CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2009-00784-01(51497)

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE

APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / APLICACIÓN DE LAS NORMAS

PROCESALES EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / APLICACIÓN DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / NORMA VIGENTE / VIGENCIA DE LA NORMA / TRANSICIÓN DE LA LEY / TRANSICIÓN DE LA NORMA La Sala estima necesario precisar que al presente asunto le resultan aplicables las reglas del Código Contencioso Administrativo -Decreto 01 de 1984-, toda vez que la demanda se interpuso (…) en vigencia de dicha norma y antes de que entrara en vigor la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que prescribe en el artículo 308 la regla de transición para procesos iniciados en vigencia del anterior estatuto, conforme a la cual los mismos se seguirán rigiendo por el Código Contencioso Administrativo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

PRESUPUESTO PROCESAL EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN

SEGUNDA INSTANCIA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA /

COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CUANTÍA DEL PROCESO / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA El Consejo de Estado es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2 y 75 de la Ley 80 de 1993. Así mismo, de acuerdo con los artículos 129

y 132 del C.C.A., esta Corporación es competente en razón de la cuantía, pues a la fecha de presentación de la demanda (…) la pretensión mayor debía superar los 500 SMLMV, (…), el proceso tiene vocación de doble instancia ante esta Corporación.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 2 / LEY 80 DE 1993ARTÍCULO 75 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129 /

CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA /

CONSORCIO / MIEMBROS DEL CONSORCIO / DEMANDANTE / CONTRATO

DE CONSULTORÍA / CONTRATISTA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR

PASIVA / SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL / IMPUTACIÓN FÁCTICA DEL DAÑO ANTIJURÍDICO En lo referente a la legitimación en la causa por activa, se evidencia que los señores (…) que conformaron el “Consorcio (…)”, acudieron a la administración de justicia con vocación procesal para obrar como demandantes, toda vez que fungieron como parte contratista en el contrato de consultoría (…), objeto de la presente controversia. Con respecto a la legitimación en la causa por pasiva, la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, ostenta vocación procesal para integrar el extremo demandado, por haber participado como entidad estatal contratante en el negocio jurídico sometido a debate.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTEO DEL TÉRMINO

DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

LIQUIDACIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN BILATERAL

DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / CONTRATO DE TRACTO SUCESIVO / CONTRATO DE EJECUCIÓN SUCESIVA El término de caducidad del medio de control de controversias contractuales está regulado en el artículo 136 -numeral 10 del C.C.A.-. Según esta norma, la contabilización del término de caducidad depende de si el contrato es susceptible o no de ser liquidado y, en tal caso, se tiene en cuenta si dicha liquidación se produjo o no, en forma bilateral o unilateral. Según lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, la liquidación del contrato estatal se debe realizar en todos los contratos de tracto sucesivo, en aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y en los demás que lo requieran.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 60

LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO POR MUTUO ACUERDO / ACTA DE LIQUIDACIÓN

BILATERAL DEL CONTRATO / CONTENIDO DEL ACTA DE LIQUIDACIÓN

BILATERAL DEL CONTRATO / REQUISITOS DEL ACTA DE LIQUIDACIÓN

BILATERAL DEL CONTRATO / TÉRMINO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL

CONTRATO / TÉRMINO PARA LA LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL

CONTRATO ESTATAL / TERMINACIÓN DEL CONTRATO / ACTO

ADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / TÉRMINO

DE LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / ACTO ADMINISTRATIVO MOTIVADO / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE REPOSICIÓN Ese mismo precepto legal establece que la liquidación se realizará de mutuo acuerdo, dentro del término fijado en el pliego de condiciones o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los 4 meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación o a la fecha del acuerdo que lo disponga. Por su parte, el artículo 61 ibidem, estableció que en caso de no ser posible la liquidación bilateral porque no se llegue a un acuerdo o porque el contratista no se presenta, la liquidación será practicada unilateralmente por la entidad, mediante acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposición.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

