CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2009-00200-01(45121)

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Accede parcialmente Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 10 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones formuladas por la empresa Dos Diseño Ltda. y respecto de la demanda de reconvención presentada por el Instituto Distrital de Patrimonio Cultural -IDPC-, declaró probado el incumplimiento del contrato 089 de 2007 por parte de la empresa Dos Diseño Ltda. y negó las demás pretensiones. CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN / OBJETO DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO ESTATAL – De obra pública / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / FINALIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / FINALIDAD DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Construcción, suministro e instalación de puestos de mercado / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Para ejecutar los diseños, estudios técnicos, construcción, suministro e instalación de puestos de mercado / CONTRATO ESTATAL DE TRACTO SUCESIVO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL – Por parte de la entidad contratante / DEMANDA DE RECONVENCIÓN / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Que declara el incumplimiento del contrato de obra por parte del contratista / LICITACIÓN / LICITACIÓN PÚBLICA / APERTURA DE LICITACIÓN PÚBLICA / APERTURA DE LICITACIÓN PÚBLICA – Derecho de concurrencia de los interesados / APERTURA DE LICITACIÓN PÚBLICA –

Selección objetiva / ADJUDICACIÓN DE LICITACIÓN PÚBLICA / CADUCIDAD DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / DECLARATORIA DE CADUCIDAD DE OBRA PÚBLICA – Vía unilateral por parte de la entidad contratante SÍNTESIS DEL CASO: El Instituto Distrital de Patrimonio Cultural declaró la caducidad del contrato No. 089 de 2007, con fundamento en el incumplimiento de la ejecución del contrato por parte de la empresa Dos Diseño Ltda., toda vez que entregó los componentes de diseños y estudios técnicos, pero omitió presentar el presupuesto de obra de conformidad con las indicaciones realizadas por la interventoría, lo cual era necesario para iniciar la etapa de construcción de los módulos de venta de la plaza de mercado de “Las Cruces”. A su turno, el Instituto Distrital de Patrimonio Cultural, formuló demanda de reconvención y solicitó declarar el incumplimiento del contrato por parte del contratista y su condena al pago de los perjuicios ocasionados.

PROBLEMA JURÍDICO: Teniendo en cuenta los hechos probados y los términos de la apelación, deberá la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿Las Resoluciones 213 del 18 de junio de 2008, que declaró la caducidad del contrato 089 de 2007, y 378 del 30 de septiembre de 2008 que la confirmó, son nulas por violación al debido proceso y/o por falsa motivación? (ii) De ser afirmativo el anterior cuestionamiento, deberá la Sala establecer las consecuencias indemnizatorias de la ilegalidad del acto administrativo demandado.

PRESUPUESTOS PROCESALES / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

RECURSO DE APELACIÓN / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – Respecto de fallos de primera instancia emitidos por tribunales administrativos / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA FUNCIONAL / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / IMPROCEDENCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / IMPROCEDENCIA DE LA CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL / JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / FACULTADES DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / FALLO DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA El Consejo de Estado es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2 y 75 de la Ley 80 de 1993. Así mismo, de acuerdo con los artículos 129 y 132 del C.C.A., esta Corporación es competente en razón de la cuantía, pues a la fecha de presentación de la demanda -27 de abril de 2009la pretensión mayor debía superar los 500 SMLMV, es decir, $248’450.000 y como en este caso equivale a $4.057’898.186, el proceso tiene vocación de doble instancia ante esta Corporación. (…) En lo referente a la legitimación en la causa por activa, se evidencia que la empresa Dos Diseño Ltda. acudió a la administración de justicia

con vocación procesal para obrar como demandante, toda vez que fungió como parte contratista en el contrato de diseño y construcción 089 del 13 de diciembre de 2007, objeto de controversia. (…) Con respecto a la legitimación en la causa por pasiva, el Instituto Distrital de Patrimonio Cultural -IDPC-, ostenta vocación procesal para integrar el extremo demandado, por haber participado como entidad estatal contratante en el negocio jurídico sometido a debate y haber proferido el acto administrativo impugnado. (…) El término de caducidad del medio de control de controversias contractuales está regulado en el artículo 136 -numeral 10 del C.C.ASegún esta norma, la contabilización del término de caducidad depende de si el contrato es susceptible o no de ser liquidado y, en tal caso, se tiene en cuenta si dicha liquidación se produjo o no, y en caso afirmativo, si lo fue en forma bilateral o unilateral. (…) Según lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, la liquidación del contrato estatal se debe realizar en todos los contratos de tracto sucesivo, en aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y en los demás que lo requieran. (…) Ese mismo precepto legal establece que la liquidación se realizará de mutuo acuerdo, dentro del término fijado en las bases del concurso o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los 4 meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación o a la fecha del acuerdo que lo disponga. Por su parte, el artículo 61 ibidem, consagró que en caso de no ser posible la liquidación bilateral porque no se llegue a un acuerdo o porque el contratista no se

