CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2008-10208-01(48677)

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Niega ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO POR ANULACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Anulación de acto administrativo tributario sobre pago de parafiscales / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL – Nulidad del Decreto 2996 de 2004 / EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / POTESTAD REGLAMENTARIA – Abuso / DAÑO CAUSADO POR ANULACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Nulidad del Decreto 2996 de 2004 por desconocimiento de la reserva de ley para la consagración de una norma tributaria para la imposición de tributos / APORTE PARAFISCAL / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO – Presupuesto por declaratoria de inexequibilidad de normas tributarias / INEXEQUIBILIDAD DE LA NORMA – Presupuestos de responsabilidad del Estado / EFECTOS DE LA INEXEQUIBILIDAD DE LA NORMA – Deber de agotar procedimiento administrativo encaminado a provocar un pronunciamiento de la Administración sobre la devolución de los dineros pagados como aportes parafiscales / EFECTOS DE LA INEXEQUIBILIDAD DE LA NORMA – Una vez agotado el procedimiento administrativo, se obtiene un acto administrativo enjuiciable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / EFECTOS DE LA INEXEQUIBILIDAD DE LA NORMA – Quien pretenda la devolución de unos dineros pagados como cancelación de un tributo y no adelante el respectivo procedimiento administrativo, se configuraría una situación jurídica consolidada que no admitiría discusión

en sede del medio de control de reparación directa o de reparación de perjuicios causados a un grupo / DAÑO CIERTO – No se configura cuando el contribuyente al haber omitido el procedimiento establecido por el legislador habría convalidado el cobro efectuado por la Administración SÍNTESIS DEL CASO: La Cooperativa de Trabajo Asociado - Pro - Interés Social - Cooproinso C.T.A. (en adelante la Cooperativa o Cooproinso) pretende la declaratoria de responsabilidad de la Nación -Ministerio de la Protección Social, el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA y el Instituto Colombiano de Bienestar FamiliarICBF, por los daños ocasionados a causa del pago de aportes parafiscales en el periodo comprendido entre noviembre de 2004 y diciembre de 2006, con base en el Decreto 2996 de 2004, el cual fue declarado nulo por el Consejo de Estado a través de sentencia del 12 de octubre de 2006 (Exp. 15214).

PROBLEMA JURÍDICO: De acuerdo con los argumentos planteados en el recurso de apelación, corresponde a la Sala “determinar la responsabilidad patrimonial o no de los demandados como consecuencia de la expedición ilegal del Decreto 2996 de 2004” que fue declarado nulo por el Consejo de Estado.

PRESUPUESTO PROCESAL / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL

RECURSO DE APELACIÓN / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA / FACTORES DETERMINANTES DE LA COMPETENCIA / FACTOR FUNCIONAL / COMPETENCIA – Por razón de la cuantía / FACTOR OBJETIVO La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra

la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, toda vez que el proceso tiene vocación de doble instancia. En efecto, para que un proceso de reparación directa iniciado en el año 2008 tuviera apelación ante esta Corporación, la cuantía debía ser equivalente o superior a los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes, es decir, el valor de $230’750.000. En este caso, de conformidad con el artículo 43 de la Ley 446 de 1998 y el numeral 2º del artículo 20 del CPC, la pretensión mayor se fijó en $564’782.152, por concepto de daño emergente -los dineros pagados como aportes parafiscales entre noviembre de 2004 y diciembre de 2006- (fl. 3 c. ppal.), de modo que el presente asunto puede ser conocido por el Consejo de Estado en segunda instancia.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 43 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 20 NUMERAL 2

CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Desde la ejecutoria de la sentencia mediante la cual se declaró la nulidad parcial del Decreto 2996 de 2004 / DAÑO CAUSADO POR ANULACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Nulidad del Decreto 2996 de 2004 El numeral 8º del artículo 136 del CCA, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, reguló lo concerniente a la caducidad de las acciones, en el sentido de señalar que, en materia de reparación directa, este término debía computarse

desde el día siguiente del acaecimiento del hecho u omisión causante del daño. De acuerdo con las consideraciones fácticas y jurídicas de la demanda, el daño reclamado se habría concretado con la declaratoria de nulidad del Decreto 2996 del 8 de septiembre de 2004, que mientras estuvo vigente surtió sus efectos e implicó para la accionante el cumplimiento de la obligación de hacer aportes parafiscales entre noviembre de 2004 y diciembre de 2006. En ese contexto, el término de caducidad debe computarse desde la ejecutoria de la sentencia del 12 de octubre de 2006, mediante la cual el Consejo de Estado declaró la nulidad parcial del Decreto 2996 de 2004. En tal sentido, como dicha providencia fue notificada mediante edicto fijado entre el 23 y el 25 de octubre de 2006, quedó ejecutoriada el 30 de octubre siguiente. Así las cosas, el término de caducidad corría hasta el 31 de octubre de 2008; y como la demanda fue presentada el 12 de mayo de 2008 (fl. 2 c. ppal.), se entiende que el derecho de acción fue ejercido oportunamente.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 44