61

CONTRATO DE CONSULTORÍA / NATURALEZA DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO / CONTRATO DE TRACTO SUCESIVO / CONTRATO DE

EJECUCIÓN SUCESIVA / LIQUIDACIÓND DE CONTRATO ADMINISTRATIVO /

LIQUIDACIÓN OBLIGATORIA / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO DE

CONSULTORÍA / CLÁUSULAS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO /

OBJETIVO DE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / OBJETO DE LA

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / INEXISTENCIA DE LA

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO POR VÍA JUDICIAL / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO

ESTATAL POR VÍA JUDICIAL

[E]l contrato (…), por mandato del artículo 60 de la Ley 80 de 1993 debió liquidarse, toda vez que era de tracto sucesivo. Así mismo, las partes del contrato pactaron realizar dicho trámite, conforme da cuenta la cláusula vigésima, la cual estableció que el mismo sería objeto de liquidación (…). Como el contrato (…) no fue objeto de liquidación de mutuo acuerdo ni unilateral por parte de la administración, en el presente asunto, el referente legal para el cómputo del término de caducidad se encuentra previsto en el numeral 10 literal d) del artículo 136 del C.C.A. (…). Es decir, para este efecto, se tendrá en cuenta la fecha en que se incumplió la obligación de liquidar el negocio jurídico que ocupa la atención de la Sala para, a partir de entonces, precisar la fecha en que empezó el respectivo cómputo.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 / CÓDIGO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 10 LITERAL D

TÉRMINO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / TÉRMINO DE EJECUCIÓN

DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / PLAZO DE EJECUCIÓN DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / TERMINACIÓN DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO / SUSPENSIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO /

CONTRATO DE CONSULTORÍA / EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE

CONSULTORÍA / SUSPENSIÓN DE EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE

CONSULTORÍA / ADICIÓN AL CONTRATO ADMINISTRATIVO / TÉRMINO

PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO Para resolver, la Sala considera necesario dejar claro, en primer lugar, lo relacionado con el plazo contractual, en tanto se debe establecer la fecha de finalización del contrato. En el contrato objeto de estudio, el plazo de ejecución se pactó en 180 días calendario (…). A pesar de lo anterior, el contrato fue suspendido en varias oportunidades, en lo que corresponde al término de ejecución y también fue adicionado en lo relativo a dicho plazo de ejecución (…) Así las cosas, el plazo de ejecución del contrato (…) culminó (…) y, al día siguiente, tal como se dispuso en la cláusula vigésima del contrato, empezó a correr el término para liquidarlo.

SOLICITUD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA

CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE

CADUCIDAD DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / ACTA DE CONCILIACIÓN

/ CONCILIACIÓN FALLIDA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / INEXISTENCIA DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El artículo 21 de la Ley 640 de 2001, señala que la solicitud de conciliación prejudicial suspende el término de caducidad de la acción hasta por un plazo que

no puede exceder de 3 meses. En tal sentido, el término de caducidad se suspende desde el momento en que se presenta la solicitud de conciliación hasta que se profiera el acta de conciliación o hasta que transcurran los 3 meses, lo que suceda primero. Así las cosas, los señores (…) presentaron la solicitud de conciliación prejudicial (…). La audiencia de conciliación se llevó a cabo (…), declarándose fallida. Sin embargo, los 3 meses de que trata la norma, finalizaron (…). En este orden de ideas, (…) se presentó solicitud de conciliación prejudicial, el término de caducidad se suspendió (…) conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la ley 640 de 2001, fecha en la que expiró el plazo de 3 meses. Al día siguiente se reanudó el conteo (…) y como la demanda se presentó (…), no había operado el fenómeno preclusivo de la caducidad para ese momento.

