CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2009-00498-01(43055)

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Accede ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATOIndemnización de perjuicios por suspensión del contrato y supresión de obra / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – La supresión o modificación de la obra, implica la modificación del contrato / PRINCIPIO DE PLANEACIÓN - Su inobservancia constituye incumplimiento del contrato / SUSPENSIÓN DEL CONTRATO ESTATAL - Impone la indemnización de perjuicios cuando es imputable al incumplimiento de la entidad contratante / MAYOR PERMANENCIA EN LA OBRA PÚBLICA - Los perjuicios alegados se deben demostrar / MAYOR PERMANENCIA EN LA OBRA PÚBLICA – Debe existir relación causal entre gastos alegados y la prolongación del contrato / PRINCIPIO DE ECONOMÍA DEL CONTRATO ESTATAL - Establece el deber de adelantar los trámites con austeridad de tiempo, medios y gastos / PRINCIPIO DE ECONOMÍA DEL CONTRATO ESTATAL – Por la relación con el principio de planeación contractual, impide las dilaciones y retardos en la ejecución del contrato y obliga analizar la conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar / INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / OBLIGACIÓN CONTRACTUAL - No solo se circunscriben a lo consignado en las cláusulas del contrato, sino también a los compromisos establecidos en los pliegos de condiciones y los documentos precontractuales que luego se integran en un todo al acuerdo de voluntades celebrado / OBLIGACIONES EN LA ETAPA PRECONTRACTUAL - Inciden en la posterior ejecución del

contrato, de manera que su inobservancia puede acarrear la responsabilidad contractual de la autoridad incumplida / PRINCIPIO DE PLANEACIÓN – No solo impone cargas y deberes al Estado contratante sino también al contratista desde la fase previa al contrato / MAYOR PERMANENCIA EN LA OBRA PÚBLICA – La mayor permanencia ocasionada por el incumplimiento de la administración respecto de sus deberes precontractuales y atinentes a la planeación del respectivo proyecto, al afectar los costos del contrato, deriva en la obligación de la entidad de indemnizar los perjuicios causados / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL - Procede con el propósito de evitar la paralización o afectación grave del servicio que se deba satisfacer / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – En principio debe ser acordada por las partes / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Cuando no hay acuerdo, la administración tiene la facultad de ejercer sus poderes exorbitantes para modificar el contrato unilateralmente / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Se hace mediante acto administrativo motivado / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Presupuestos para ejercer el derecho de opción que tiene el contratista para decidir si renuncia o continua con la ejecución del contrato / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Si por la modificación el contratista renuncia a la ejecución del contrato, se debe liquidar / MODIFICACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL – Presupuestos / MODIFICACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL – Impone la indemnización de perjuicios cuando es con esta se causa algún daño al contratista y es imputable por incumplimiento de la entidad contratante / MAYOR PERMANENCIA EN LA OBRA PÚBLICA –

Configurada por suspensión del contrato / MAYOR PERMANENCIA EN LA OBRA PÚBLICA – Configurada por incumplimiento contractual de la entidad / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Efectos de la suscripción de acuerdos que modifican o de prorrogan el contrato con silencio del contratista sobre los efectos económicos de tales medidas / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Las salvedades en los acuerdos que modifican el contrato no se puede entender como una exigencia formal ni un requisito ad substantiam actus para el reconocimiento de pretensiones de la demanda judicial / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Las causas de suspensión o prórroga del contrato no le son imputables al contratista, se le deben reconocer los costos derivados de tal extensión del contrato en el tiempo / RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO – Configurada / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL - Configurado SÍNTESIS DEL CASO: Entre la Secretaría de Educación Distrital y el señor Luis Fernando González Páez se celebró el contrato de obra 117 del 28 de octubre de 2004, para la realización de obras de reforzamiento y atención de emergencias en cinco instituciones educativas de Bogotá, para lo cual se dispuso un plazo de 90 días calendario. Aunque las partes firmaron el acta de inicio el 18 de noviembre de 2004, el 22 de noviembre suscribieron el acta de suspensión N° 1, en razón a que estaba pendiente el resultado de algunas consultorías que la entidad había contratado para otra clase de obras de reforzamiento en tres de los cinco colegios que hacían parte del contrato. El 28 de marzo de 2004 se firmó una nueva acta de suspensión, la cual fue prorrogada

en siete oportunidades –la última hasta el 20 de agosto de 2006-, y se justificó igualmente por la necesidad de obtener los informes de las consultorías para las obras de reforzamiento en las instituciones educativas, en el marco de un programa del Plan de Desarrollo Distrital, no contemplado en los términos de referencia correspondientes al contrato 117 de 2004. En reunión del 22 de mayo de 2006, se determinó que era inviable el adelantamiento de las obras contratadas en tres de las cinco instituciones educativas objeto del contrato. El demandante solicitó el reconocimiento de los perjuicios causados por la suspensión del contrato y la supresión de las obras, pero no hubo reconocimiento de los mismos en sede administrativa y el contrato nunca se liquidó.