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Presupuestos / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA FORMAL / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL – Definición / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA La legitimación en la causa tiene dos dimensiones: la formal y la material. La

primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones, de modo que quien formula la demanda se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se atribuye el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva. A su vez, la legitimación material es condición necesaria para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. Así, tratándose del extremo pasivo, la legitimación en la causa de hecho se vislumbra a partir de la imputación que el demandante hace al extremo demandado y la material únicamente puede verificarse como consecuencia del estudio probatorio, dirigido a establecer si se configuró la responsabilidad endilgada en la demanda. La Cooperativa de Trabajo Asociado - Pro - Interés Social - Cooproinso C.T.A. se encuentra legitimada en la causa por activa, toda vez que se encuentra acreditado que, en virtud de lo previsto en el Decreto 2996 de 2004 efectuó pagos de aportes parafiscales a favor del SENA, el ICBF y diversas cajas de compensación familiar, durante el período comprendido entre noviembre de 2004 y diciembre de 2006. En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva, se verifica que los daños que se invocan en la demanda provienen de actuaciones y omisiones que se imputan directamente al SENA y al ICBF, por ser las entidades que directamente recibieron los aportes parafiscales. La Sala recuerda que en el recurso de apelación se cuestionó la

decisión de declarar probada la falta de legitimación por pasiva del Ministerio de la Protección Social, en atención a que fue esa entidad la que expidió el Decreto 2996 de 2004, en virtud del cual la demandante efectuó unos aportes parafiscales, de manera que estaba llamado a responder porque su actuación fue la que causó el daño antijurídico alegado. Estos argumentos se abren paso, toda vez que en el presente asunto se plantea un debate sobre la reparación del daño antijurídico supuestamente sufrido por la accionante con la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de carácter general expedido por el Ministerio de la Protección Social y es esta entidad, en principio, la llamada a resistir las pretensiones de condena, dado que fue la autoridad que expidió el acto administrativo tributario. En tal sentido, se modifica la decisión de excluir del presente litigio a la mencionada cartera ministerial, en atención a que no carece de legitimación formal en la causa. En este punto la Sala precisa que las entidades accionadas se encuentran legitimadas en la causa únicamente en relación con las imputaciones y pretensiones específicas enfiladas en su contra en el libelo introductorio. Así, el Ministerio de la Protección Social está llamado a resistir las pretensiones relacionadas con la expedición ilegal del Decreto 2996 de 2004, mientras que las demás accionadas hallan su legitimación formal en relación con las pretensiones relativas a la restitución de los dineros recaudados por concepto de aportes parafiscales.

POTESTAD REGLAMENTARIA – Abuso / DAÑO CAUSADO POR ANULACIÓN

DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Nulidad del Decreto 2996 de 2004 por desconocimiento de la reserva de ley para la consagración de una norma tributaria para la imposición de tributos / APORTE PARAFISCAL / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO – Presupuesto por declaratoria de inexequibilidad de normas tributarias / INEXEQUIBILIDAD DE LA NORMA – Presupuestos de responsabilidad del Estado / EFECTOS DE LA INEXEQUIBILIDAD DE LA NORMA – Deber de agotar procedimiento administrativo encaminado a provocar un pronunciamiento de la Administración sobre la devolución de los dineros pagados como aportes parafiscales / EFECTOS DE LA INEXEQUIBILIDAD DE LA NORMA – Una vez agotado el procedimiento administrativo, se obtiene un acto administrativo enjuiciable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / EFECTOS DE LA INEXEQUIBILIDAD DE LA NORMA – Quien pretenda la devolución de unos dineros pagados como cancelación de un tributo y no adelante el respectivo procedimiento administrativo, se configuraría una situación jurídica consolidada que no admitiría discusión en sede del medio de control de reparación directa o de reparación de perjuicios causados a un grupo / DAÑO CIERTO – No se configura cuando el contribuyente al haber omitido el procedimiento establecido por el legislador habría convalidado el cobro efectuado por la Administración Como el decreto fue expedido por la Presidencia de la República y el Ministerio de la Protección Social en ejercicio de la potestad reglamentaria, el Consejo de