FUENTE FORMAL: LEY 640 DE 2001 - ARTÍCULO 21

RECURSO DE APELACIÓN / ALCANCE DEL RECURSO DE APELACIÓN /

CARGA DE LAS PARTES DEL PROCESO / SUSTENTACIÓN DEL RECURSO

DE APELACIÓN / OBJETO DEL RECURSO DE APELACIÓN / FUNDAMENTOS

DE DERECHO / FUNDAMENTOS DE HECHO / REQUISITOS DEL RECURSO

DE APELACIÓN / PRESUPUESTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN / MARCO

FUNDAMENTAL DE COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA /

PRONUNCIAMIENTO DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / LÍMITES DEL

JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA

Esta Subsección ha considerado que la carga de sustentación que le corresponde cumplir a la parte recurrente “no se satisface con la simple manifestación de disenso frente a la providencia recurrida, (…) lo que la ley impone es que se ataquen los fundamentos de hecho y/o de derecho que sirvieron de sustento a la providencia en aquello que se considere desfavorable, no solo porque la decisión sea contraria a los intereses de quien la impugna, sino porque exista en realidad, a su juicio, una razón por la que piense que lo fallado en primera instancia no corresponde, en derecho, a la decisión acertada, lo cual, por tanto, delimita el marco al que debe sujetarse el juez al revisar la sentencia recurrida” (…). En similar sentido, esta Subsección ha señalado que el marco fundamental para la competencia del juez de segunda instancia lo constituyen los cargos planteados en contra de la decisión recurrida, razón por la cual no basta con la simple interposición del recurso por la parte interesada, así como tampoco es suficiente la manifestación general de no estar conforme con la decisión impugnada, toda vez que quien tiene interés en que el asunto sea analizado de fondo en segunda instancia debe señalar cuáles fueron los yerros o desaciertos en los que incurrió el juez de primera instancia al resolver la litis planteada.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance del recurso de apelación ver sentencia del 24 de septiembre de 2020, Exp. 44707, C.P. José Roberto Sáchica Méndez y auto del 14 de octubre de 2015, Exp. 48502, C.P. Hernán Andrade Rincón.

APELACIÓN DE LA SENTENCIA / RECURSO DE APELACIÓN / ALCANCE DEL RECURSO DE APELACIÓN / LÍMITES DEL RECURSO DE APELACIÓN / LÍMITES DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA DEL JUEZ DE

SEGUNDA INSTANCIA / MARCO FUNDAMENTAL DE COMPETENCIA DEL

JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA /

APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / CONGRUENCIA DE LA

SENTENCIA / CONGRUENCIA DEL JUEZ / DERECHO AL DEBIDO PROCESO

[E]l juez de segunda instancia debe tomar la decisión de forma congruente con la demanda, la sentencia y el recurso; en tal sentido, no puede abordar materias que se plantean en la apelación, que correspondan a nuevos cuestionamientos que no fueron planteados al inicio del proceso o sobre los cuales no se haya cumplido la carga procesal de sustentación que permita cuestionar la sentencia impugnada, pues se vulneraría la garantía del derecho fundamental al debido proceso a las partes en el proceso judicial. (…) [E]l principio de congruencia que rige la función del juez al proferir sentencias se erige como una garantía del derecho fundamental al debido proceso, por lo que, el pronunciamiento judicial únicamente puede recaer sobre lo alegado, pedido y excepcionado oportunamente.

PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CONTENIDO DE LA DEMANDA /

CORRECCIÓN DE LA DEMANDA / ADICIÓN DE LA DEMANDA / MODIFICACIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA - Es improcedente a través del recurso de apelación / SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE

APELACIÓN / ALCANCE DEL RECURSO DE APELACIÓN / CARGA DE LAS

PARTES DEL PROCESO / OBJETO DEL RECURSO DE APELACIÓN /

FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA / REQUISITOS DEL RECURSO DE

APELACIÓN / PRESUPUESTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN / MARCO

