CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2008-00515-01(45691)-2018

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Niega. Caso: No se acreditó la existencia de un acto particular y concreto que negara el reintegro de los aportes por concepto de contribuciones especiales / APORTES POR CONCEPTO DE CONTRIBUCIONES ESPECIALES - Pagados por cooperativa de trabajo asociado en vigencia del Decreto 2996 de 2004 / CONTRIBUCIONES ESPECIALES AL SENA, ICBF Y CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR - Expresión normativa declarada nula / DAÑO ANTIJURÍDICO - Incierto / REINTEGRO DE APORTES POR CONCEPTO DE CONTRIBUCIONES ESPECIALES - No fue solicitado por los interesados a la Administración / SOLICITUD DE REINTEGRO DEL PAGO DE LO NO DEBIDONo se agotó ante la Administración / RESPONSABILIDAD DEL LEGISLADOR POR LA APLICACIÓN DE NORMAS QUE FUERON DECLARADAS INEXEQUIBLES - No se configuró [L]a Cooperativa de Trabajo Asociado de Vigilancia y Seguridad Privada (Cooseguridad C.T.A.) demandó a la Nación - Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo), al SENA y al ICBF, con el fin de que se ordenara el reintegro de los aportes efectuados durante el período comprendido entre enero de 2005 y octubre de 2006, pagos que considera como no debidos, por la declaratoria de nulidad del artículo 1º del Decreto 2996 de 2004, mediante el cual se había impuesto a las cooperativas y las precooperativas de trabajo asociado la obligación de pagar “contribuciones especiales al SENA, ICBF y cajas de

compensación familiar”. (…) Pues bien, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha establecido que para tener por cierto el daño, en casos como el presente, se debe demostrar que el interesado agotó la posibilidad de reclamar la devolución de los aportes que consideró se hicieron sin fundamento jurídico, con el fin de que la Administración se pronuncie respecto de los efectos del fallo de inexequibilidad -en este caso de nulidad-. (…) [E]n el asunto bajo estudio no se cumple uno de los presupuestos de configuración del daño, esto es, que se trate de una afectación cierta, pues no se demostró el “agotamiento infructuoso” de la solicitud de devolución de las “contribuciones especiales” que habría pagado la cooperativa demandante al SENA y al ICBF, durante el tiempo en que produjo efectos la norma que las impuso -artículo 1 del Decreto 2996 de 2004-. (…) Pues bien, conviene precisar que es cierto que el legislador no reguló ese procedimiento para la devolución del “pago de lo no debido” por concepto de “contribuciones especiales”. No obstante, según lo ha establecido la Sección Cuarta del Consejo de Estado, ello no desdibujaba la posibilidad de que las cooperativas asociadas de trabajo reclamaran ante la Administración el reintegro de las sumas pagadas con ocasión de la aplicación del artículo 1 del Decreto 2996 de 2004. (…) En atención al anterior pronunciamiento, se tiene que Cooseguridad C.T.A. debía solicitarle al SENA y al ICBF, como entidades beneficiarias de las

“contribuciones especiales”, el reembolso de los aportes que, a su juicio, habría efectuado sin fundamento jurídico, reclamación que tenía que presentarse dentro del término de que trata el artículo 2536 del Código Civil. (…) Siendo así, y dado que no existe prueba en el expediente que acredite que dicha cooperativa pidió la devolución de los pagos que considera como no debidos por haber sido realizados en cumplimiento de la normativa que fue declarada nula –Decreto 2996 de 2004– y tampoco que esa reclamación se hubiera negado, la Subsección estima que no se demostró el daño cuya indemnización reclama en la demanda de reparación directa. En otras palabras, no existe un acto particular y concreto que negara el reintegro de las sumas de dinero pagadas por Cooseguridad C.T.A. a favor del SENA y el ICBF, por concepto de “contribuciones especiales”, lo que es justamente la razón para que esta Sala considere que el daño alegado no se encuentra acreditado.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2996 DE 2004 - ARTÍCULO 1 / CÓDIGO CIVILARTÍCULO 2536

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 25000-23-26-000-2008-00515-01(45691)

Actor: COOSEGURIDAD C.T.A.

Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - SENA

• ICBF Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Tema: Responsabilidad del legislador por la aplicación de normas que fueron declaradas inexequibles / El daño antijurídico como primer elemento de la responsabilidad patrimonial del Estado / No se acreditó en el expediente la existencia de un daño antijurídico.

Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 26 de abril de 2012, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión, declaró probada la excepción de caducidad de la acción. I.- ANTECEDENTES 1.- La demanda El 23 de octubre de 20081, en ejercicio de la acción de reparación directa, la Cooperativa de Trabajo Asociado de Vigilancia y Seguridad Privada –Cooseguridad C.T.A.–, por intermedio de apoderado judicial2, demandó a la Nación – Ministerio de 1 Según sello de presentación personal (fl. 17 reverso c. principal). 2 Poder con soportes obrantes a folios 16 a 17 del c. principal. la Protección Social – Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) – Instituto Colombiano de Bienestar Familia (ICBF), con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe de manera literal, con posibles errores incluidos): “PRIMERA. Que se declare que la Nación y/o el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE ‘SENA’, establecimiento público del orden nacional, adscrito al

Ministerio de la Protección Social, está en la obligación de reintegrar, A TÍTULO DE REPARACIÓN DIRECTA, a la Cooperativa de Trabajo Asociado de Vigilancia y Seguridad Privada COOSEGURIDAD la suma de TRESCIENTOS TREINTA Y SEIS MILLONES QUINIENTOS SESENTA MIL NOVECIENTOS SETENTA Y SEIS PESOS ($336’560.976), valor correspondiente a las sumas pagadas por la nómina de sus trabajadores asociados y por concepto de las denominadas ‘contribuciones especiales’, nóminas que van del mes de enero de 2005 al mes de octubre de 2006 y de conformidad con los hechos de la presente demanda. “SEGUNDA. Que se declare que la Nación y/o el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR ‘ICBF’, establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de la Protección Social, está en la obligación de reintegrar, A TÍTULO DE REPARACIÓN DIRECTA, a la Cooperativa de Trabajo Asociado de Vigilancia y Seguridad Privada COOSEGURIDAD la suma de QUINIENTOS CUATRO MILLONES CIENTO CUARENTA MIL CIENTO UN PESOS ($504’140.101), valor correspondiente a las sumas pagadas por la nómina de sus trabajadores asociados y por concepto de las denominadas ‘contribuciones especiales’, nóminas que van del mes de enero de 2005 al mes de octubre de 2006 y de conformidad con los hechos de la presente demanda. “TERCERO. Que se ordene el pago de los intereses compensatorios –lucro cesante– sobre la totalidad de las sumas relacionadas en los numerales anteriores, liquidados desde cuando se efectuó el primer pago, hasta cuando se

efectúe el pago de las sumas cuyo reintegro o devolución se solicita. “(…)”. 1.1.- Fundamentos fácticos de la demanda El 16 de septiembre de 2004, el Ministerio de la Protección Social expidió el Decreto 2996, mediante el cual le impuso a las cooperativas de trabajo asociado la obligación de pagar “contribuciones especiales” al SENA, al ICBF y a las cajas de compensación familiar, teniendo como base para liquidar dichos aportes, las compensaciones ordinarias y permanentes que recibían los trabajadores asociados. Con ocasión de dicho decreto, Cooseguridad C.T.A. pagó al SENA la suma de $336’560.976 y al ICBF la suma de $504’140.101, como aportes sobre las nóminas de compensaciones de sus trabajadores asociados causadas entre enero de 2005 y octubre de 2006, “afectando con ello directamente el ingreso del trabajador por cuanto es claro que no existe la figura del empleador”. Manifestó la cooperativa demandante que, en el 2006, luego de que se efectuaron esos pagos, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la nulidad de parte del artículo primero del Decreto 2996 de 2004, puntualmente, de la expresión “y contribuciones especiales al SENA, ICBF y cajas de compensación” y, por tanto, los cobros por esos conceptos fueron ilegales. 1.2.- Fundamentos jurídicos de la demanda Para la parte actora manifestó (se trascribe de manera literal con posibles errores incluidos): “Se desconoció el contenido el artículo 95, numeral 9 de la Carta Política, que establece uno de los deberes del ciudadano ‘contribuir al financiamiento de los

gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad’. “El Estado al haber obligado a los trabajadores asociados de las cooperativas a pagar parafiscales al SENA e ICBF, desconoció los conceptos de justicia y equidad por cuanto impuso dicha contribución a trabajadores rasos, equiparándolos –inequitativa e injustamente– al ciudadano que maneja sumas de capital y que se lucra de una empresa de su propiedad. Un trabajador asociado –se reitera– busca a través de la cooperativa que ayuda a construir o se vincula, un puesto de trabajo”. 2.- Trámite en primera instancia 2.1.- La admisión de la demanda y su notificación La demanda se radicó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, el que, mediante auto del 12 de febrero de 20093, la admitió. Esa decisión se notificó en debida forma a las entidades demandadas4 y al Ministerio Público5. 2.2.- La contestación de la demanda 2.2.1.- El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBFcontestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la misma. 3 Fls. 23 – 24 c. principal. 4 Fls. 26 – 28 c. principal. 5 Fl. 24 reverso c. principal. Precisó que no existían razones fácticas ni jurídicas para declarar la responsabilidad de ese instituto, por cuanto actuó en observancia de la Constitución y la ley y, además, no intervino en la expedición del Decreto 2996 de 2004. Refirió que, como ese decreto gozó de legalidad durante el tiempo de vigencia, no

había lugar a la devolución de los aportes parafiscales que hizo COOSEGURIDAD entre noviembre de 2004 y octubre de 2006 (fecha en la cual quedó ejecutoriada la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 2996), toda vez que “corresponden a los aportes que en cumplimiento del deber legal previsto en el Decreto 2996 de 2004 se exigía”. El ICBF agregó que, de acceder a la devolución pretendida por la parte actora, se vulneraría el principio de seguridad jurídica y, además, se desconocería que los efectos del fallo del 12 de octubre de 2006, mediante el cual el Consejo de Estado declaró la nulidad parcial del Decreto 2996 de 2004, eran ex nunc, es decir, a futuro. Mencionó que solo a partir de la ejecutoria de la sentencia de nulidad del Decreto 2996 de 2004 (30 de octubre de 2006) operó el decaimiento o pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos que imponían obligaciones a las cooperativas de trabajo asociado y, por ende, fue desde ese momento que dejaron de surtir efectos hacia el futuro. De otra parte, el ICBF propuso las siguientes excepciones: i) “Inexistencia o falta de causa para demandar”, la que, a su juicio, se configuró porque los pagos por aportes parafiscales que hizo la cooperativa demandante a favor del ICBF se efectuaron en cumplimiento de un deber legal, de conformidad con el artículo 42 de la Ley 7 de 1979, el artículo 95 del Decreto Reglamentario 2388 de 1979 y el Decreto 2996 de 2004.

1. “Inexistencia de desviación de poder”, porque “el ICBF actuó dentro de los límites que impone la Constitución y la ley”6. 2.2.2.- El Ministerio de la Protección Social se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo que indicó que, si bien era cierto que las cooperativas y pre 6 Fls. 29 – 42 c. principal. cooperativas de trabajo asociado no estaban obligadas a efectuar los aportes parafiscales a partir de noviembre de 2006, también lo era que los pagos que se realizaron antes de esa fecha no podían ser integrados, dado que configuraron situaciones jurídicas consolidadas.