Estado, mediante sentencia del 12 de octubre de 2006, declaró su nulidad al considerar que la consagración de una norma tributaria en esos términos desconocía el mandato de la reserva de ley para la imposición de tributos. […] Ahora bien, se encuentra acreditado en el plenario que la Cooperativa efectuó aportes parafiscales entre noviembre de 2004 y diciembre de 2006, aspecto que no ha sido objeto de discusión por las partes a lo largo del litigio, salvo en lo relativo al valor de los aportes efectuados al SENA, por cuanto en la demanda se pretendió la restitución de un monto distinto al reconocido por esa entidad en la contestación […]. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo se ocupó, por importancia jurídica, de la temática objeto de análisis, esto es, la responsabilidad patrimonial del Estado derivada de la declaratoria de inexequibilidad de normas tributarias. […] Mutatis mutandis, la cuestión que ahora se resuelve comporta una discusión semejante en punto de la responsabilidad extracontractual del Estado derivada de la exclusión del ordenamiento jurídico de una norma tributaria de carácter general por ser contraria a la Constitución. Específicamente se alude al deber que tenía la Cooperativa de agotar un procedimiento administrativo encaminado a provocar un pronunciamiento de la Administración sobre la devolución de los dineros pagados como aportes parafiscales en virtud del citado Decreto, tal como lo prevé el artículo 850 del Estatuto Tributario ; norma que si bien regula las solicitudes de devolución de pagos de lo no debido de obligaciones

tributarias a cargo de la DIAN, también es aplicable respecto de devoluciones de contribuciones parafiscales, tal como lo ha precisado la Sección Cuarta de esta Corporación. En ese contexto, en el evento en que Cooproinso hubiera agotado el citado procedimiento administrativo, la decisión definitiva sobre la solicitud de devolución estaría contenida en un acto administrativo de contenido particular y concreto y, por tanto, enjuiciable ante esta jurisdicción, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, […] Ahora bien, en el evento en que quien pretenda la devolución de unos dineros pagados como cancelación de un tributo no adelante el respectivo procedimiento administrativo, se configuraría una situación jurídica consolidada que no admitiría discusión en sede del medio de control de reparación directa o de reparación de perjuicios causados a un grupo, toda vez que en estos eventos el daño no tendría el carácter de cierto, en cuanto el contribuyente al haber omitido el procedimiento establecido por el legislador habría convalidado el cobro efectuado por la Administración. En otros términos, el hecho de que Cooproinso hubiese interpuesto una acción de reparación directa sin agotar el procedimiento de devolución a que se viene haciendo alusión, implica un desconocimiento del principio del privilegio de lo previo, que determina que es necesario permitirle a la propia administración pública, antes de acudir al juez contencioso administrativo, que analice la situación jurídica y adopte las medidas correspondientes para retrotraer las consecuencias nocivas de su actuación administrativa. En esa perspectiva, la Cooperativa debió solicitar a las hoy

accionadas la devolución de las sumas pagadas como aportes parafiscales del Decreto 2996 de 2004, al haberse declarado su nulidad parcial mediante la sentencia del 12 de octubre de 2006 , de modo que en el transcurso del consecuente procedimiento se ventilara el debate sobre los efectos temporales de la sentencia de nulidad proferida por esta Corporación a efectos de retrotraer la situación jurídica de la accionante al momento previo a la expedición del acto administrativo general que impuso ilegalmente el mencionado tributo. Visto lo anterior, la Sala confirmará el fallo recurrido, en atención a que la Cooperativa no demostró que el daño alegado fuera cierto, debido a que no adelantó el procedimiento administrativo establecido por el Estatuto Tributario para la devolución de los aportes parafiscales, luego de que se profirió la sentencia que declaró la nulidad parcial del Decreto 2996 de 2004. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la responsabilidad patrimonial del Estado derivada de la declaratoria de inexequibilidad de normas tributarias, cita Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 21 de marzo de 2018, exp. 29352(IJ); Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de 27 de abril de 2017, exp. 28846; sentencia del 28 de octubre de 2019, exp. 49278; sentencia del 31 de octubre de 2016, exp. 28741; sentencia del 19 de julio de 2018, exp. 39298 y Sección Cuarta,

sentencia del 25 de abril de 2016, exp. 19736.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 850

CONDENA EN COSTAS – Improcedencia Como en el presente asunto no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo normado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá, D.C., dos (2) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2008-10208-01(48677) Actor: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO – PRO – INTERÉS SOCIAL –

COOPROINSO C.T.A.