FUNDAMENTAL DE COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA /

PRONUNCIAMIENTO DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA

[N]o le era dable al juez ni a las partes modificar la causa petendi mediante señalamientos alegados por fuera de las etapas procesales previstas legalmente para ello, esto es, la demanda, su corrección o adición, momentos que la ley dispuso para que se precise la extensión, contenido y alcance de la controversia que se propone y frente a los cuales se garantiza la oportunidad de la contraparte para pronunciarse al respecto. (…) Por lo anterior, al advertirse la ausencia de sustentación suficiente, adecuada o material del recurso de apelación, cuyo fundamento sea simplemente afirmaciones genéricas y vagas, sin traer a colación argumentos para cuestionar la providencia impugnada o cuando se varía la causa petendi, al superior jerárquico no le queda una opción diferente que la de confirmar el proveído apelado.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia, ver sentencia del 24 de septiembre de 2020, Exp. 44707, C.P.

José Roberto Sáchica Méndez y sentencia del 19 de junio de 2020, Exp. 49572,

C.P. María Adriana Marín. DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CONTENIDO DE LA DEMANDA / FUNDAMENTACIÓN DE LA DEMANDA / FUNDAMENTO FÁCTICO DE LA DEMANDA / FUNDAMENTO JURÍDICO DE LA DEMANDA / ALTERACIÓN DEL FUNDAMENTO FÁCTICO DE LA DEMANDA - En el recurso de apelación / ALTERACIÓN DEL FUNDAMENTO JURÍDICO DE LA DEMANDA - En el recurso de apelación / DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / EJECUCIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO - Sin soporte contractual / CELEBRACIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO / SUSCRIPCIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO - Suscripción posterior a la ejecución de actividades propias del objeto contractual / RECURSO DE APELACIÓN /

SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / AFECTACIÓN DE LA

ECUACIÓN FINANCIERA DEL CONTRATO ESTATAL / SUSPENSIÓN DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO

[L]a Sala advierte que, independientemente de la coherencia del planteamiento, el sustento fáctico y jurídico inicialmente aducido por la parte actora en la demanda, era uno distinto al que ahora esgrime en el recurso de apelación. En este sentido se observa que, si bien en la demanda el actor argumentó, tanto en los hechos como en el fundamento jurídico, que el desequilibrio económico alegado era producto de la “ejecución de actividades sin soporte contractual”, por haber entregado los productos previo a la suscripción del contrato modificatorio,

aduciendo la procedencia de la teoría del enriquecimiento sin causa, en el recurso alegó la afectación de la ecuación contractual por “las suspensiones del contrato” debidas a la falta de planeación de la entidad, argumento que en el escrito de la demanda no fue esgrimido. PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CONTENIDO DE LA DEMANDA / MODIFICACIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA - Es improcedente a través del recurso de apelación / SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN - Cambio de la causa petendi / ALCANCE DEL RECURSO DE APELACIÓN / CARGA DE LAS PARTES DEL PROCESO / OBJETO DEL

RECURSO DE APELACIÓN / FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA /

REQUISITOS DEL RECURSO DE APELACIÓN / PRESUPUESTOS DEL

RECURSO DE APELACIÓN / MARCO FUNDAMENTAL DE COMPETENCIA

DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / PRONUNCIAMIENTO DEL JUEZ DE

SEGUNDA INSTANCIA / DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DERECHO DE

DEFENSA / PRINCIPIO DE LEALTAD PROCESAL / IGUALDAD DE

OPORTUNIDAD PROCESAL

[L]a Sala encuentra que, en el caso sub examine, la apelación se encaminó a variar la causa petendi, en tanto planteó un nuevo cargo, por lo que la Sala deberá abstenerse de considerar esos nuevos hechos aducidos en el recurso de apelación, pues, se insiste, el marco del proceso está dado por las pretensiones, hechos y disposiciones que se invocan como violadas en la demanda, no siendo dable a la parte actora en forma posterior y, menos aún, en su recurso de

apelación, acudir a nuevas situaciones fácticas en sustento de sus pretensiones, ya que ello contravendría el debido proceso, vulneraría el derecho de defensa de la parte demandada y, por ende, desconocería el principio de lealtad procesal y la garantía a la igualdad de las partes en el proceso, cuya efectividad corresponde garantizar al juez.