Puntualmente, señaló que (se trascribe de manera literal con posibles errores incluidos): “… de conformidad con la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, las sentencias que anulen actos de carácter general no afectan ‘… situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad a la fecha del fallo que así lo dispone, ni revive los términos para su impugnación…’ y que el fallo que declaró la nulidad del Decreto 2996 de 2004 no condicionó los efectos de la misma, no hay lugar al reintegro de los pagos efectuados por conceptos de aportes parafiscales antes de la fecha de sentencia de nulidad, esto es, noviembre de 2006”. Agregó que, en el asunto bajo estudio, el daño solo sería predicable a partir de la declaratoria de ilegalidad del acto que sirvió de fundamento a los cobros de los aportes parafiscales (Decreto 2996 de 2004), porque antes de ello se estaba obrando en cumplimiento de una normativa que gozaba de presunción de

legalidad. Siendo así, concluyó que, como los valores pretendidos correspondían a los aportes de 2005 y 2006, no había lugar a ningún tipo de reintegro. El ministerio demandado propuso las siguientes excepciones: i) “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, la que, según su dicho, se configuró porque los dineros aportados como contribuciones parafiscales, tal y como lo establecía el Decreto 2996 de 2004, no tenían como destinatario el Ministerio sino el SENA y el ICBF y eran esas entidades las que debían hacer la devolución de esos dineros, en caso de un fallo condenatorio. ii) “Cobro de lo no debido”, porque los dineros pretendidos jamás ingresaron al presupuesto del Ministerio de la Protección Social y, por tanto, no podía cobrársele lo que no recibió7. 2.2.3.- El Servicio Nacional de Aprendizaje -SENAsolicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda. 7 Fls. 87 – 92 c. principal. Expuso, al igual que las otras entidades demandadas, que los aportes de la cooperativa demandante se habían realizado entre el 1 de noviembre de 2004 – fecha de entrada en vigencia del Decreto 2996 de 2004– y el 30 de octubre de 2006 –fecha de ejecutoria del fallo del Consejo de Estado que declaró la nulidad de dicha norma–, y que correspondían a pagos efectuados en cumplimiento de un deber legal, por lo que no existía la obligación de reintegrarlos. Explicó que los efectos que se causaron en vigencia del Decreto 2996 de 2004, en

este caso, los pagos realizados por los obligados con dicha norma, son irreversibles, por cuanto la sentencia de nulidad dictada por el Consejo de Estado no lo estipuló de otra forma y, por lo general, “sus efectos son futuros y sobre situaciones no consolidadas”. Sin perjuicio de lo anterior, aclaró que con posterioridad al 30 de octubre de 2006 persistió la obligación de pago de los aportes parafiscales respecto de aquellas personas que hubieran sido vinculadas por la accionante como trabajadores ordinarios, cuando la relación con la cooperativa fuera por un contrato laboral. Esto, en observancia de la Ley 21 de 1982. Finalmente, el SENA propuso las siguientes excepciones: i) “Presunción de legalidad”, porque la entidad aplicó el Decreto 2996 de 2004 durante el período en que gozó de presunción de legalidad, es decir, desde su publicación hasta la ejecutoria de la sentencia que declaró su nulidad. ii) “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, dado que el SENA no expidió el Decreto 2996 de 2004. Agregó que esa entidad simplemente cumplió el deber legal impuesto por esa norma. iii) “Buena fe”, pues esa entidad actuó en observancia del Decreto 2996 de 2004 el que permitía el cobro de aportes parafiscales, por lo menos durante el tiempo de su vigencia8. 2.3.- La etapa probatoria y los alegatos de conclusión 8 Fls. 104 – 115 c. principal. Mediante auto del 9 de julio de 20099, el Tribunal a quo abrió a pruebas el