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Y OTROS

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACTOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS ANULADOS – Requisitos para su configuración. Deber de agotamiento de solicitud de devolución de lo pagado.

Principio del privilegio de lo previo. Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 21 de junio de 2013 por el Tribunal Administrativo

de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión, mediante la cual se declaró una falta de legitimación y se denegaron las pretensiones.

I. SÍNTESIS DEL CASO La Cooperativa de Trabajo Asociado - Pro - Interés Social - Cooproinso C.T.A. (en adelante la Cooperativa o Cooproinso) pretende la declaratoria de responsabilidad de la Nación -Ministerio de la Protección Social, el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA y el Instituto Colombiano de Bienestar FamiliarICBF, por los daños ocasionados a causa del pago de aportes parafiscales en el periodo comprendido entre noviembre de 2004 y diciembre de 2006, con base en el Decreto 2996 de 2004, el cual fue declarado nulo por el Consejo de Estado a través de sentencia del 12 de octubre de 2006 (Exp. 15214).

II. ANTECEDENTES

1. La demanda Mediante escrito presentado el 12 de mayo de 2008 (fl. 2 c. ppal.), la Cooperativa de Trabajo Asociado Cooproinso C.T.A. (en adelante Cooproinso o La Cooperativa), por conducto de apoderada judicial (fl. 1 c. ppal.), interpuso demanda de reparación directa contra la Nación -Ministerio de la Protección Social, el Servicio Nacional de AprendizajeSENA y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF, con el fin de que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas (fl. 2 c. ppal.): Primera. - Declarar responsable extracontractualmente a la Nación –

Ministerio de la Protección Social, por los daños antijurídicos ocasionados a la Cooperativa de Trabajo Asociado Cooproinso CTA, en virtud de la expedición ilegal del Decreto 2996 del 8 de septiembre de 2004. Segunda.- Como consecuencia de la anterior declaración, se condene a la Nación – Ministerio de la Protección Social, por los daños antijurídicos ocasionados a la Cooperativa de Trabajo Asociado Cooproinso CTA, de las sumas dinerarias canceladas por ésta última por concepto de aportes parafiscales al SENA, ICBF y Cajas de Compensación Familiar, durante el periodo comprendido entre el mes de noviembre de 2004 y el mes de diciembre de 2006, por valor de quinientos sesenta y cuatro millones setecientos ochenta y dos mil ciento cincuenta y dos pesos ($564.782.152) M.L. (…) Subsidiarias: Primera. - Declarar que los pagos efectuados por la Cooperativa de Trabajo Asociado Cooproinso CTA, por concepto de aportes parafiscales al SENA e ICBF, durante el periodo comprendido entre el mes de noviembre de 2004 y el mes de diciembre de 2006 al Servicio Nacional de Aprendizaje “SENA” y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar “ICBF”, son ilegales en virtud de la declaratoria de nulidad del Decreto 2996 del 8 de septiembre de 2004. Segunda. - Se declare responsable al Servicio Nacional de Aprendizaje “SENA” y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar “ICBF”, por los daños antijurídicos ocasionados a la Cooperativa de Trabajo Asociado Cooproinso

CTA, en virtud de la expedición ilegal del Decreto 2996 del 8 de septiembre de 2004 por parte de la Nación – Ministerio de la Protección Social. Tercera.- Como consecuencia de la anterior declaración, se condene respectivamente hasta el monto de su beneficio al Servicio Nacional de Aprendizaje “SENA” y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar “ICBF” al pago a favor de la Cooperativa de Trabajo Asociado Cooproinso CTA, de las sumas dinerarias canceladas por ésta última por concepto de aportes parafiscales al SENA e ICBF, durante el periodo comprendido entre el mes de noviembre de 2004 y el mes de diciembre de 2006, por valor de trescientos trece millones setecientos sesenta y siete mil ochocientos sesenta y dos pesos ($313.767.862) M.L. También se pretendió la condena en costas y que se ordenara el pago de los intereses de plazo y moratorios causados desde la fecha en que se hicieron los aportes parafiscales. Como fundamento fáctico de la demanda, en síntesis, se adujo lo siguiente: El Ministerio de la Protección Social, invocando las funciones atribuidas en el artículo 59 de la Ley 79 de 1988 y en el Decreto 468 de 1990, expidió el Decreto 2996 del 8 de septiembre de 2004, en cuyo artículo primero se estableció para las cooperativas de trabajo asociado el deber de pagar contribuciones parafiscales, así (fl. 4 c. ppal.): Artículo 1°. En desarrollo del principio constitucional de solidaridad, los estatutos, reglamentaciones, regímenes de compensaciones, previsión y