SOLICITUD DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO DE

DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO / DECLARACIÓN DE

EXISTENCIA DEL SINIESTRO / GARANTÍAS EN EL CONTRATO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / MODIFICACIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDAImprocedente a través del recurso de apelación / SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN - Cambio de la causa petendi / ALCANCE DEL

RECURSO DE APELACIÓN / OBJETO DEL RECURSO DE APELACIÓN /

PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

[E]l actor, en el recurso de apelación, no hizo alusión alguna a las afirmaciones que el Tribunal a quo realizó para decidir sobre la nulidad los actos administrativos (…). En otras palabras, el actor no contradijo ni desvirtuó los argumentos señalados por el Tribunal a quo. De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra que el recurrente no cumplió con la carga de sustentación del recurso de apelación, puesto que, tal como quedó consignado, se limitó a manifestar que cumplió a satisfacción con la entrega de los diseños por lo que no procedía la declaratoria del siniestro de calidad. Como puede verse, el recurrente no esgrimió argumentos

tendientes a debatir los fundamentos que expuso el a quo para adoptar la decisión impugnada, por lo que la Sala no puede suponer cuáles fueron los motivos de inconformidad ni realizar ningún análisis al respecto. Así las cosas, la Sala confirmará las conclusiones del Tribunal respecto de la legalidad de los actos administrativos demandados, por cuanto en el recurso de apelación, no se atacaron los fundamentos que llevaron al a quo a adoptar la decisión recurrida, lo que evidencia una indebida sustentación del escrito de impugnación. LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO POR VÍA JUDICIAL / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL POR VÍA JUDICIAL - No fue objeto de apelación / SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / OBJETO DEL RECURSO DE APELACIÓN / MODIFICACIÓN DE LA SENTENCIA / PROCEDENCIA DE LA MODIFICACIÓN DE LA SENTENCIA / PARTE RESOLUTIVA DE LA SENTENCIA / PARTE

MOTIVADA DE LA SENTENCIA

[E]l Tribunal a quo liquidó el contrato (…); no obstante, la misma no fue objeto de reproche por parte del actor en el recurso de apelación; razón por la cual, la Sala no se pronunciará al respecto, pues el juez de segunda instancia está limitado al estudio de los motivos de inconformidad expresados por el recurrente en el recurso de apelación. Sin embargo, como la decisión adoptada por el Tribunal a quo no fue incluida en la parte resolutiva, la Sala modificará la sentencia para confirmar la liquidación judicial del contrato. En conclusión la Sala considera que, dado que los argumentos invocados por la recurrente no se dirigen a controvertir

las razones y fundamentos que asistieron al Tribunal de origen para denegar las pretensiones de la demanda, la sentencia objeto del recurso de apelación habrá de ser modificada, únicamente respecto de las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia atinentes a la inclusión de la liquidación judicial del contrato.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D.C., siete (7) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2009-00784-01(51497)

Actor: CONSORCIO HERMANN CAMACHO Y OTRA

Demandado: DISTRITO CAPITAL - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Temas: Alcance del recurso de apelación - La carga de sustentación del recursovariación de la causa petendi.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 27 de marzo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO El “Consorcio Hermann Camacho y otra” y la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá celebraron el contrato de consultoría 088 de 2004 para la realización del diseño del reforzamiento estructural de varias instituciones educativas del distrito.

Durante la ejecución se celebró un contrato modificatorio con el fin de adicionar el

plazo y el valor del contrato. La entidad mediante actos administrativos declaró ocurrido el siniestro de calidad y ordenó hacer efectiva la garantía. El consorcio solicitó la nulidad de dichos actos y que se declara el rompimiento de la ecuación económica del contrato, porque realizó y entregó los diseños que solicitó la administración antes de la suscripción del referido contrato modificatorio, que estableció un valor inferior al que invirtió en la elaboración de los diseños, por lo que se presentó un enriquecimiento sin causa a favor de la entidad.

