CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2010-00195-02(49437)

COMPETENCIA FUNCIONAL DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / LÍMITES

DE LA COMPETENCIA FUNCIONAL DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / RECURSO DE APELACIÓN / SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / DEBERES DEL JUEZ / PRINCIPIO DE NON REFORMATIO IN PEJUS / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE LA NON REFORMATIO IN PEJUS / DEBIDO PROCESO / DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / FALSA MOTIVACIÓN / FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO Es relevante puntualizar que la competencia funcional del juez de segunda instancia está limitada por las razones de inconformidad expresadas por el recurrente en el escrito de sustentación del recurso de apelación y no por el mero acto procesal dispositivo de parte, a través del cual manifiesta, de manera abstracta, impugnar la respectiva providencia. De manera que el margen de decisión del juez está dado por el objeto mismo del recurso de apelación (revocar o modificar la providencia), el cual consiste en las razones de inconformidad o juicios de reproche esbozados por el apelante, en relación con la situación creada por el fallo de primera instancia. Adicionalmente, vale precisar que, en casos como el sub lite, la competencia del juez también está delimitada por el principio de la (…) [non reformatio in pejus], de conformidad con lo preceptuado en el artículo 31 de la Constitución Política y lo consagrado en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil. En línea con lo anterior, es pertinente mencionar que la

inconformidad del recurrente se centró en dos aspectos, a saber: a) la vulneración de su derecho al debido proceso con fundamento en las razones que ya fueron esbozadas (…) y b) la falsa motivación, por cuanto, a su juicio, no se probó el incumplimiento que la contratante le endilgó, lo que (…) significa que los demás cargos que la parte actora formuló en la demanda, esto es, los relacionados con la petición de aplicación de excepción de inconstitucionalidad respecto del parágrafo transitorio del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 y las pretensiones relativas a la declaratoria de incumplimiento del contrato por parte de la entidad contratante quedaron al margen del debate de segunda instancia, por cuanto fueron resueltos por el a quo en la sentencia de primer grado y ningún reparo formuló la apelante en relación con esas materias. (…) Por consiguiente, el análisis de la Sala se limitará, exclusivamente, a los aspectos censurados a través del escrito de sustentación del recurso de apelación.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 357 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 31 / LEY 1150 DE 2007 – ARTÍCULO

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DEBIDO PROCESO / DERECHO AL DEBIDO PROCESO / CONCEPTO DE DEBIDO PROCESO / IUS PUNIENDI / PRINCIPIO DEL JUEZ NATURAL /

DERECHO A LA DEFENSA / DERECHO DE CONTRADICCIÓN PROCESAL /

INEXISTENCIA DE LA VIOLACIÓN DEL DERECHO A LA DEFENSA /

INEXISTENCIA DE LA VIOLACIÓN DEL DERECHO DE CONTRADICCIÓN /

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD / PRESUNCIÓN DE INOCENCIA / PRINCIPIO DE

FAVORABILIDAD / PRINCIPIOS DEL DERECHO PROCESAL / ACTUACIÓN

ADMINISTRATIVA / PROCESO JUDICIAL / PRINCIPIOS DE LA FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA / PRINCIPIO DE EFICACIA / PRINCIPIO DE CELERIDAD /

PRINCIPIO DE ECONOMÍA / PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD / PRINCIPIO DE

JUSTICIA MATERIAL / FINALIDAD DEL ESTADO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA El debido proceso es un derecho fundamental que actúa, entre otros, como garantía de la autonomía y libertad de los ciudadanos y como límite al ejercicio del ius puniendi por parte del Estado en virtud del cual las autoridades, tanto en sede administrativa como judicial, deben proceder dentro del procedimiento previamente definido para su actuación, en aplicación del principio de juez natural, con respeto de los derechos de defensa y contradicción, garantizando la posibilidad de aportar y controvertir pruebas, la publicidad de las actuaciones y decisiones proferidas en el curso de tales procedimientos y concediendo la oportunidad de impugnarlas.(…) La norma constitucional [artículo 90 de la Constitución Política] (…) compendia el contenido de tal derecho [debido proceso] y garantía. Así, define el derecho a: (i) ser juzgado con base en normas previas a la conducta que se endilga, (ii) solo ser condenado por hechos previstos como delito o infracción al momento de su comisión, (iii) ser juzgado en atención a las