presenta, la liquidación será practicada unilateralmente por la entidad, mediante acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposición. (…) [El] contrato 089 del 13 de diciembre de 2007, por mandato del artículo 60 de la Ley 80 de 1993 debió liquidarse, toda vez que era de tracto sucesivo. Así mismo, las partes del contrato pactaron realizar dicho trámite, conforme da cuenta la cláusula trigésima, la cual estableció que el mismo sería objeto de liquidación “en los términos y plazos establecidos en el contrato de interventoría y de no realizarse en ese tiempo, se aplicará lo consagrado en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993”.(…) [E]n este punto, la Sala precisa que no obra en el expediente el contrato de interventoría a que hace referencia la citada cláusula trigésima, para poder determinar el plazo que las partes acordaron para liquidar el respectivo contrato, por lo que, a efectos de realizar el cómputo del término de caducidad de la acción, se tendrán en cuenta los plazos dispuestos en la Ley 80 de 1993. (…) [De otro lado], la Sala aclara que no consta en el expediente la “Resolución 286” a través de la cual, el Instituto Distrital de Patrimonio Cultural -IDPCsupuestamente liquidó unilateralmente el contrato 089 de 2007, (…) por lo que, al no obrar prueba alguna de su existencia, a efectos del proceso judicial, la Sala considera que el referido contrato no se liquidó. (…) En este orden de ideas, (…) el referente legal para el cómputo del término de caducidad se encuentra previsto en el numeral 10 literal d)

del artículo 136 del C.C.A. . Para este efecto, se tendrá en cuenta la fecha en que se incumplió la obligación de liquidar el negocio jurídico que ocupa la atención de la Sala para, a partir de ese momento, precisar la fecha en que empezó el respectivo cómputo. (…) En el caso concreto, el IDPC declaró la caducidad del contrato sub examine mediante la Resolución 213 del 18 de junio de 2008 (…) que fue confirmada por la Resolución 378 del 30 de septiembre de ese mismo año (…). El artículo tercero de la citada Resolución 213 ordenó realizar la liquidación del contrato. Estos actos administrativos fueron notificados por edicto el 25 de julio de 2008(…) y 27 de octubre de ese mismo año, respectivamente. Razón por la cual, encuentra la Sala que el acto administrativo que declaró la caducidad del contrato 089 de 2007 cobró firmeza el siguiente día hábil, esto es, el 28 de octubre de 2008. (…) Lo anterior significa que entre el 28 de octubre de 2008 y el 28 de febrero de 2009, las partes podían liquidar bilateralmente el contrato y desde el 1 de marzo al 1 de mayo de ese mismo año, la entidad contratante tenía la facultad para liquidarlo unilateralmente. (…) En este orden de ideas, como el contrato 089 de 2007 no fue objeto de liquidación por mutuo acuerdo ni unilateral por parte de la administración, el término de 2 años que tenía la parte demandante para presentar la demanda (…) corrió del 2 de mayo de 2009 al 2 de mayo de 2011 y, como la demanda se presentó el 27 de abril de 2009 y la reconvención se radicó el

23 de junio del mismo año, no operó el fenómeno preclusivo de la caducidad. (…) En relación con la competencia del juez de segunda instancia, se recuerda que este está llamado a resolver no sólo sobre los puntos o aspectos expresamente manifestados en el recurso de apelación, sino también sobre aquellas cuestiones que resulten indispensables para resolver, así como sobre los asuntos que debe revisar oficiosamente, tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 2 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 75 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 129 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 132 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 10 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 60 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 61 /

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN / OBJETO DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO ESTATAL – De obra pública / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / FINALIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / FINALIDAD DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Construcción, suministro e instalación de los puestos de mercado. / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Para ejecutar los diseños, estudios técnicos, construcción, suministro e instalación de los puestos de mercado de la Plaza de Mercado / CONTRATO ESTATAL DE TRACTO SUCESIVO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL – Por parte de la entidad contratante / DEMANDA DE