seguridad social de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado, deberán establecer la obligatoriedad de los aportes al Sistema Integral de Seguridad Social: Salud, Pensión, Riesgos Profesionales y contribuciones especiales al SENA, ICBF y Cajas de Compensación Familiar, lo anterior sin sujeción a la Legislación Laboral Ordinaria. Para este efecto se tendrá como base para liquidar los aportes, las compensaciones ordinarias permanentes y las que en forma habitual y periódica reciba el trabajador asociado. En ningún caso la base de cotización podrá ser inferior a un (1) salario mínimo legal mensual vigente. Mediante sentencia del 12 de octubre de 20061, el Consejo de Estado declaró la nulidad parcial del artículo 1° Decreto 2996 del 8 de septiembre de 2004. No obstante, durante el período comprendido entre noviembre de 2004 y diciembre de 2006, el mencionado Decreto surtió plenos efectos y la accionante tuvo que cancelar las sumas correspondientes a las contribuciones especiales con destino al SENA (2%), ICBF (3%) y Cajas de Compensación Familiar (4%). Estos valores fueron girados mensualmente y en la demanda se incluyó un listado del monto específico y de las diversas entidades -incluyendo las cajas de compensacióna las que les fue pagado el aporte.

2. Trámite en primera instancia 2.1. Mediante auto del 13 de junio de 2008, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda (fl. 25 c. ppal.), providencia que fue debidamente notificada a las demandadas (fls. 28 a 30 c. ppal.).

2.2. El Ministerio de la Protección Social se opuso a las pretensiones de la demanda (fls. 31 a 38). Consideró que, debido a que la sentencia mediante la cual se declaró la nulidad del Decreto 2996 de 2004 no moduló sus efectos, debía entenderse que estos eran hacia el futuro, de manera que las sumas pagadas entre noviembre de 2004 y diciembre de 2006 fueron canceladas legalmente y, como consecuencia se trataba de una situación jurídica consolidada que no podía ser tocada o afectada por la citada declaratoria de nulidad. También adujo que el Ministerio de la Protección Social no se encontraba legitimado en la causa por pasiva, en atención a que sus funciones eran de simple direccionamiento de la política nacional. Y aunque el Decreto que impuso la contribución de parafiscales sí fue expedido por el ministro de la época, lo cierto es que los fondos captados y cuya devolución se pretende en este proceso, en realidad, fueron pagados al ICBF, al SENA y a las cajas de compensación familiar, entidades contra las que debían enfilarse las pretensiones de la demanda. En tal 1 Expediente 15214, M.P. Ligia López Díaz. sentido, se consideró que cualquier cobro que de esos dineros se hiciera al Ministerio correspondía un cobro de lo no debido. Argumentó que, debido a que el artículo 1° del Decreto 2996 de 2004 expresamente estableció que los aportes iban con destino al ICBF, al SENA y a las cajas de compensación familiar, entre estas entidades había un litisconsorcio necesario habida cuenta de los pagos efectuados por la demandante, el cual no

estaba debidamente conformado. 2.3. El ICBF también se opuso a las pretensiones (fls. 50 a 62 c. ppal.), por considerar que, como los efectos de la sentencia de nulidad del Decreto 2996 de 2004 son ex nunc, los dineros pagados durante su vigencia correspondían a situaciones jurídicas consolidadas, que no podían ser afectadas de manera retroactiva por la anulación del acto administrativo general. Adujo que en los eventos en que se habían proferido actos administrativos de carácter particular, se expidieron circulares internas ordenando la aplicación de la figura de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos que liquidaban el pago de esos parafiscales y, como consecuencia, se terminaron los respectivos procedimientos de cobro coactivo. 2.4. El SENA consideró que “es imposible la devolución de los aportes que se hayan realizado con anterioridad a la declaratoria de nulidad parcial del Decreto 2996 de 2004, ya que, por una parte el mismo gozó plenamente de presunción de legalidad y al acceder a tales devoluciones se vulneraría el principio de seguridad jurídica; y adicionalmente por la otra los efectos del fallo del Consejo de Estado (…) son ex nunc o a futuro (…) por lo que no es posible (…) hacer la devolución de los aportes con retroactividad a la fecha en que quedó ejecutoriada la sentencia que declaró la nulidad del citado decreto” (fl. 127 c. ppal.). También precisó que los pagos efectuados por todas las cooperativas con posterioridad a la expedición de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 2996 de 2004 estaban siendo objeto de devolución por parte del SENA, previa