PROBLEMA JURÍDICO: De acuerdo con el recurso de apelación, en el presente asunto le corresponde a la Sala establecer si la eliminación de tres frentes de trabajo previstos por las partes en el contrato de obra 117 de 2004, así como las suspensiones sucesivas del negocio jurídico, dieron lugar a la ruptura de su equilibrio económico o fueron consecuencia del incumplimiento contractual del Distrito Capital– Secretaría de Educación Distrital. En segundo término, la Sala determinará si el contrato de obra 117 de 2004 debe ser liquidado en sede de juicio, en cuyo evento, establecerá los respectivos saldos a favor y/o a cargo de cada una de las partes.

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Determinación de la ley procesal aplicable La Sala estima necesario precisar que al presente asunto le resultan aplicables

las reglas del Código Contencioso Administrativo contenido en el Decreto 01 de 1984, toda vez que la demanda se interpuso el 3 de agosto de 2009, vale decir, en vigencia de dicha norma y antes de que entrara en vigor la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y que prescribe en el artículo 308 la regla de transición para procesos iniciados en vigencia del anterior estatuto.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / LEY 1437

DE 2011 PRESUPUESTO PROCESAL / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Competencia para decidir las controversias y litigios originados en la actividad contractual de las entidades públicas / FACTOR FUNCIONAL / COMPETENCIA – Por razón de la cuantía / FACTOR OBJETIVO La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, puesto que el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo –vigente en la fecha de interposición de la demandaestableció que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para decidir las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas. En efecto, en esta oportunidad se somete a consideración de la Sala el desequilibrio económico y el pretendido incumplimiento del contrato de obra 117 del 28 de octubre de 2004, en el que fungió como contratante el Distrito Capital – Secretaría de Educación

Distrital. Ahora, la actuación que en esta sentencia habrá de resolverse ostenta vocación de doble instancia, puesto que la cuantía fijada en la demanda es superior a los 500 S.M.L.M.V. ($248’450.000) establecidos en el artículo 132 – numeral 5 del C.C.A. En efecto, en la demanda se estableció como cuantía del proceso la suma de $382’465.830, como valor de los perjuicios reclamados por el contratista.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

82 CLÁUSULA COMPROMISORIA DEL CONTRATO ESTATAL / RENUNCIA TÁCITA A LA CLÁUSULA COMPROMISORIA – Aplicación de auto de unificación La cláusula vigésima cuarta del contrato materia de controversia contiene un pacto en el sentido de que las diferencias surgidas entre las partes, que no provengan del ejercicio de potestades excepcionales, serían dirimidas “mediante la utilización de los mecanismos de solución ágil de conflictos (…), tales como arreglo directo, amigable composición, conciliación [y] transacción”, y que si las discrepancias fueran de carácter “insalvable”, acudirían por mutuo acuerdo al arbitramento. Aunque inicialmente la demanda fue inadmitida por esa razón, en providencia de Sala, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 14 de octubre de 2009 se dispuso la admisión del libelo, por entenderse, bajo la jurisprudencia vigente en ese momento, que el actor había renunciado tácitamente a la aplicación de la cláusula compromisoria. Adicionalmente, se