RECONVENCIÓN / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Que declara el incumplimiento del contrato de obra por parte del contratista / LICITACIÓN / LICITACIÓN PÚBLICA / APERTURA DE LICITACIÓN PÚBLICA / APERTURA DE LICITACIÓN PÚBLICA – Derecho de concurrencia de los interesados / APERTURA DE LICITACIÓN PÚBLICA – Selección objetiva / ADJUDICACIÓN DE LICITACIÓN PÚBLICA El 3 de septiembre de 2007, el Instituto Distrital de Patrimonio Cultural -IDPCdio apertura al Concurso Público de Méritos IDPC-CPM-07-2007, cuyo objeto fue seleccionar la mejor propuesta para contratar el diseño, estudios técnicos, construcción, suministro e instalación de los puestos de mercado para la plaza de mercado de Las Cruces, en el cual resultó adjudicataria la empresa Dos Diseño Ltda. (…) No obstante la denominación que se le dio a este procedimiento de selección, la Sala observa que el objeto del contrato a adjudicar no fue una consultoría, ni estudios, o trabajos técnicos e intelectuales exclusivamente, sino que consistió en una obra pública, con elaboración de los diseños necesarios, toda vez que el componente económico mayoritario fue precisamente el de la construcción, suministro e instalación de los puestos de mercado. En consecuencia, se debe entender que, en realidad, lo que se adelantó fue una licitación pública, en la que se garantizó el derecho de concurrencia de los interesados y se llevó a cabo una selección objetiva, en los términos dispuestos por la (…) ley 80 de 1993 [exclusivamente] (…) [En cuanto a deberes del contratista, a aquél le] correspondía ejecutar el contrato en dos etapas (cláusula

tercera), a saber: a) La primera etapa del contrato, se ejecutaría en un plazo de 1 mes contado a partir de su legalización, en la cual, el contratista debía elaborar los ajustes necesarios y entregar, a plena satisfacción del Instituto Distrital de Patrimonio Cultural -IDPC-, el diseño o proyecto definitivo, el cual comprendía: planos de diseño, imágenes en tres dimensiones, memorias, especificaciones técnicas, cantidades de obra y presupuesto detallado. (…) b) La segunda etapa del contrato, se ejecutaría a más tardar a los 3 meses siguientes a la fecha de aprobación del proyecto o diseños finales, en la cual, el contratista debía entregar unos módulos fabricados de acuerdo con los diseños y especificaciones, debidamente instalados en los sitios de mercado. (…) Durante la ejecución del contrato, hubo diversos oficios cruzados entre la interventoría y el demandante, así como entre las partes y se expidieron 12 actas del Comité de Consultoría y de Diseño y Construcción, en los cuales se dejó constancia principalmente de ajustes a los diseños y observaciones al presupuesto de obra presentado por el contratista para la ejecución de la segunda etapa del contrato. Así mismo, el tema relacionado con el diseño y construcción de una obra de cimentación y de adquisición de un mobiliario especial, ítems adicionales que no estaban contemplados inicialmente en el objeto del contrato.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Por medio de acto administrativo debidamente motivado /

CLÁUSULA EXCEPCIONAL – O poder unilateral de la administración / CLÁUSULA EXCEPCIONAL – Concepto / CLÁUSULA EXCEPCIONAL – Finalidad / CADUCIDAD DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Concepto / DECLARATORIA DE CADUCIDAD DE CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Vía unilateral por parte de la entidad contratante / DECLARATORIA DE CADUCIDAD DE CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Potestad exorbitante de la entidad contratante a través de acto administrativo debidamente motivado / DECLARATORIA DE CADUCIDAD DE CONTRATO DE OBRA PÚBLICA –Consecuencias jurídicas para las partes contratantes / DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL – Presupuestos para su legalidad [De otro lado], La potestad exorbitante de declaratoria de caducidad del contrato se encuentra regulada en el artículo 18 del Estatuto General de la Contratación Pública. En particular, este artículo define a la caducidad como la estipulación negocial, en virtud de la cual, si se presenta alguno de los hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización, la entidad por medio de acto administrativo debidamente motivado lo dará por terminado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre. (…) [E]l artículo 14 de la Ley 80 de 1993 señala que las denominadas cláusulas excepcionales o poderes unilaterales de la administración son una herramienta que tiene por objeto evitar la paralización o la afectación grave de los servicios

