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / REQUISITOS PROCESALES DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / COMPETENCIA DEL JUEZ ADMINISTRATIVO - No puede estudiar la posible infracción de normas superiores que no hayan sido indicadas como violadas junto con el concepto de dicha violación / LIMITACIÓN DEL JUEZ / LÍMITES DE LA FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un

derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA). La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que, si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la Administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa. El artículo 71 de la Ley 388 de 1997 establece que contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede la acción especial contencioso-administrativaregulada en ese artículocon el fin de obtener la nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El artículo 137.4 CCA dispone que toda demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo deberá contener, cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo, las normas violadas y la explicación del concepto de su violación. La ausencia de este requisito impide un pronunciamiento sobre el fondo, pues el juez, al desconocer esas razones, no puede suplir la inactividad procesal del demandante sobre este punto. La Corte Constitucional -al

declarar la exequibilidad condicionada del artículo 137.4 CCAseñaló que si el acto administrativo, como expresión de la voluntad de la Administración, se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su ilegalidad la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma. La Sala reitera que el juez de la Administración no puede estudiar la posible infracción de normas superiores, que no hayan sido indicadas como violadas junto con el concepto de dicha violación. Presupuesto formal de la demanda que demarca el ámbito de defensa del demandado y delimita el campo de acción del juzgador. El juez de la Administración, pues, está sometido al “principio dispositivo”, conforme al cual deben individualizarse las pretensiones anulatorias y apoyarse en las razones de derecho que las motivan (“justicia rogada”).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 71 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 137

EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA / DAÑO CAUSADO POR ACTO

ADMINISTRATIVO PARTICULAR / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ADECUACIÓN DE LA ACCIÓN – No se puede adecuar la acción dado que la parte actora no indicó las normas violadas y el concepto de violación / ADECUACIÓN DE LA DEMANDA / ADICIÓN A LA DEMANDA / FUENTE DEL DAÑO – Es la que determina la

acción procedente El demandante, al formular una demanda de reparación directa, no señaló de forma precisa las normas violadas ni explicó el concepto de la violación de esos preceptos para controvertir la validez del acto, circunstancia que impide un pronunciamiento de fondo sobre el particular. En efecto, la demanda se limitó a indicar, de manera general, las razones por las que la parte demandante sufrió un daño antijurídico por la presunta actuación ilegal de la Administración en la expedición del acto administrativo de expropiación, sin determinar los motivos concretos de violación normativa fuente del daño perseguido. La parte demandante adicionó la demanda para incluir una pretensión por una “ocupación de hecho” que -alegaocurrió como consecuencia de la expropiación de su inmueble por acto administrativo. Alegó supuestas irregularidades que habrían ocurrido después de la expedición del acto (f. 1-7 c. 4). No obstante, como el daño que pidió fue el valor comercial de su inmueble, la causa que habría originado esa pérdida es el acto administrativo que lo expropió, y no hechos posteriores de la Administración. De manera que, al no existir cargos concretos que permitan a la Sala confrontar el acto acusado frente al ordenamiento que le sirve de sustento, no es posible una decisión de mérito. Por ello, se modificará el fallo de primera instancia y se declarará la ineptitud sustantiva de la demanda. ACEPTACIÓN DEL IMPEDIMENTO / ACEPTACIÓN DEL IMPEDIMENTO DEL CONSEJERO DE ESTADO - Por haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior

El Consejero Nicolás Yepes Corrales manifestó estar incurso en la causal de impedimento establecida en el artículo 141.2 CGP, pues conoció cuestiones materia del proceso. El artículo 150.2 CPC dispone que el juez deberá apartarse del conocimiento del proceso por haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes indicados en el numeral primero. Como los hechos en los cuales se funda el impedimento manifestado se subsumen en la causal invocada, porque conoció el asunto como Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, se aceptará el impedimento.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 141

NUMERAL 2 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 150

NUMERAL 2

IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2008-00222-01(45134)

Actor: CÉSAR AUGUSTO PÁEZ ROA Y OTRO

Demandado: EMPRESA DE RENOVACIÓN URBANA DE BOGOTÁ-ERU Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-La nulidad y restablecimiento del derecho procede para reparar daños provenientes de actos administrativos. CONCEPTO DE VIOLACIÓNJusticia rogada. JUSTICIA ROGADA Y PRINCIPIO DISPOSITIVO-Cuando se trate de impugnación de actos administrativos deben indicarse las normas violadas y el concepto de la violación. IMPUGNACIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO DE EXPROPIACIÓN-Su legalidad y los perjuicios que pudo causar se reclaman a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

La Sala, de conformidad con el inciso 3 del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 16 de mayo de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones por indebida escogencia de la acción. SÍNTESIS DEL CASO La Empresa de Renovación Urbana de Bogotá expropió por vía administrativa un inmueble de propiedad de César Augusto y Luis Alejandro Páez Roa. Alega irregularidades en la expedición del acto administrativo. ANTECEDENTES El 30 de agosto de 2007, César Augusto Páez Roa y otro, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Empresa de