II. ANTECEDENTES 1.1. Demanda El 24 de septiembre de 2009 (fls. 3-45 y 56-69, c. 1), los señores Hermann Camacho Torres y María Esperanza Rodríguez Benavides, integrantes del “Consorcio Hermann Camacho y otra”, a través de apoderado (fls. 1-2, c. 1), presentaron demanda1 de controversias contractuales contra la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá para que se hicieran las siguientes declaraciones y

condenas:

1. Que se efectúe la declaratoria de rompimiento de la ecuación financiera del contrato de consultoría No. 088 del 3 de septiembre de 2004, con ocasión de actos y hechos de la Administración Pública que hicieron que la ejecución del contrato de la referencia fuera mucho más onerosa de lo inicialmente previsto.

2. Así mismo, que se declare la existencia de un nexo causal entre la actuación de la autoridad administrativa -Secretaría de Educación Distrital de Bogotá- y el daño antijurídico experimentado por el Consorcio contratista.

3. Que en virtud de tales declaraciones, se proceda a condenar a la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá al pago de indemnización de los perjuicios en cuantía de $1.584’678.909,06, suma equivalente al valor total adeudado por la precitada entidad para el año 2009 por concepto de los trabajos adicionales que el CONSORCIO HERMANN CAMACHO Y OTRA tuvo que ejecutar para efectos de dar cumplimiento a los requerimientos de la entidad contratante.

4. Que se condene en costas y agencias en derecho a la Secretaría Distrital de Educación de Bogotá.

5. Que se actualice la suma de dinero solicitada en los términos del artículo

177 del Código Contencioso Administrativo.

6. Que de igual forma, se declare la nulidad de las Resoluciones No. 006 del 2 de febrero de 2009 y 123 de agosto de 2009, por medio de las cuales se declara el incumplimiento y se hace efectivo el amparo de calidad del servicio objeto del contrato de consultoría No. 088 del 3 de septiembre de 2004, así como se confirma en su integridad la decisión recurrida, respectivamente. 1 Mediante escritos separados presentados el 18 de diciembre de 2009, la parte demandante subsanó y adicionó la demanda (fls. 56-69 y 70-71, c. 1). Se transcriben las pretensiones y se sintetizan los hechos como quedaron formulados de acuerdo con dicha subsanación y adición.

7. Que en consecuencia, se proceda a decretar la suspensión provisional de la Resolución No. 123 del 24 de agosto de 2009, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 152 del C.C.A.

8. Así mismo, que se proceda a efectuar la liquidación judicial del contrato de consultoría No. 088 de septiembre 3 de 2004.

9. Que de cara a lo anterior, se proceda a condenar a la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá al pago de indemnización de los perjuicios que se originan con la afectación de la póliza de cumplimiento ante entidades estatales No. 440964, expedida por LIBERTY SEGUROS S.A., por la suma de setenta y dos millones trescientos treinta y seis mil novecientos cincuenta y tres pesos MCTE ($72’336.953).

Como fundamento fáctico señaló lo siguiente:

1. El 3 de septiembre de 2004, la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá y el “Consorcio Hermann Camacho y otra” suscribieron el contrato de consultoría 088 de 2004, el cual tuvo por objeto realizar los estudios técnicos necesarios para la elaboración del diseño funcional, arquitectónicos, estructurales, eléctricos, hidráulicos, sanitarios, de gas, voz y datos requeridos para obtener los estándares mínimos de reforzamiento estructural de las siguientes instituciones educativas: CED Normal María Montessori, CED Jaime Pardo Leal, CED Anexa María Montessori y CED Francisco de Paula Santander, por un valor de $235’960.176 y un plazo de ejecución de 180 días calendario, contados a partir del 13 de septiembre de 2004, fecha en la cual se suscribió el acta de inicio. Luego de expedirse cuatro actas de suspensiones y una prórroga, el plazo del contrato terminó el 31 de diciembre de 2006.