solicitud que en tal sentido hubieren presentado las interesadas. Finalmente consideró que el SENA no era la entidad llamada a responder en el presente proceso por cuanto no fue la autoridad que expidió el acto declarado nulo y que, en todo caso, se aportaban medios de prueba tendientes a acreditar que los valores cancelados por Cooproinso fueron menores a los señalados en la demanda (fls. 120 a 129 c. ppal.). 2.5. Mediante auto del 19 de noviembre de 2008 se abrió a pruebas el proceso (fl. 141 c. ppal.). Una vez concluyó ese período, a través de proveído del 21 de octubre de 2011, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (fl. 389 c. ppal.). 2.6. El Ministerio de la Protección Social insistió en que debían negarse las pretensiones de la demanda porque el pago efectuado por la accionante obedeció al cumplimiento de una norma que se presumía legal. Aunado a esto, recalcó que, aunque esa cartera ministerial fue la que expidió el acto de carácter general en virtud del cual se impuso el deber jurídico de hacer las mencionadas contribuciones parafiscales, lo cierto es que esos pagos se hicieron a favor de las demás accionadas, de manera que el Ministerio carecía de legitimación en la causa por pasiva (fl. 390 a 397). 2.7. La parte demandante explicó la procedencia de la acción de reparación directa en el presente asunto, dada la declaratoria de nulidad de un acto general que durante su vigencia se presumió legal y tuvo como efecto hacer que tuvieran

que cancelarse unas sumas de dinero por concepto de aportes parafiscales. Asimismo, destacó que “el permanente yerro en el que incurren los demandados al sostener en su contestación sobre la supuesta situación jurídica consolidada, siendo que dicha circunstancia no se presenta en este caso frente al perjuicio ocasionado por cuanto entre el acto administrativo general que fijó la obligación de los aportes parafiscales en cuestión, nunca existió un acto administrativo particular susceptible de ser atacado ante la jurisdicción por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento. Así, si hubiese existido un acto administrativo particular es posible que la situación jurídica se encontrase consolidada, pero en nuestro caso concreto nunca existieron unos actos administrativos particulares susceptibles de ser atacados en sede jurisdiccional, a contrario sensu se hacían los pagos en virtud del acto administrativo general, Decreto 2996 del 8 de septiembre de 2004” (fls. 398 a 402 c. ppal.). 2.8. El SENA reiteró las razones de defensa expuestas en la contestación de la demanda, en el sentido de señalar que los pagos de parafiscales realizados por la accionante se hicieron con base en una norma que entonces tenía presunción de legalidad, se habían practicado las devoluciones de los dineros pagados con posterioridad y, en todo caso, había prueba de que los montos pagados eran menores a los aducidos en la demanda (fls. 419 a 429 c. ppal.). Los demás sujetos procesales guardaron silencio en esta etapa. 3.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 21 de junio de 2013 (fls. 563 a 560 c. ppal.), el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Ministerio de Protección Social y negó las pretensiones. En relación con la falta de legitimación, se consideró (fl. 566 c. ppal.): Una vez estudiada la falta de legitimación en la causa por pasiva incoada por esta agencia ministerial se observa que está llamada a prosperar, toda vez que la Nación - Ministerio de la Protección Social en ningún momento recaudó aportes parafiscales por parte de la Cooperativa de Trabajo Asociado – Pro – Interés – Cooproinso C.T.A., si bien es cierto el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2996 de 2004, esto no quiere decir que sea la entidad la que haya recaudado los dineros o aportes de la hoy demandante. En lo atinente a la denegación de las pretensiones, el a quo consideró que estaba acreditado que la accionante efectuó los aportes a parafiscales ordenados en el artículo 1° del Decreto 2996 de 2004, durante el período comprendido entre noviembre de 2004 y diciembre de 2006. Sin embargo, como estos aportes se hicieron antes de que se declarara la nulidad del mencionado acto de carácter general, debía entenderse que eran una si