demostró en el proceso que si bien, el 2 de septiembre de 2009 el demandante le solicitó a la Secretaría de Educación Distrital el acta de liquidación del contrato y la realización de “una reunión para establecer las condiciones básicas del arbitramento” o que en defecto de ello, se le informara sobre la posibilidad de mantener y emplear ese mecanismo (fls. 244-245, c.4), la entidad dio contestación mediante oficio 145918 del 17 de noviembre de 2009, […] Por tanto, aun cuando a la luz de la sentencia de unificación de fecha 18 de abril de 2013, ninguna de las partes puede desconocer la cláusula compromisoria de manera unilateral e inconsulta para acudir a la jurisdicción contenciosa habiendo pactado la solución de controversias ante la justicia arbitral, lo cierto es que en el presente caso, de un lado, hubo manifestación expresa de una de las partes, por consulta de la otra, en el sentido de no acudir a la vía del arbitramento, y adicionalmente, quedó establecido en providencia judicial que la demanda debía ser tramitada por esta jurisdicción. Al amparo de tal criterio se adelantó el proceso en ambas instancias, razón por la cual, en vista de la postura de las partes y en aras de garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia, se reafirma la competencia de la Sala para resolver el presente asunto en segunda instancia. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita auto de unificación de 18 de abril de 2013, exp. 17859.

CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

De conformidad con el artículo 136, numeral 10, del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, en las acciones relativas a contratos que requieran liquidación, el término de caducidad de dos años allí establecido comienza a correr desde la firma del acta de liquidación bilateral o desde la ejecutoria del acto que apruebe la liquidación unilateral, según el caso. De no procederse a la liquidación unilateral dentro de los dos meses siguientes al término convenido por las partes o fijado en la ley para la liquidación bilateral, la caducidad comienza a correr desde la expiración del plazo con el que contaba la administración para liquidar unilateralmente el contrato, de conformidad con la norma sustancial aplicable y con las cláusulas que eventualmente hayan pactado las partes sobre este aspecto. En el presente caso, como ya se anotó, se sometió a juicio el incumplimiento, el desequilibrio económico y la liquidación judicial del contrato de obra 117 de 2004, cuya terminación tuvo lugar el 7 de noviembre de 2006, como se indicó en el acta de “prórroga N° 7 a la suspensión N° 2” y quedó consignado en el borrador de acta de liquidación del negocio jurídico, elaborado por la Secretaría de Educación Distrital (fl. 36, c.6). En la cláusula décima octava del contrato materia de controversia, se estableció que el mismo se liquidaría por mutuo acuerdo entre las partes dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de su terminación (fl. 211, c.2). En esa medida, el plazo para la liquidación bilateral del contrato culminó el 8 de marzo de 2007, y a

su vez, el término de dos meses previsto en el artículo 136, numeral 10, literal d) del C.C.A. para la liquidación unilateral, venció el 8 de mayo de esa misma anualidad, fecha a partir de la cual comenzaba a correr el término de caducidad, el que a su vez expiraba el 8 de mayo de 2009. La parte hoy demandante presentó solicitud de conciliación prejudicial el 15 de abril de 2009, cuando faltaban 23 días para el vencimiento de la caducidad. Como consecuencia, dicho término permaneció suspendido hasta el 14 de julio de 2009, fecha del acta de la audiencia en que se declaró fallida la conciliación por ausencia de ánimo de arreglo y se reanudó así el plazo restante para demandar (fls. 343-344, c.2). El indicado plazo debía expirar el 6 de agosto de 2009; sin embargo, la demanda fue presentada el 3 de agosto de ese año, por lo que se concluye que la acción fue ejercida oportunamente.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 10 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 44

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Regulación normativa Debe señalarse, en primer lugar, que el contrato 117 del 28 de octubre de 2004 se reguló por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, contenido en la Ley 80 de 1993, pues se trató de un contrato de obra pública, cuya titular era una entidad estatal, esto es, el Distrito Capital – Secretaría de Educación Distrital.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 32 NUMERAL 1

PRINCIPIO DE PLANEACIÓN – Violación al principio de planeación contractual por reversión o eliminación de obra / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL - Configurado En cuanto a los puntos en controversia, para la Sala resulta claro, a la luz de los hechos probados, que siendo el objeto del contrato 117 de 2004 la ejecución de determinadas obras para “atención de emergencias” en cinco instituciones educativas de Bogotá, la reversión o eliminación del proyecto en tres de tales colegios afectó la ejecución cabal del objeto contractual e incidió negativamente en la remuneración pactada a favor del contratista. Ahora bien, la referida supresión de obras devino por el incumplimiento contractual de la Secretaría de Educación Distrital, que en efecto, desconoció sus obligaciones relativas al principio de planeación, lo cual dio lugar a que solo con posterioridad a la celebración del contrato y luego de sucesivas suspensiones del mismo, se estableciera la inviabilidad técnica de los frentes de trabajo eliminados. PRINCIPIO DE ECONOMÍA DEL CONTRATO ESTATAL - Establece deberes relacionados con la planeación del contrato, entre estos, los de adelantar los trámites con austeridad de tiempo, medios y gastos / PRINCIPIO DE ECONOMÍA DEL CONTRATO ESTATAL – Por la relación con el principio de planeación contractual, impide las dilaciones y retardos en la ejecución del contrato y obliga analizar la conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar En desarrollo del principio de economía que rige la actividad contractual del Estado, el artículo 25 de la Ley 80 de 1993 establece determinados deberes relacionados con la planeación del contrato, entre estos, los de adelantar los