formas previstas para cada juicio, previa determinación legal, (iv) ser juzgado por una autoridad competente, independiente e imparcial, (v) no desconocer la presunción de inocencia, (vi) no ser juzgado dos veces por la misma conducta, (vii) aplicar el principio de favorabilidad, (viii) aportar y controvertir las pruebas que se aduzcan en contra del procesado, (ix) el proceso debe sustentarse en pruebas legalmente obtenidas y, (x) se debe lograr la resolución de las controversias jurídicas planteadas sin dilaciones injustificadas y con respeto de los principios procesales. El derecho al debido proceso se extiende, como ya se dijo, a las actuaciones administrativas y a los procesos judiciales; sin embargo, ello no significa que su alcance sea el mismo en ambos escenarios, puesto que, en atención a las diferencias que existen entre uno y otro, tratándose del ámbito administrativo este derecho debe desarrollarse bajo los principios orientadores de la función administrativa, previstos en el artículo 209 de la Constitución Pública, entre ellos, la eficacia, celeridad, economía e imparcialidad.(…) En ese contexto, el respeto del derecho fundamental al debido proceso es de ineludible observancia, (…) debe responder a la aplicación de los principios que rigen la función administrativa, pues unos y otros están al servicio del mismo fin, esto es, la realización de la justicia material, y la concreción de los fines del Estado.(…) FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / DECRETO 2474 DE 2008 – ARTÍCULO 87 / LEY 1150 DE 2007 – ARTICULO 17 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209

NOTA DE RELATORÍA: Atinente al asunto, consultar, Corte Constitucional, sentencia C-980 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. De igual forma, ver, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2013, exp. 24743, C.P. Danilo Rojas

Betancourth.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO

EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / CONTRATISTA / DERECHOS DEL

CONTRATISTA / CONTRATACIÓN ESTATAL / DEBIDO PROCESO /

DERECHO AL DEBIDO PROCESO / GARANTÍAS DEL DERECHO AL DEBIDO

PROCESO / DERECHO AL DEBIDO PROCESO CONTRACTUAL / FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN /

EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DERECHO A LA DEFENSA /

DERECHO DE CONTRADICCIÓN PROCESAL / INEXISTENCIA DE LA

VIOLACIÓN DEL DERECHO A LA DEFENSA / INEXISTENCIA DE LA

VIOLACIÓN DEL DERECHO DE CONTRADICCIÓN / INTERÉS PÚBLICO /

RECURSO JUDICIAL / DECISIÓN ADMINISTRATIVA / PRESUNCIÓN DE

LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / MULTA / MULTA EN EL

CONTRATO ESTATAL / CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO

ESTATAL / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / DECLARACIÓN DEL

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / ENTIDAD PÚBLICA / PROCESO

JUDICIAL / PRUEBA / MEDIOS DE PRUEBA / INCUMPLIMIENTO DEL

CONTRATISTA / CONTRATO ESTATAL / SUSCRIPCIÓN DEL CONTRATO

ESTATAL / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / INEXISTENCIA DE LA VIOLACIÓN

DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VIOLACIÓN DEL DERECHO AL

DEBIDO PROCESO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA

[E]n los procedimientos administrativos contractuales sancionatorios tal derecho tiene papel preponderante, en tanto que, como resultado de éstos, se pueden generar afectaciones a variados derechos de los contratistas, asunto que no es discordante con la realización del interés público, en pro de la continua y eficiente prestación de los servicios y bienes objeto de contratación, de manera que ante la gravedad de las sanciones contractuales se torna en prohibitivo la imposición de plano de dichas sanciones, por lo que la Administración, previo a su aplicación, debe desarrollar un procedimiento que preserve la realización de las garantías del debido proceso.(…) En lo que concierne a la consagración positiva del debido proceso en materia contractual lo cual, vale precisar, no desconoce la universalidad de garantías que recoge el artículo 29 de la Constitución Política, sino que denota un desarrollo de esa norma superior en un aspecto particular, la Ley 80 de 1993, artículos 23 y 77 remitía a las normas generales del ejercicio de la función administrativa, en cuanto fuesen compatibles con la ley de contratación pública sobre la formación de la voluntad de la administración, las cuales envuelven el deber de hacer partícipe al administrado destinatario de tales