proceso. Concluido el período probatorio, a través de providencia del 3 de noviembre de 201110 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo. El Ministerio de la Protección Social reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, esto es, que no había lugar al reintegro de los aportes parafiscales pagados por la cooperativa demandante durante el 2005 y el 2006, por cuanto para esos años el decreto que exigía realización de dichos aportes estaba cobijado por la presunción de legalidad11. Por su parte, el SENA reprodujo los argumentos expuestos en la contestación de la demanda12. Finalmente, Cooseguridad C.T.A. señaló que el hecho de que “hubiese sufrido una disminución patrimonial al haber pagado aportes o contribuciones que beneficiaron al SENA y al ICBF, no solo fue contrario al ordenamiento jurídico sino que implicó un enriquecimiento sin causa de tales entidades, ya que las sumas pagadas injustamente por Cooseguridad C.T.A. fueron directamente a engrosar el presupuesto de tales entidades”. Agregó que en el presente asunto no operó la presunción de legalidad de los pagos efectuados por Cooseguridad C.T.A., por cuanto los efectos de la sentencia que declaró la nulidad del decreto que los ordenaba eran ex tunc y, por tanto, las cosas debían retrotraerse al momento en que se profirió el Decreto 2996 de 200413.

II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de

Descongestión, mediante sentencia del 26 de abril de 2012, declaró probada la excepción de caducidad de la acción. 9 Fls. 154 – 156 c. principal. 10 Fl. 188 c. principal. 11 Fls. 189 – 191 c. principal. 12 Fls. 192 – 202 c. principal. 13 Fls. 203 – 207 c. principal. Como fundamento de lo anterior, esa Corporación sostuvo que el término de caducidad debía contabilizarse a partir de la fecha en la cual cesó la obligación de pago de los aportes parafiscales que imponía el Decreto 2996 de 2004, lo que ocurrió al proferirse la sentencia del 12 de octubre de 2006, mediante la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la nulidad parcial de esa norma. Siendo así, y teniendo en cuenta que en el expediente no obraba la constancia de ejecutoria de la sentencia del Consejo de Estado, el a quo consideró que debía tenerse como inicio para el conteo del término de caducidad la fecha en la que se profirió esa decisión. Por lo que, indicó que el término de caducidad de la presente acción trascurrió entre el 13 de octubre de 2006 y el 13 de octubre de 2008. No obstante, el Tribunal Administrativo de primera instancia sostuvo que, como la Rama Judicial estuvo en cese de actividades desde el 4 de septiembre de 2008 hasta el 15 de octubre de 2008, la demanda debía ser presentada el 16 de octubre de 2008, pero, como se hizo el 23 de octubre de 2008, concluyó que la acción se ejerció por fuera del término establecido en el artículo 136-8 del Código de lo

Contencioso Administrativo14.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN 1.- El recurso de la parte demandante Cooseguridad C.T.A. solicitó que se revocara el fallo de primera instancia y, en su lugar, se emitiera un pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda, las cuales estaban encaminadas a que se reintegraran los dineros que dicha cooperativa pagó indebidamente, tanto al SENA como al ICBF, por concepto de los aportes parafiscales impuestos por el Decreto 2996 de 2004.

Refirió que en el presente asunto no operó el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción, habida cuenta de que la decisión que dio lugar a la demanda, esto es, la providencia mediante la cual el Consejo de Estado declaró la nulidad parcial del Decreto 2996 de 2006 quedó ejecutoriada el 30 de octubre de 2006 y la demanda de reparación directa se radicó el 23 de octubre de 2008. 14 Fls. 211 – 214 c. segunda instancia. La parte apelante señaló (se trascribe de manera literal con posibles errores incluidos): “En el caso que nos ocupa, el término de caducidad es de dos (2) años contados a partir de la fecha de ejecutoria del fallo que dio lugar a la demanda. En principio, es un imposible procesal que un fallo quede ejecutoriado un día hábil después de su emisión, como lo pretende la honorable Subsección C de Descongestión (…) si el fallo tiene como fecha 12 de octubre de 2006 –día jueves– y el día 16 fue festivo, quiere esto decir que