trámites “con austeridad de tiempo, medios y gastos”, impedir las dilaciones y los retardos en la ejecución del contrato y analizar la conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar, “con antelación al inicio del proceso de selección”.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 25 / LEY 1474 DE 2011 –

ARTÍCULO 87

PRINCIPIO DE PLANEACIÓN – Principio rector de la actividad contractual / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / PRINCIPIO DE PLANEACIÓN – La violación del principio de planeación compromete la esencia del contrato estatal que es el interés general / PRINCIPIO DE PLANEACIÓN – La violación del principio de planeación afecta el patrimonio público La jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la debida planeación es un principio rector de la actividad contractual de la administración, y que su ausencia “ataca la esencia misma del interés general, con consecuencias gravosas y muchas veces nefastas, no sólo para la realización efectiva de los objetos pactados, sino también para el patrimonio público”, de manera que los contratos del Estado deben ser debidamente diseñados y pensados con antelación, delimitando claramente las necesidades y prioridades que se busca satisfacer con él y que demanda el interés público, pues “el ordenamiento jurídico busca que el contrato estatal no sea el producto de la improvisación” ni se someta a esta. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de diciembre de 2015, exp. 51489.

PRINCIPIO DE ECONOMÍA DEL CONTRATO ESTATAL – Configuración de la

violación al principio de economía por iniciar la contratación de obras sin establecer claramente la viabilidad y conveniencia de la obra Así entonces, en contravía de lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, la Secretaría de Educación Distrital inició la contratación de las obras materia del contrato 117 de 2004, sin establecer claramente su viabilidad y conveniencia, aspectos que desde un comienzo debieron determinarse de manera unificada bajo todos los programas aplicables a los establecimientos educativos del Distrito Capital, en particular, el Plan de Desarrollo y su programa de “mejoramiento integral de infraestructura y prevención de riesgos en las instituciones educativas distritales”. La entidad estaba en posibilidad de proceder bajo tales parámetros desde la época misma de publicación de los términos de referencia SED-PMCSPF-030-2004, pues como se señaló en las actas de suspensión, gestionó el presupuesto y la contratación de consultorías para esos procesos desde la misma vigencia 2004, es decir, a la par con la fase precontractual del negocio jurídico hoy en litigio. Sin embargo, adelantó el proceso de selección SED-PMCSPF-030-2004, al margen del programa mencionado, lo cual incidió negativamente en el contrato 117 de 2004, al resultar finalmente prioritarias las obras de aquel y no poderse ejecutar en el marco de dicho negocio jurídico. Lo anterior permite advertir que las obras del contrato hoy en juicio no tuvieron un oportuno análisis de conveniencia ni contaron con suficientes y adecuados estudios previos, en tanto los respectivos frentes de trabajo fueron objeto de

consultorías ajenas al proyecto pactado en el acuerdo de voluntades, y que evidenciaron la necesidad de adelantar trabajos también distintos a los convenidos con el contratista, quien no pudo ejecutar los nuevos ítems, entre otras razones porque no se ajustaban al esquema presupuestal del contrato. Es claro entonces el incumplimiento de la entidad estatal al no adelantar una oportuna y adecuada planeación, lo que redundó finalmente en las sucesivas suspensiones del contrato y en la reducción de su objeto, en detrimento de los derechos del contratista.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 25

INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL / INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / OBLIGACIÓN CONTRACTUAL - No solo se circunscriben a lo consignado en las cláusulas del contrato, sino también a los compromisos establecidos en los pliegos de condiciones y los documentos precontractuales que luego se integran en un todo al acuerdo de voluntades celebrado / OBLIGACIONES EN LA ETAPA PRECONTRACTUAL - Inciden en la posterior ejecución del contrato, de manera que su inobservancia puede acarrear la responsabilidad contractual de la autoridad incumplida / PRINCIPIO DE PLANEACIÓN – No solo impone cargas y deberes al Estado contratante sino también al contratista desde la fase previa al contrato / MAYOR PERMANENCIA EN LA OBRA PÚBLICA – La mayor permanencia ocasionada por el incumplimiento de la administración respecto de sus deberes precontractuales y atinentes a la planeación del respectivo proyecto, al afectar los costos del contrato, deriva en la obligación de la entidad de indemnizar los perjuicios causados Las obligaciones de las partes no solo se circunscriben a lo consignado en las

cláusulas del contrato, sino también a los compromisos establecidos en los pliegos de condiciones y los documentos precontractuales que luego se integran en un todo al acuerdo de voluntades celebrado. En particular, la entidad estatal está llamada a cumplir determinados deberes en la fase precontractual, como los que establece el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, antes citado, los cuales ciertamente inciden en la posterior ejecución del contrato, de manera que su inobservancia puede acarrear la responsabilidad contractual de la autoridad incumplida, como acontecería v. gr. con la entrega de estudios equivocados o la manifestación de consecuencias negativas en la etapa de ejecución por no haberse establecido en debida forma y oportunamente, la conveniencia y viabilidad de la obra materia del contrato. Es claro que el principio de planeación no solo impone cargas y deberes al Estado contratante sino también al contratista desde la fase previa al contrato, de manera que son ambas partes las que están llamadas a observar el aludido principio; pero esto guarda correspondencia con las cargas específicas que en ese ámbito le corresponde a cada una de ellas, de manera que, si la concepción del proyecto, sus estudios y su ajuste a los planes y programas oficiales le corresponden a la entidad estatal, las fallas en estos factores son de su responsabilidad, más cuando no eran ni podían ser previsibles para el oferente y posterior contratista. De lo anterior se sigue que, una mayor permanencia ocasionada por el incumplimiento de la administración respecto de sus deberes precontractuales y atinentes a la planeación del respectivo proyecto, al afectar los costos del contrato, deriva en la obligación de la entidad de cubrir los perjuicios que ello le ocasione al ejecutor

de la obra o servicio contratado.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 25

MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL - Procede con el propósito de evitar la paralización o afectación grave del servicio que se deba satisfacer / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – En principio debe ser acordada por las partes / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Cuando no hay acuerdo, la administración tiene la facultad de ejercer sus poderes exorbitantes para modificar el contrato unilateralmente / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Se hace mediante acto administrativo motivado / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Presupuestos para ejercer el derecho de opción que tiene el contratista para decidir si renuncia o continua con la ejecución del contrato / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Si por la modificación el contratista renuncia a la ejecución del contrato, se debe liquidar / MODIFICACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL – Presupuestos / MODIFICACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL – Impone la indemnización de perjuicios cuando es con esta se causa algún daño al contratista y es imputable por incumplimiento de la entidad contratante Por otro lado, en lo que atañe específicamente a la modificación del contrato, de acuerdo con lo dispuesto el artículo 16 de la Ley 80 de 1993, la misma procede con el propósito de evitar la paralización o afectación grave del servicio que se deba satisfacer con él, y debe en principio ser acordada por las partes, de manera que sólo cuando dicho acuerdo no se logra, la entidad estatal puede ejercer la potestad de modificarlo unilateralmente, lo que deberá hacer mediante acto administrativo motivado. El mismo artículo normativo establece que si la

modificación del contrato altera su valor inicial en un 20% o más, el contratista puede renunciar a continuar con su ejecución, evento en el cual debe procederse a la liquidación del contrato y a la adopción de medidas para garantizar la terminación de su objeto. En el presente caso, la modificación del contrato se dio en forma difusa, en una reunión en la que se determinó, en presencia del contratista, la inviabilidad de los frentes de obra República de Francia, Jorge Gaitán Cortés y Marco Antonio Carreño Silva. Tal variación no obedeció en forma directa ni strictu sensu a la necesidad de evitar la paralización o afectación grave del servicio, sino que se dispuso ante la evidencia de que tal servicio, vale decir, la finalidad perseguida con el contrato, ya no podría ser cumplida con este instrumento jurídico sino por fuera de él, de acuerdo con los resultados de las consultorías antes mencionadas. El contratista, por su parte, no tuvo la oportunidad de ejercer el derecho de opción previsto en la norma aludida –esto es, renunciar a continuar con la ejecución del contratopuesto que, se reitera, durante las suspensiones se le indicó que las obras se adelantarían una vez se obtuvieran los informes de los consultores, y posteriormente fue requerido para elaborar las actas de precios unitarios de los nuevos ítems. Solo en la reunión adelantada el 22 de mayo de 2006 se estableció la inviabilidad de los frentes abolidos, por lo que el 5 de junio siguiente, el contratista solicitó la liquidación del contrato. Ahora, como se indicó, solo a falta de acuerdo entre las partes es procedente la modificación unilateral del contrato, evento en el cual, el artículo