públicos con la finalidad de asegurar su inmediata, continua y adecuada prestación. (…) En razón de lo anterior, la declaratoria de caducidad del contrato da lugar a las siguientes consecuencias: (i) dar por terminado el vínculo negocial sin que haya lugar a indemnización para el contratista; (ii) ordenar su liquidación en el estado en que se encuentre; (iii) hacer exigibles las garantías por configuración del siniestro del incumplimiento; (iv) hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria y (v) configura para el contratista la inhabilidad para celebrar contratos con entidades públicas durante 5 años. (…) La legalidad de la declaratoria de caducidad, está supeditada a la concurrencia de los siguientes presupuestos (…) necesarios y de obligatoria motivación en el acto administrativo correspondiente: (i) incumplimiento del contratista: comprobación acerca de la inejecución de una obligación que surge del contrato para el contratista; (ii) inexistencia de un incumplimiento determinante por parte de la entidad (…); (iii) afectación grave del contrato (…); que afecte de manera directa y grave la ejecución del contrato; (iv) amenaza de parálisis (…) [d]el contrato (…) que impide la realización del objeto contractual y (iv) no puede aparecer de súbito: la declaratoria de caducidad no puede ser repentina, por lo que, frente al incumplimiento advertido, la entidad debe efectuar requerimientos y agotar un procedimiento que garantice el debido proceso y el derecho de defensa del contratista. La ausencia de alguno de estos presupuestos afecta la validez de la determinación y origina un derecho resarcitorio para el contratista (…) afectado.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 18 / LEY 80 DE 1993 –

ARTÍCULO 14

DEBIDO PROCESO / DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / CONCEPTO DE DEBIDO PROCESO – Incluye aquellas que se adelanten en el ejercicio de la actividad contractual del Estado / DEBIDO PROCESO – Se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas e incluye las que se adelanten en el ejercicio de la actividad contractual del Estado / INTERVENTORÍA / CONCEPTO DE INTERVENTORÍA / CONTRATO DE INTERVENTORÍA / OBJETO DEL CONTRATO DE INTERVENTORÍA / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO – Para declarar la caducidad del contrato / VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO – Para declarar la caducidad del contrato / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Que declaraba la caducidad del contrato de obra pública / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Por violación al debido proceso El debido proceso es un derecho fundamental de rango constitucional, ya que se encuentra previsto expresamente en el artículo 29 superior y señala que nadie podrá ser juzgado sino “con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio” y, que toda persona tiene derecho a la defensa, “a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”. (…) Asimismo, indica el precepto constitucional que el debido proceso “se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y

administrativas”, lo cual incluye aquellas que se adelanten en el ejercicio de la actividad contractual del Estado. (…) Particularmente, el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 establece que “el debido proceso será un principio rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales” y en tal virtud, las entidades podrán imponer las multas que hayan sido pactadas con el objeto de conminar al contratista a cumplir con sus obligaciones, decisión que deberá estar precedida de audiencia del afectado y tener un procedimiento mínimo que garantice el derecho al debido proceso. (…) Bajo este contexto normativo, la facultad excepcional de declaratoria de caducidad del contrato no puede ser considerada como un poder arbitrario o ilimitado de la administración, sino que su aplicación debe estar precedida de un procedimiento administrativo que garantice el respeto de los derechos del contratista y, en tal medida, este debe conocer que se está adelantando un procedimiento para declarar la caducidad del contrato, con el objeto de que pueda ejercer su derecho a ser oído y a la defensa, mediante la solicitud y práctica de pruebas y la posibilidad de contradecir las que se aduzcan en su contra. (…) Al respecto, resalta la Sala que, de conformidad con las pruebas obrantes en el plenario, durante la ejecución contractual no se evidencia que la entidad haya realizado requerimiento alguno de incumplimiento tendiente a sancionar al contratista por la omisión en la entrega de un presupuesto que se ajustara a las exigencias de la interventoría. (…) En efecto, se observa que la interventoría y el contratista se tomaron aproximadamente 3 meses para convenir

el presupuesto de obra en tanto, entre el 10 de marzo de 2008, fecha en la cual el contratista entregó el primer presupuesto a la interventoría y el 4 de junio siguiente, fecha en que finalizaba el contrato, aún continuaban realizando ajustes al mismo. (…) [E]s decir, durante el plazo que estaba predispuesto para la etapa de construcción y montaje, la interventoría solo realizó observaciones al presupuesto (…) y esa fue la posición que la interventoría asumió hasta la fecha de vencimiento del plazo contractual. (…) En otras palabras, la conducta desplegada por la interventoría durante la ejecución del contrato solo evidencia su intención de concertación en el presupuesto de obra, sin advertir al contratista que estaba incurriendo en incumplimiento. (…) Ahora, si la interventoría consideraba que los múltiples presupuestos entregados por el contratista no se ajustaban a sus exigencias y que esta conducta implicaba el incumplimiento del contrato, debió conminarlo oportunamente y así lograr continuar con la ejecución del contrato. (…) De acuerdo con lo preceptuado en el numeral 2° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, la interventoría es una especie del contrato de consultoría, de modo que es jurídicamente viable que la entidad estatal encargue a un interventor la buena marcha del contrato y de acuerdo con lo establecido en el inciso 2° del numeral 2° del mismo artículo, la labor del interventor se encuadra al cumplimiento de las obligaciones del contrato sobre el cual ejercerá control y vigilancia. (…) En este orden de ideas, el interventor (…) está obligado a realizar la función de control y

vigilancia del convenio, en virtud del cual se le exige que, a nombre de la entidad, “(…) realice una inspección de las obras, imparta órdenes por escrito necesarias para el adecuado cumplimiento del objeto y con sujeción a los términos del contrato, solucione inquietudes, haga recomendaciones y sugerencias, pida cambios, evalúe y apruebe los trabajos, controle las cantidades de obra y su calidad, rechace las actividades inadecuadamente ejecutadas, requiera informes del cumplimiento de las obligaciones, revise las cuentas, etc.(…). [Sin embargo], [e]l material probatorio obrante en el proceso, muestra que durante la ejecución contractual no hubo por parte de la interventoría requerimiento de incumplimiento tendiente a sancionar al contratista por la omisión en la entrega de un presupuesto que se ajustara a sus exigencias, ni comunicación alguna donde pusiera en conocimiento del contratista que estaba incurso en un incumplimiento que conduciría a la entidad a adelantar un procedimiento administrativo tendiente a declarar la caducidad del contrato. [Es más], para la fecha de terminación del plazo de ejecución del contrato, la interventoría y el contratista aún se encontraban realizando los ajustes al presupuesto de obra en aras de lograr su aprobación por parte de la entidad estatal y, más aún, contaban con la posibilidad de que el contrato fuera prorrogado para culminar las respectivas obras. Y entre ese momento y la fecha de expedición de la resolución de declaratoria de caducidad, no obra oficio alguno de requerimiento al contratista informando del inicio de una actuación administrativa en su contra, lo cual denota, sin lugar a dudas, que la

decisión, frente al contratista, fue sorpresiva e inesperada. (…) Adicionalmente, (…) tampoco se evidencia documento que acredite que a la empresa Dos Diseño Ltda. se le comunicó la decisión de adelantar el procedimiento administrativo de declaración de caducidad del contrato. (…) En definitiva, la Sala encuentra probada la ausencia de procedimiento administrativo previo a la expedición de la Resolución 213 del 18 de junio de 2008 que declaró la caducidad del contrato, en aras de permitir al contratista conocer que se estudiaba la posibilidad de imponerle la caducidad del contrato y las razones en que habría de fundarse (…). En efecto, la administración sorprendió a la empresa (…) con la declaración de caducidad del contrato, en tanto, por un lado, no conocía el alcance que daría la entidad estatal al desacuerdo que giró en torno al presupuesto (…) y, por otro lado, no se le otorgó término alguno para rendir descargos y controvertir pruebas, por lo que resulta claro que a la parte demandante le fue desconocido su derecho de audiencia y de defensa. (…) En consecuencia, la Sala revocará la sentencia del Tribunal a quo, (…) la cual negó las pretensiones de nulidad del acto administrativo de caducidad, (…) por cuanto se encuentra demostrado que, efectivamente, fue proferido con violación del debido proceso, en la medida en que previamente a su adopción, no se garantizó plenamente a la sociedad Dos Diseños Ltda. el ejercicio de las garantías de contradicción y de defensa.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / LEY 1150 DE

2007 – ARTÍCULO 17 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 32 NUMERAL 2

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN / DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONDUCTA DE LAS PARTES – Durante la ejecución del contrato, en especial si se dio el incumplimiento del contratista / PRETENSIÓN INDEMNIZATORIA /

PERJUICIOS / CAUSACIÓN DE PERJUICIOS / INDEMNIZACIÓN DE

PERJUICIOS / CONCEPTO DE INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS

ACREDITACIÓN DEL PERJUICIO MATERIAL / CÁLCULO DE LOS PERJUICIOS / IMPROCEDENCIA DEL RECONOCIMIENTO DEL PERJUICIO MATERIAL / DAÑO EMERGENTE / PRUEBA DEL DAÑO EMERGENTE / DAÑO EMERGENTE Por los honorarios del abogado / DAÑO EMERGENTE – Por los gastos de concurso y contrato / DAÑO EMERGENTE – Respecto del premio otorgado por el concurso de méritos / DAÑO EMERGENTE – Por los gastos ocasionados por mayor permanencia en obra / ACREDITACIÓN DEL DAÑO EMERGENTE – No acreditado para el caso presente / NEGACIÓN DEL DAÑO EMERGENTE / IMPROCEDENCIA DEL RECONOCIMIENTO DEL DAÑO EMERGENTE / DAÑO –Concepto / DAÑO – Características / DAÑO – Condiciones para su acreditación / LUCRO CESANTE – Derivado de la inhabilidad que le impidió contratar al contratista con la administración pública durante el término de la sanción / DETERMINACIÓN DEL LUCRO

CESANTE / IMPROCEDENCIA DE LA INDEMNIZACIÓN DEL LUCRO CESANTE Para efectos de determinar la procedencia de la indemnización de perjuicios pedida por la parte demandante como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo, sí resulta necesario analizar cuál fue la conducta de las partes durante la ejecución del contrato, en especial si se dio el incumplimiento del contratista tal y como fue declarado en la primera instancia, puesto que la prosperidad de las pretensiones indemnizatorias impone determinar que se trate de un contratista cumplido y que su incumplimiento no hubiere sido el que imposibilitara la ejecución total del contrato. (…) [Así], dentro de la primera etapa del contrato -que incluía la aprobación del presupuesto-: (i) el contratista debía entregar un presupuesto detallado que reflejara las cantidades de obra y señalar con precisión sus precios unitarios y (ii) la interventoría debía aprobar dicho presupuesto, requisito sin el cual no era posible iniciar con la segunda etapa del contrato consistente en la ejecución de la construcción, suministro y montaje de los puestos de mercado objeto de contratación. En conclusión, de conformidad con las bases del concurso y el contrato, el contratista tenía la obligación de presentar un presupuesto detallado con las cantidades de obra y sus precios unitarios para aprobación por parte de la interventoría. (…) [Del] recuento fáctico y probatorio, en especial el cruce de documentación analizado, a juicio de la Sala resulta demostrativo de que la negativa de aprobación del presupuesto por parte de la entidad demandada, se encuentra sustentada en el incumplimiento del contratista respecto de su obligación de presentar un presupuesto debidamente

desglosado y detallado, incumplimiento que fue declarado en primera instancia al analizarse las pretensiones de la demanda de reconvención. (…) En consecuencia, no le asiste razón al recurrente respecto a su propio cumplimiento contractual, toda vez que, efectivamente, el contratista no honró sus obligaciones en la forma pactada y ese incumplimiento impidió la ejecución del objeto contractual. (…) [Entonces], se echa de menos la necesaria relación de correspondencia entre el supuesto incumplimiento de la entidad demandada, y aquel en el que incurrió el contratista, y que condujo a la imposibilidad de llevar a feliz término la obra contratada en el plazo acordado. (…)Teniendo en cuenta que los actos administrativos acusados se encuentran viciados de nulidad (…) por haber sido expedidos con violación al debido proceso, resulta procedente analizar lo concerniente a la solicitud de restablecimiento del derecho y los perjuicios reclamados por la parte actora, para lo cual se tendrá en cuenta que el demandante no probó que hubiera cumplido con las obligaciones a su cargo y que no fue su incumplimiento la razón para la imposibilidad de ejecutar cabalmente el objeto contractual. (…) La parte actora solicitó por concepto de daño emergente, el reconocimiento de [la] suma de los montos equivalentes a los siguientes conceptos: (i) los honorarios del abogado; (ii) los gastos de concurso y contrato; (iii) el premio otorgado por el concurso de méritos; (iv) los gastos ocasionados por mayor permanencia en obra; (v) “los saldos que se le adeudan relacionados con lo

que se alcanzó a ejecutar del objeto contractual” y (vi) “los pagos recibidos por parte del IDPC (antes del IVA)” . (…) La Sala precisa que los honorarios profesionales cancelados al abogado que asumió la defensa en vía gubernativa, por tratarse de un gasto derivado directamente de la expedición del acto administrativo ilegal, constituye un perjuicio en la modalidad de daño emergente, susceptible de ser indemnizado. (…) Sin embarg