la Sala de Descongestión del Tribunal asumió de manera desconcertante que para que un fallo del Consejo de Estado quede ejecutoriado debe transcurrir solo un día hábil que en este caso fue: el día viernes 13 de octubre. “El fallo objeto de apelación desconoció los trámites internos y procesales incluida la fijación del litigio (día 23 de octubre), el término de fijación y el término de ejecutoria posterior a la desfijación del edicto (día 30 de octubre). “El fallador a quo no podía declarar probada la caducidad con base en un supuesto a todas luces imposible, imposibilidad probada con la simple demostración de los días trascurridos y la suma de los trámites internos y los términos”15. 2.- Trámite en segunda instancia El recurso presentado en los términos expuestos fue admitido a través de auto del 28 de noviembre de 201216. Posteriormente, mediante providencia del 4 de marzo de 201317, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo. 3.- Los alegatos de conclusión 3.1.- El SENA reiteró los argumentos expuestos a lo largo de sus intervenciones, es decir, que los aportes parafiscales que reclamó la cooperativa demandante se hicieron en cumplimiento del deber legal que establecía el Decreto 2996 de 2004, razón por la cual no resultaba procedente su devolución. Agregó que el hecho de que el Consejo de Estado declarara la nulidad parcial de esa norma no habilitaba el reintegro de los aportes efectuados en cumplimiento de

esta, por cuanto “constituyeron situaciones jurídicas consolidadas”18. 15 Fls. 217 – 222 c. segunda instancia. 16 Fls. 250 – 254 c. segunda instancia. 17 Fl. 272 c. segunda instancia. 18 Fl. 273 – 274 c. segunda instancia. 3.2.- Cooseguridad C.T.A. reprodujo los argumentos expuestos en el recurso de apelación19. 3.3.- El ICBF solicitó que se confirmara el fallo de primera instancia, por cuanto, pese a que era obligación de la parte actora, no se aportó la constancia de ejecutoria de la sentencia del 12 de octubre de 2006 y, por ende, fue adecuado el cómputo del término de caducidad realizado por el Tribunal Administrativo de primera instancia. Indicó que, en caso de que se hiciera un pronunciamiento de fondo, debían negarse las pretensiones de la demanda respecto de ese instituto, habida cuenta de que el mismo no expidió el decreto que fue declarado ilegal, toda vez que, según el Decreto 205 de 2003, era una de las funciones del Ministerio de la Protección Social20. 3.4.- El Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo) explicó que no podía declararse su responsabilidad en el caso bajo estudio, porque no se acreditó la existencia de un daño que conllevara a un enriquecimiento sin justa causa para ese ministerio. Insistió en que (se trascribe de manera literal con posibles errores incluidos): “Conforme a lo dispuesto en el artículo 16 de la Constitución Política de Colombia, no se dan los presupuestos para que se endilgue responsabilidad a mi defendido en el sentido de pagar daños y perjuicios materiales a la

COOPERATIVA DE TRABAJADORES ASOCIADOS ‘COOSEGURIDAD C.T.A.’, porque los cobros se efectuaron en vigencia de la norma y como las leyes se hacen para darle cumplimiento, por tanto, existía la obligación legal de realizar dichos pagos en vigencia del decreto, teniendo en cuenta para la época en que tales entidades debía realizar dichos aportes dada que el decreto guardaba su integridad y gozaba de presunción de legalidad, lo que es claro que los efectos de la declaratoria de nulidad produce efectos a futuro en razón a la protección del ordenamiento jurídico y del amparo de las normas vigentes y no son retroactivas”21. La Sala, al no encontrar causal de nulidad alguna que pudiera invalidar lo actuado, procede a resolver de fondo el asunto.

IV. CONSIDERACIONES 19 Fls. 274 – 279 c. segunda instancia. 20 Fls. 280 – 289 c. segunda instancia. 21 Fls. 294 – 296 c. segunda instancia.