decisiones en el trámite previo a la expedición del acto administrativo, garantizándole la posibilidad de ser oído y de ejercer el derecho de defensa y contradicción. Estas reglas vienen de años atrás, cuando el ordenamiento legal entendió que la realización del interés público y la protección de los derechos de los particulares, no solo se hace efectiva a partir de facilitar la controversia sobre la decisión administrativa (recurso), sino que es indispensable que, en la formación de tal voluntad, intervenga el particular que potencialmente pueda resultar afectado, pues ello legitima, entre otros, la presunción de legalidad del acto.(…) Luego, con la expedición de la Ley 1150 de 2007 (artículo 17), se consagró el debido proceso como principio rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales, lo cual no hace más que reiterar lo determinado por el constituyente en el artículo 29 de la norma superior y el desarrollo jurisprudencial que con ocasión de esta normativa se había adelantado.(…) Como se observa, la norma (…) reafirma el mencionado canon constitucional y define al debido proceso como el principio guía e indicador no solo de las sanciones que allí se mencionan la multa y la cláusula penal (…) Posteriormente el legislador expidió la Ley 1474 de 2011, por medio de la cual dictó el Estatuto Anticorrupción, donde se reguló en forma puntual el procedimiento a seguir para la declaratoria de incumplimiento con el fin de imponer multas y hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria (…) [E]s pertinente aclarar que, a través de sentencia (…) la Sección Tercera de esta

Corporación declaró la nulidad del contenido del artículo 87 del Decreto 2474 del 7 de julio de 2008 por medio del cual (…) desarrollo (…) lo previsto en el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 (…) La decisión la adoptó con fundamento en que la competencia para establecer procedimientos administrativos corresponde de forma exclusiva al legislador artículo 150 de la Constitución Política y no a la autoridad administrativa (…) [E]l hecho de que antes de la expedición de la Ley 1474 de 2011 no existiera una norma legal que regulara el procedimiento administrativo contractual atinente a la declaración de incumplimiento con miras a imponer o descontar unilateralmente multas o cláusula penal, no suponía que las entidades públicas estuvieran eximidas de garantizar el debido proceso de sus contratistas, en tanto que, como ya se advirtió, se trata de un derecho fundamental .(…) De antaño esta Corporación ha sido enfática en afirmar que, como se trata de un derecho fundamental de rango constitucional, el debido proceso en materia de toda clase de procedimientos contractuales no vino a surgir a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1150 de 2007. En ese sentido, incluso antes de la expedición de esa norma, pregonaba que, para la protección de este derecho, cuando la Administración pretendiera adoptar una decisión que afectara los derechos e intereses del contratista como en el caso de cualquier otro sujeto– sus actuaciones debían garantizar que el afectado pudiera intervenir en la etapa previa a la expedición del respectivo acto administrativo con el objeto de que pudiera ejercer su derecho de defensa y contradicción, para lo cual debía conocer el inicio

de la actuación, las razones en las cuales se fundara, tener oportunidad de aportar y discutir las pruebas que en su contra se adujeran y, en general, presentar los descargos que considerara pertinentes. Estas guías y orientaciones jurisprudenciales, a no dudarlo, fueron recogidas por el legislador en el referido artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 que dispuso, como principio rector en materia contractual, que las sanciones que se impongan deben estar precedidas de un procedimiento mínimo que garantice el debido proceso. (…) [E]sta Corporación también razonó acerca de que el ámbito de los procedimientos administrativos contractuales no debe entenderse en los términos de un procedimiento tradicional y general o de un proceso judicial, en tanto debe ajustarse a la agilidad y eficiencia propia de la actividad contractual, en garantía de la continua prestación de los servicios o bienes pactados, de manera que el procedimiento que se adelantara debía contener, como mínimo, un requerimiento previo para que el contratista conociera los incumplimientos que se le endilgaran y, de cara a ello, para que pudiera ejercer su derecho de defensa y contradicción, para lo cual debía tener la posibilidad de pedir pruebas y contradecir las que se adujeran en su contra.(…) En este orden de ideas, el contratista, debe conocer los supuestos que para la entidad configuran incumplimiento de sus obligaciones, los cuales deben integrarse con las consecuencias que la ley establece y se estipularon en el contrato, cuyo contenido conocen las partes desde su suscripción, situación que,

además, materializa las reglas contenidas en la regulación general de la función administrativa, que para la época de los hechos que se estudian en este asunto son los artículos 3, 14, 15, 28, 29, 34, 35 y 36 del C.C.A., los cuales determinan que las autoridades deben comunicar a los interesados en este caso contratistas la existencia de las actuaciones que los puedan afectar, otorgándoles la oportunidad de presentar descargos y solicitar pruebas, en resumen, ejercer su derecho de defensa y contradicción. (…) [E]n el caso concreto (…) la Sala no advierte vulneración alguna del debido proceso de la contratista (…) FUENTE FORMAL: LEY 1150 DE 2007 – ARTÍCULO 17 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 23 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 77 / C.P.A.C.A / DECRETO 2474 DE 2008 – ARTÍCULO 87 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 3 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 14 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 28 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 29 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 34 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 35 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 36

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de abril de 2010 exp. 11001032600020080010100 (36054), C.P. Enrique Gil Botero; sentencia del 30 de enero de 2013, exp. 24743.

C.P. Danilo Rojas Betancourth y sentencia del 17 de marzo de 2010, exp. 05001232600019920011701 (18394), C.P. Ruth Stella Correa Palacio y Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio, concepto del 10 de octubre de 2013, exp. 11001-03-06-000-2013-00384-00 (2157), C.P. Álvaro Namén Vargas

INEXISTENCIA DE LA VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO /

VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DERECHO AL DEBIDO

PROCESO / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / IMPOSICIÓN DE LA

MULTA / CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO ESTATAL /

DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / PRUEBA / MEDIOS

DE PRUEBA / PLAZO / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

CONTRATISTA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA EN EL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO ESTATAL / PLAZO / ENTIDAD PÚBLICA /

SUSCRIPCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PRÓRROGA DEL CONTRATO

ESTATAL / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / NORMATIVA CONTRACTUAL /

BUENA FE CONTRACTUAL / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA

VOLUNTAD EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / ACTO ADMINISTRATIVO /

RESPONSABILIDAD DEL CONTRATISTA / REITERACIÓN DE LA

JURISPRUDENCIA

[Violación del debido proceso por haberse iniciado un procedimiento administrativo para la imposición de una multa y haber culminado con la aplicación de la cláusula penal pecuniaria, así mismo por revivir un procedimiento previamente concluido] (…) [N]o es cierto que el procedimiento que terminó con la declaración de incumplimiento y la decisión de hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria hubiere iniciado con el objeto de aplicar unas multas; tampoco lo es que el procedimiento administrativo que sí tuvo ese objeto se hubiere (…) [revivido] y menos aún que los incumplimientos que dieron lugar a hacer efectiva la cláusula penal hubieren sido los mismos en relación con los cuales el (…) decidió no imponer unilateralmente las multas. Las pruebas que obran en el expediente conducen a las conclusiones acabadas de reseñar. (…) La Sala encuentra acreditado que, antes de la finalización del plazo pactado por las partes para la ejecución del contrato (…) el (…) inició un procedimiento administrativo con miras a imponer una multa al contratista por unos presuntos incumplimientos en los que había incurrido, con el objeto como es propio de esta figura de conminarlo al cumplimiento de sus obligaciones para garantizar la completa ejecución de lo pactado dentro del término acordado; para ello, remitió diversas comunicaciones en las que le informó los incumplimientos en los que había incurrido y le solicitó que presentara los descargos que estimara pertinentes. Frente a tales requerimientos (…) tuvo la

oportunidad de presentar sus descargos; sin embargo, después de surtidos esos trámites y dado que al momento en el que se iba a tomar la determinación final ya había vencido el plazo de ejecución pactado, el (…) decidió no aplicar la sanción por falta de competencia. En efecto, en oficio (…) el (…) manifestó que era improcedente la imposición de la multa sugerida por la interventoría, dado que ya no se encontraban en ejecución las obligaciones a cargo del contratista, razón por la cual no procedía la aplicación de la multa, puesto que su finalidad es (…) [conminar al contratista a cumplir con las obligaciones pactadas en el contrato, dentro del plazo señalado en el mismo].(…) De manera que, como lo acepta la parte actora, el procedimiento administrativo iniciado con miras a imponer una multa al contratista terminó sin que le fuera impuesta sanción alguna por los incumplimientos que fueron referenciados como base de ese trámite.(…) Posteriormente, ante el hecho de que a la finalización del plazo convenido por las partes para ejecutar el objeto pactado éste no se desarrolló en su totalidad, la entidad pública inició un nuevo procedimiento administrativo, ya no con el objetivo antes pretendido, sino con el objeto de determinar el incumplimiento definitivo de las obligaciones del contratista y las consecuencias económicas que de este hecho se derivarían. (…) Por medio de la Resolución (…) el Distrito confirmó lo ordenado en la Resolución (…) al colegir que no era cierto que el incumplimiento parcial pero definitivo de las obligaciones de (…) careciera de sustento probatorio, puesto que la devolución de 116 planos por parte de la firma contratista revelaba

la inejecución de la totalidad de sus obligaciones contractuales; además de que en la respuesta que el contratista dio al oficio (…) aceptó que no pudo ejecutar una parte del contrato y pretendió evadir su responsabilidad al inculpar a la entidad en su falta de ejecución, lo cual, aseveró, no ocurrió, por cuanto el (…) le suministró suficientes diseños para que efectuara la intervención vial y, en todo caso, la devolución de los 116 planos tuvo origen en la insuficiencia de los equipos requeridos para la demarcación contratada.(…) Así, no asiste razón a la parte recurrente al afirmar que el procedimiento que terminó con la expedición de las resoluciones demandadas inició con el propósito de imponer una multa, pero culminó con una consecuencia diferente y que, por ello, no tuvo la oportunidad de pronunciarse en relación con las condiciones que, según lo estipulado en la cláusula novena del contrato, darían lugar a hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria.(…) Además (…) [E]s importante destacar que, si bien, como alegó la parte actora, en el oficio del (…) no se indicó expresamente que, como consecuencia del incumplimiento parcial pero definitivo de las obligaciones de la contratista la entidad pública daría aplicación a la cláusula novena del contrato cláusula penal, lo cierto es que, en este caso, ese aspecto no lleva a concluir que se sorprendió a (…) con esa determinación y tampoco que se le negó la oportunidad de pronunciarse en relación con las condiciones que se estipularon para que el (…) pudiera proceder en ese sentido. El principio de normatividad de

los contratos y la buena fe con la que deben actuar las partes en el desarrollo de sus compromisos negociales impiden arribar a esa conclusión (…) [E]s claro para la Sala que, desde el inicio de la relación contractual (…) sabía porque así lo acordó en ejercicio de su autonomía de la voluntad, que, entre otros eventos, ante el incumplimiento definitivo de sus obligaciones, la entidad pública contratante haría efectiva la cláusula penal pactada; de manera que al haber sido requerida, después de la finalización del plazo de ejecución convenido para desarrollar el objeto contratado, para que rindiera descargos y presentara pruebas en relación con las obligaciones que no ejecutó, era más que claro y evidente que, al haberse configurado un incumplimiento parcial pero definitivo respecto del objeto convenido, la consecuencia que tendría implicaciones en la liquidación de la relación contractual, era, según lo estipulado, que se hiciera efectiva la cláusula penal. (…) [E]s también pertinente mencionar que el carácter definitivo del incumplimiento parcial del objeto convenido surgió de bulto ante la finalización del plazo contractual sin que se hubieren ejecutado la totalidad de las obligaciones convenidas y, además, porque en el oficio del (…) la interventoría recordó que, por decisión del (…) no se aplicarían multas en tanto que su naturaleza era conminatoria del cumplimiento, lo cual ya no era procedente dada la finalización del plazo contractual. (…) [N]o resulta atendible que el [contratante] (…) hubiese (…) [revivido] un procedimiento administrativo concluido y que, por esa vía, hubiere sancionado a (…) por los mismos incumplimientos que sustentaron el

procedimiento que se adelantó con el objeto de imponer unas multas, pero que terminó sin que ello ocurriera, asunto que, por demás, en el contexto argumentativo de la demanda, adolece de variados elementos como, por ejemplo, no haber mediado un acto que resolviera de fondo sobre la responsabilidad del contratista en curso de la ejecución del contrato, que permitiera, por lo menos, considerar que el asunto relacionado con tales incumplimientos ya había sido definido.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1602 / CÓDIGO CIVIL –

ARTÍCULO 1603

NOTA DE RELATORÍA: Atinente al tema, ver, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 7 de octubre de 2009, exp. 17.936. C.P. Ruth Stella Correa Palacio y sentencia del 10 de septiembre de 2014, exp. 28875, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

INEXISTENCIA DE LA VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO /

VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DERECHO AL DEBIDO PROCESO / ACTO ADMINISTRATIVO / CONTRATISTA / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / PLAZO / PRUEBA / MEDIOS DE PRUEBA / AUSENCIA DE

PRUEBA / FALTA DE PRUEBA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO

ESTATAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA / CLÁUSULA PENAL

PECUNIARIA DEL CONTRATO ESTATAL / DERECHO A LA DEFENSA /

DERECHO DE CONTRADICCIÓN PROCESAL / INEXISTENCIA DE LA

VIOLACIÓN DEL DERECHO A LA DEFENSA / INEXISTENCIA DE LA

VIOLACIÓN DEL DERECHO DE CONTRADICCIÓN / DERECHO AL DEBIDO

PROCESO CONTRACTUAL

[Violación del debido proceso por sustentarse los actos administrativos enjuiciados en oficios que no fueron conocidos por el contratista o cuyo término de traslado fue corto] (…) Frente a este reparo, la apelante dijo que no tuvo la oportunidad de manifestarse respecto de dos oficios que fueron vitales para la expedición de las resoluciones demandadas (…) Considera la Sala que no se configura la aludida vulneración en relación con el oficio (…) toda vez que, como consta en el expediente, el [contratante] (…) mediante comunicación (…) le informó a la contratista el contenido del oficio (…) y le otorgó un plazo para pronunciarse sobre el mismo, término dentro del cual (…) presentó los descargos correspondientes, a través de oficio del (…) y, asimismo, aportó las pruebas que consideró pertinentes , circunstancias a partir de las cuales se advierte con claridad que se le otorgó la oportunidad al interesado contratista de conocer los incumplimientos que allí se le endilgaban y manifestarse sobre los mismos; por tanto, no es cierto que se le haya sorprendido con su contenido o que no conociera con anterioridad los supuestos de incumplimiento señalados en dicho documento. (…) Sobre el término de traslado otorgado al contratista respecto de este oficio, vale precisar que, contrario a lo manifestado por la apelante, no obra prueba en el expediente que acredite que dicho término fue tres días, pues los medios probatorios solo dan

cuenta que el traslado se otorgó por medio de la comunicación (…) sin aludir a algún término en particular. En todo caso, como no existía un procedimiento reglado por ley, para declarar el incumplimiento y hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria, la contratante no estaba atada al cumplimiento de unos plazos puntuales y específicos respecto de los términos otorgados al contratista para la presentación de sus descargos (…) Aún así, si en el curso de la actividad contractual (…) consideró que el plazo que se le otorgó fue muy corto para la presentación de sus descargos, debió poner de presente tal situación ante la contratante, en aras de que fuera ampliado el mismo; no obstante, la realidad procesal demuestra que la contratista no solo no formuló reparo alguno sobre el plazo que le fue otorgado, sino que sí presentó sus descargos y aportó pruebas en dicho período; por ende, no es cierto que se le hubiese coartado su derecho de contradicción y defensa de manera alguna, dado que, como se advierte, el acervo probatorio demuestra que sí pudo pronunciarse en correcta forma en relación con el oficio (…) [O]bserva la Sala que, a pesar de que no obra constancia de comunicación al contratista del oficio (…) lo cierto es que esta circunstancia no tuvo la virtualidad de afectar su derecho de defensa y contradicción, en tanto que ese oficio no hizo más que reiterar lo ya manifestado en el oficio (…) respecto del cual, según se dijo, la contratista se pronunció y aportó las pruebas que consideró necesarias. (…) Así las cosas, concluye la Sala que no se materializó trasgresión

alguna al derecho al debido proceso en materia contractual de (…) en relación con los oficios (…) FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 / LEY 474 DE 2011 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29

INEXISTENCIA DE LA VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO /

VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DERECHO AL DEBIDO

PROCESO / CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO ESTATAL /

ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

DERECHO AL DEBIDO PROCESO CONTRACTUAL / PRINCIPIO DE RESERVA

LEGAL / CONTRATISTA / DERECHO DE CONTRADICCIÓN PROCESAL /

DERECHO A LA DEFENSA / INEXISTENCIA DE LA VIOLACIÓN DEL

DERECHO A LA DEFENSA / INEXISTENCIA DE LA VIOLACIÓN DEL

DERECHO DE CONTRADICCIÓN / ENTIDAD PÚBLICA / RESOLUCIÓN

ADMINISTRATIVA / / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL /

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA / PLAZO / IMPROCEDENCIA DE LA

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL

[Violación del debido proceso por haberse hecho efectiva la cláusula penal a pesar de no existir un procedimiento previamente establecido para ello] La recurrente afirmó que procede la nulidad de los actos demandados, toda vez que se profirieron sin que existiera a nivel legal ni convencional un procedimiento establecido de forma previa que garantizara su debido proceso. (…) [L]a Sala concluye que, tampoco por este aspecto, se vulneró el debido proceso de la

demandante, dado que, de una parte, la fijación de procedimientos es una materia sometida a reserva legal, razón por la cual no puede ser regulada por las autoridades ni pactada por las partes, por lo que no le era exigible al (…) aplicar un procedimiento especial cuando, como se vio, para la época de los hechos que originaron la presente controversia el legislador no había regulado esta materia, lo que tuvo lugar con la expedición de la Ley 1474 de 2011.(…) De otra parte y en atención a que, como también se dijo, el hecho de que para el momento en que se hizo efectiva la cláusula penal el legislador no hubiere establecido un procedimiento especial no implicaba que la Administración estuviera relevada de garantizar el derecho fundamental al debido proceso en los términos del artículo 29 constitucional (…) Así, la Sala encuentra que en este caso el (…) sí observó un procedimiento mínimo que permitió al contratista ejercer su derecho de contradicción y defensa, en tanto que, la entidad le comunicó los supuestos de incumplimiento en los que sustentó las resoluciones demandadas, le brindó la oportunidad de controvertirlos y de presentar los argumentos que en su criterio justificaban o esclarecían su conducta, así como la oportunidad para presentar pruebas y debatir las que en su contra se adujeron, y luego de ello profirió los actos objeto de debate Resoluciones (…) lo que significa que la Administración no sorprendió a (…) con su decisión y que, además, le garantizó un procedim