14 de la Ley 80 de 1993 le impone a la entidad proceder al “reconocimiento y pago de las compensaciones e indemnizaciones” a que tenga derecho el contratista, y aplicar “los mecanismos de ajuste de las condiciones y términos contractuales a que haya lugar, todo ello con el fin de mantener la ecuación o equilibrio inicial (…)”. Tales previsiones, naturalmente, también deben hacerse en el acuerdo que las partes celebren cuando la modificación se haya determinado por consenso. Sin embargo, aunque en el presente caso la decisión de eliminar tres instituciones del objeto contractual tuvo lugar en reunión sostenida con el contratista, no se determinaron las compensaciones, pagos e indemnizaciones correspondientes, y solo al finalizar la relación contractual se dispuso reconocer únicamente el valor de las obras que sí se ejecutaron, por lo que deberá determinarse en esta sentencia la indemnización respectiva, como más adelante se precisará.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 16 / LEY 80 DE 1993 –

ARTÍCULO 14

MAYOR PERMANENCIA EN LA OBRA PÚBLICA – Configurada por suspensión del contrato / MAYOR PERMANENCIA EN LA OBRA PÚBLICA – Configurada por incumplimiento contractual de la entidad / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Efectos de la suscripción de acuerdos que modifican o de prorrogan el contrato con silencio del contratista sobre los efectos económicos de tales medidas / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Las salvedades en los acuerdos que modifican el contrato no se puede entender como una exigencia formal ni un requisito ad substantiam actus para el reconocimiento de pretensiones de la demanda

judicial / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Las causas de suspensión o prórroga del contrato no le son imputables al contratista, se le deben reconocer los costos derivados de tal extensión del contrato en el tiempo / RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO – Configurada /

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL - Configurado

[E]n lo relativo a la mayor permanencia alegada por el demandante por razón de las suspensiones del contrato, es claro que estas dieron lugar a la prolongación del término contractual y a que la ejecución de las obras que sí se adelantaron comenzara más de un año después de la firma del acta de inicio. En esa medida, dado que la mayor permanencia en obra devino por el incumplimiento de la entidad demandante, esta es responsable frente al contratista por los perjuicios derivados de tal fenómeno. Cierto es que el hoy demandante suscribió las actas de suspensión y sus prórrogas aceptando de esa manera la ampliación del término pactado, pero ello obedeció a su voluntad de ejecutar el contrato y a la posibilidad que se mantenía abierta, de salvar la totalidad del objeto contractual y de realizar obras en los colegios involucrados, pese a estar pendientes nuevos estudios sobre trabajos de infraestructura. Ninguna conducta distinta le era exigible en ese momento al contratista, quien si bien no expresó salvedades en las actas de suspensión, solicitó posteriormente el reconocimiento de costos por la prolongación del contrato, una vez se determinó que la ejecución de las obras, condicionada en tales actas a la obtención de los informes de consultoría, finalmente no se llevaría a cabo. Esta Subsección ha recalcado que, en principio,

la suscripción de acuerdos modificatorios o de prórroga de los contratos con silencio del contratista sobre los efectos económicos de tales medidas puede conllevar a que, en sede de juicio, resulte improcedente el reconocimiento de las pretensiones económicas derivadas de tales acuerdos, cuando la conducta del demandante se oponga a principios como el de la buena fe y el no desconocimiento de los actos propios. Sin embargo, también se ha advertido que las salvedades a esos acuerdos no se pueden erigir como una exigencia formal general ni un requisito ad substantiam actus para el reconocimiento de pretensiones de la demanda judicial, puesto que, en todo caso, debe examinarse cada controversia en concreto y verificarse el alcance real de los acuerdos celebrados durante el desarrollo del contrato. […] Igualmente, la jurisprudencia ha establecido que cuando las causas de suspensión o prórroga del contrato no le son imputables al contratista, se le deben reconocer los costos derivados de tal extensión del contrato en el