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 26 de abril de 2012, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión declaró probada la excepción de caducidad de la acción. 1.- Presupuestos de procedibilidad de la acción de reparación directa en el caso sub examine 1.1.- Competencia Esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, de conformidad con lo establecido en los artículos 129 y 132 numeral 6 del C.C.A., subrogados por los artículos 37 y 40

de la Ley 446 de 1998, respectivamente, dado que la cuantía del proceso excede de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes para el 200822, pues la pretensión mayor asciende a $504’140.101. 1.2. Legitimación en la causa La legitimación en la causa tiene dos dimensiones, la de hecho y la material. La primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, por manera que quien presenta el escrito inicial se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se le imputa el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva. A su vez, la legitimación material es condición necesaria para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. Así, tratándose del extremo pasivo, la legitimación en la causa de hecho se vislumbra a partir de la imputación que la demandante hace al extremo demandado y la material únicamente puede verificarse como consecuencia del estudio probatorio, dirigido a establecer si se configuró la responsabilidad endilgada desde el libelo inicial. 22 El salario mínimo para el año 2008 fue de $461.500, luego, 500 s.m.l.m.v. equivalían a $230’750.000. 1.2.1.- Legitimación en la causa de los demandantes La Cooperativa de Trabajo Asociado de Vigilancia y Seguridad Privada – Cooseguridad C.T.A. es la demandante en este asunto, pues fue la que promovió el

proceso de la referencia, de ahí que se encuentre probada su legitimación en la causa de hecho. En cuanto a la legitimación material, la Sala estima que a Cooseguridad le asiste legitimación en la causa para acudir ante esta Jurisdicción, por cuanto es cierto que el artículo 1º del Decreto 2996 de 2004 establecía que las Precooperativas y las Cooperativas de trabajo asociado, naturaleza que ostenta la demandante23, “… deberán establecer la obligatoriedad de los aportes a (…) y contribuciones especiales al SENA, ICBF y cajas de compensación familiar…” y, por tanto, la cooperativa demandante tenía la obligación de asumir los aportes por los que ahora reclama. 1.2.2.- Legitimación en la causa de las entidades demandadas En el caso bajo estudio, las acciones y omisiones invocadas a título de causa petendi permiten concluir que la Nación – Ministerio del Trabajo (antes Ministerio de la Protección Social), el SENA y el ICBF se encuentran legitimados en la causa por pasiva de hecho, pues de lo narrado en la demanda se desprende que es a dichas entidades a las que se les imputa el daño objeto de la controversia. En relación con la legitimación material de la Nación – Ministerio del Trabajo (antes Ministerio de la Protección Social), el SENA y el ICBF, se aclara que esta, por determinar el sentido de la sentencia –denegatoria o condenatoria–, no se analizará ab initio, sino al adelantar el estudio que permita establecer si existió o no una participación efectiva de esas entidades en la producción del daño

antijurídico alegado por la parte actora. 1.3.- El ejercicio oportuno de la acción 23 El artículo primero de los Estatutos de Cooseguridad C.T.A. establece: “Con base en el acuerdo cooperativo, se crea y organiza una cooperativa de trabajo asociado, de derecho privado, de responsabilidad limitada, sin ánimo de lucro y con fines de interés social, con un número de trabajadores asociados y patrimonio variable e ilimitado, integrada por personal de agentes de uso de buen retiro de la Policía Nacional, patrulleros retirados de nivel ejecutivo, reservistas o personal con experiencia en la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada que mediante las condiciones establecidas adelante, se adhieran en forma voluntaria a los presentes estatutos y se sometan a ellos y que se denominará COOPERATIVA DE

TRABAJO ASOCIADO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA ‘COOSEGURIDAD C.T.A.’”.

El artículo 136 – 824 del Código Contencioso Administrativo consagraba un término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho que da lugar al daño por el que se demanda la indemnización, para intentar la acción de reparación directa, período que, una vez vencido, impide solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, por configurarse el fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción. En el caso que se examina, la cooperativa demandante solicita la devolución del pago de lo no debido por concepto de “contribuciones especiales” impuestas por el artículo 1 del Decreto 2996 de 2004, el que fue declarado nulo parcialmente.

Siendo así, como lo indicó la parte actora en el recurso de apelación, el término de caducidad de la acción debe contabilizarse desde la fecha