2. La Secretaría de Educación Distrital de Bogotá varió el alcance de los diseños de las Instituciones Educativas Distritales -IEDAnexa María Montessori y Francisco de Paula Santander, ampliándolos para los efectos de la reconstrucción o edificación total, por lo que ya no serían consideradas como instituciones educativas básicas sino como universidades. Agregó que, como consecuencia de las nuevas necesidades requeridas por la entidad estatal, el consorcio tuvo que intervenir mayor cantidad de área que la inicialmente estipulada. En el caso de la CED Anexa María Montessori el área a intervenir fue de 10.621 m2 y de la CED Francisco de Paula Santander de 2.911 m2.

3. El contrato de consultoría se adicionó el 10 de noviembre de 2005 por el 50% del valor inicial, a pesar de que el consorcio había advertido a la entidad estatal que esa suma resultaba insuficiente para la elaboración de diseños de tal envergadura.

4. Las actividades adicionales de consultoría acordadas con la entidad se ejecutaron antes de la suscripción del contrato modificatorio N° 1, quedando pendiente únicamente la expedición del certificado de recibo a satisfacción, por lo que todas las actuaciones hechas por el consorcio estuvieron enmarcadas en el ámbito meramente extracontractual, pues no se había suscrito el referido contrato.

5. Destacó el demandante que entregó en debida forma y en los términos previstos tanto los productos pactados en el contrato inicial como en el contrato modificatorio N° 1.

6. Por otra parte, señaló el demandante que las partes suscribieron el contrato

modificatorio N° 2, a través del cual se varió la forma de pago, en el entendido de que el 10% del valor del contrato ya no sería pagado al momento de obtener la licencia de construcción respectiva, sino a la fecha de radicación de la licencia ante la curaduría, situación que obedeció a una circunstancia ajena al contratista referente a la ausencia de legalización de los predios.

7. Indicó que, con posterioridad a la entrega de los diseños, la entidad estatal realizó algunos ajustes a los mismos, los cuales fueron atendidos por el consorcio oportunamente, razón por la cual, la Secretaría procedió a expedir nuevamente certificado de recibo a satisfacción el 12 de junio de 2006.

8. Pese a lo anterior, la entidad estatal profirió la Resolución 006 de 2 de febrero de 2009, que fue confirmada por la Resolución 123 del 24 de agosto de 2009, por medio de la cual la Secretaría de Educación ordenó hacer efectivo el amparo de calidad del servicio. Como razones de inconformidad con los referidos actos, manifestó que fueron expedidos con falsa motivación, porque no conoció el informe de la interventoría de obra que sirvió de fundamento para su expedición:

[E]n relación con los motivos de nulidad que desvirtúan la presunción de legalidad de la Resolución No. 123 de 2009, puede decirse lo siguiente: Mediante Resolución No. 006 de 2 de febrero de 2009, la Secretaría de Educación de Bogotá declaró el incumplimiento del contrato de consultoría No. 088 de 2004, y procedió a hacer efectivo el amparo de calidad del servicio

contenido en la póliza de seguro de cumplimiento ante entidades públicas No. 440964, expedida por LIBERTY SEGUROS S.A. Las razones que fundamentalmente se invocaron para declarar el incumplimiento fueron las siguientes: ‘Que una vez entregados los diseños de reforzamiento estructural objeto del contrato de consultoría la SED procedió a abrir procesos de selección pública para contratar la ejecución de obras de nuevas etapas para complementar, de acuerdo a los planos, detalles, especificaciones y cantidades de obra entregados por la SED de la IED Escuela Normal superior distrital MARÍA MONTESSORI Y ANEXA, el cual fue adjudicado al consorcio NORMAL MARÍA MONTESSORI’. ‘Que mediante informe radicado el 22 de mayo del 2008 por la Universidad Nacional y avalado en su totalidad por la Subdirección de plantas físicas según oficio I -038302 de 25 de julio de 2008, advierten so