Renovación Urbana de Bogotá (en adelante “ERU”), para que se le declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios sufridos por la expropiación administrativa de un inmueble de su propiedad. Solicitó $450.000.000, por el valor comercial del bien, por perjuicios materiales. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que la ERU expropió un inmueble de su propiedad. Resaltó que la entidad cometió varias irregularidades en el procedimiento administrativo y vulneró el debido proceso y el derecho de defensa. El 25 de junio de 2008 se admitió la demanda y se ordenó su notificación a la demandada. En el escrito de contestación de la demanda, la ERU adujo la ineptitud sustantiva de la demanda, porque la acción procedente era la nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto de expropiación. El 7 de marzo de 2012 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. Las partes reiteraron lo expuesto. El Ministerio Público señaló que se debió ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. El 16 de mayo de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia negó las pretensiones, porque el objeto de la controversia era la legalidad del acto administrativo que expropió el inmueble. La parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 22 de agosto de 2012 y admitido el 27 de septiembre de 2012. Esgrimió que la acción procedente era la reparación directa, porque el acto administrativo de expropiación no fue notificado

en su dirección y porque demandó una vulneración al debido proceso. El 24 de enero de 2013 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La demandada reiteró lo expuesto. La demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES

I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129

CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Asimismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $216.850.0001. 1 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2007, $433.700, por 500. Acción procedente La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar.

II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa es el idóneo para reclamar los perjuicios ocasionados por un acto administrativo que

expropió un inmueble de propiedad del demandante.

III. Análisis de la Sala

2. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA). La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general2, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que, si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la Administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa3. El artículo 71 de la Ley 388 de 1997 establece que contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede la acción especial contencioso-administrativaregulada en ese artículocon el fin de obtener la nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. 2 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por

actos administrativos. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744-746, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. 3 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846 [fundamento jurídico 1.2.1].

3. El artículo 137.4 CCA dispone que toda demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo deberá contener, cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo, las normas violadas y la explicación del concepto de su violación. La ausencia de este requisito impide un pronunciamiento sobre el fondo, pues el juez, al desconocer esas razones, no puede suplir la inactividad procesal del demandante sobre este punto. La Corte Constitucional -al declarar la exequibilidad condicionada del artículo 137.4 CCAseñaló que si el acto administrativo, como expresión de la voluntad de la Administración, se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su ilegalidad la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma4.

La Sala reitera que el juez de la Administración no puede estudiar la posible infracción de normas superiores, que no hayan sido indicadas como violadas junto con el concepto de dicha violación. Presupuesto formal de la demanda que demarca el ámbito de defensa del demandado y delimita el campo de acción del juzgador. El juez de la Administración, pues, está sometido al “principio dispositivo”, conforme al cual deben individualizarse las pretensiones anulatorias y apoyarse en las razones de derecho que las motivan (“justicia rogada”)5.

4. La parte demandante formuló demanda de reparación directa para reclamar los perjuicios sufridos por la expropiación de un inmueble de su propiedad y solicitó el reconocimiento del valor comercial del bien, por perjuicios materiales. Afirmó que el acto administrativo fue expedido en forma irregular y vulneró el debido proceso y el derecho de defensa. Como la expedición en forma irregular y el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa del acto administrativo que ordenó la expropiación por vía administrativa son la fuente del daño reclamado

(art. 84 CCA), la acción idónea para obtener los perjuicios era la especial de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 y no la de reparación directa.

5. La parte demandante, en el recurso de apelación, afirmó que conoció del acto administrativo el 3 de mayo de 2007 (f. 168 c. 14) y presentó la demanda el 30 de agosto de 2007, esto es, dentro del término de cuatro meses para intentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho prescrito en el artículo 71 de

la Ley 388 de 1997. 4 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-197 de 1999 [fundamento jurídico 2.2]. 5 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de octubre de 2009, Rad. 18.509 [fundamento jurídico b]

6. El demandante, al formular una demanda de reparación directa, no señaló de forma precisa las normas violadas ni explicó el concepto de la violación de esos preceptos para controvertir la validez del acto, circunstancia que impide un pronunciamiento de fondo sobre el particular. En efecto, la demanda se limitó a indicar, de manera general, las razones por las que la parte demandante sufrió un daño antijurídico por la presunta actuación ilegal de la Administración en la expedición del acto administrativo de expropiación, sin determinar los motivos concretos de violación normativa fuente del daño perseguido (f. 2-8 c. 1).

La parte demandante adicionó la demanda para incluir una pretensión por una “ocupación de hecho” que -alegaocurrió como consecuencia de la expropiación de su inmueble por acto administrativo. Alegó supuestas irregularidades que habrían ocurrido después de la expedición del acto (f. 1-7 c. 4). No obstante, como el daño que pidió fue el valor comercial de su inmueble, la causa que habría originado esa pérdida es el acto administrativo que lo expropió, y no hechos posteriores de la Administración. De manera que, al no existir cargos concretos que permitan a la Sala confrontar el acto acusado frente al ordenamiento que le

sirve de sustento, no es posible una decisión de mérito. Por ello, se modificará el fallo de primera instancia y se declarará la ineptitud sustantiva de la demanda.

7. El Consejero Nicolás Yepes Corrales manifestó estar incurso en la causal de impedimento establecida en el artículo 141.2 CGP, pues conoció cuestiones materia del proceso. El artículo 150.2 CPC dispone que el juez deberá apartarse del conocimiento del proceso por haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes indicados en el numeral primero. Como los hechos en los cuales se funda el impedimento manifestado se subsumen en la causal invocada, porque conoció el asunto como Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, se aceptará el impedimento.

8. De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFÍCASE la sentencia del 16 de mayo de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se dispone: PRIMERO: DECLÁRASE fundado el impedimento presentado por el Consejero Nicolás Yepes Corrales, para intervenir en este caso y, en consecuencia, SEPÁRASE del conocimiento del presente proceso.

SEGUNDO: DECLÁRASE probada la excepción de inepta demanda.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE