CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2010-00289-02(53349)-2016

RECURSO ORDINARIO DE SUPLICA - Contra providencia proferida por el Consejero ponente Ramiro Pazos Guerrero, en la cual se dispuso declarar desierto el recurso de apelación De conformidad con el artículo 183 del C.C.A. le corresponde a la Sala resolver el recurso ordinario de súplica interpuesto, comoquiera que aquel se elevó oportunamente en contra de una providencia de naturaleza interlocutoria -que declaró desierto el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 17 de julio de 2014-, proferida durante el trámite de segunda instancia por el despacho del consejero Ramiro Pazos Guerrero.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO

183 COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA - Para conocer recursos de apelación / RECURSO DE APELACION - Regulación normativa / RECURSO DE APELACION - Tramite / DECRETO 01 DE 1984Entrada en vigencia y aplicación / LEY 1437 DE 2011 - Entrada en vigencia y aplicación El artículo 212 del Código Contencioso Administrativo -Decreto 01 de 1984estipuló el trámite de segunda instancia en el Consejo de Estado para resolver el recurso de apelación presentado contra una sentencia emitida por un tribunal administrativo. Dicha disposición determina, entre otras cosas, la posibilidad de que el recurso sea sustentado ante el a quo, o también, una vez realizado el respectivo reparto al ad quem, que se le concedan tres (3) días a la parte con el fin de que manifieste concretamente sus motivos de inconformidad con la decisión adoptada. La ley 1395 de 2010, “por la cual se adopta[ron] medidas en materia de

descongestión judicial”, introdujo, en el artículo 67, una modificación al artículo 212 del Código Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: (…) Artículo

212. Apelación de sentencias. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia se interpondrá y sustentará ante el a quo. Una vez sustentado el recurso, se enviará al superior para su admisión. Si el recurso no es sustentado oportunamente, se declarará desierto por el inferior. El término para interponer y sustentar la apelación será de 10 días, contados a partir de la notificación de la sentencia (…) (se subraya). (…) los asuntos que les sea aplicable dicha modificación, el recurso de apelación deberá sustentarse ante el juez que emitió la decisión de primera instancia y en el término establecido, es decir, 10 días después de notificada dicha providencia, y si la impugnación no se sustenta de la forma anteriormente descrita, el a quo la declarará desierta. (…) el Congreso de la República profirió la Ley 1437 de 2011, mediante la cual se expidió el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, publicado el 18 de enero de 2011 en el diario oficial, pero que entró a regir a partir del 2 de julio de 2012, según el artículo 308: RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. // Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. // Los procedimientos y las

actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior (se subraya). Ahora, con el fin de evitar posible conflicto de leyes y de interpretación, el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011 derogó a partir de su vigencia, entre otros, el artículo 67 de la Ley 1395 de 2010. (…) encuentra la Sala que la Ley 1437 de 2011 entró a regir el 2 de julio de 2012 para los procedimientos, actuaciones administrativas, demandas y procesos que se inicien con posterioridad a esta fecha, ya que el artículo 308 estableció explícitamente que no se aplicaría a acciones presentadas o llevadas con anterioridad a la vigencia del C.P.A.C.A., pues estas debían continuar con las leyes que se les venían aplicando desde su inicio. (…) la Sala no concuerda con el argumento del suplicante según el cual la Ley 1395 de 2010 quedó derogada con la entrada en vigencia del artículo 309 de la Ley 1437 de 2011, porque como se indicó con anterioridad, el mismo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en su artículo 308, reguló explícitamente el tema de la transición normativa y dejó claro que los procesos administrativos iniciados con anterioridad a la vigencia de dicha Ley continuarían rigiéndose con las disposiciones anteriores. Si bien no se desconoce que el legislador, al expedir la Ley 1437 de 2011, dispuso derogar de forma expresa las distintas normas que con anterioridad regían el procedimiento para acudir a lo jurisdicción de lo contencioso

administrativo, habida cuenta de que su existencia resultaba innecesaria, por haberse regulado íntegramente la materia en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que, por virtud de las facultades concedidas por el artículo 150 de la Constitución Política de Colombia, aquel también difirió la entrada en vigencia de dicha norma en el tiempo con el fin de evitar un cambio súbito e irreflexivo en la ley procesal aplicable a los procesos que ya se encontraran en curso, de modo que no se vieran conculcados los derechos de los usuarios de la administración de la jurisdicción. Para ese fin, aclaró en el artículo 308 de la citada norma que las demandas que ya se habían interpuesto para el 2 de julio de 2012 debían tramitarse según “el régimen jurídico anterior”. (…) es preciso concluir que a los procesos que habían iniciado su trámite con anterioridad al 2 de julio de 2012, por voluntad expresa del legislador les es aplicable el régimen jurídico previsto por el Código Contencioso Administrativo y las demás normas complementarias, entre ellas, el artículo 67 de la Ley 1395 de 2010, disposición que obliga a sustentar el recurso de apelación únicamente ante el a quo. En ese orden de ideas, por los motivos expuestos con anterioridad se impone confirmar el auto de 4 de diciembre de 2015, proferido por el consejero Ramiro Pazos Guerrero para que, en consecuencia, el asunto de la referencia sea devuelto al Tribunal a quo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA - ARTICULO 150 / LEY 1395 DE 2010 - ARTICULO 67/ LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 308 / LEY

1437 DE 2011 - ARTICULO 309

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciséis (2016) Radicación numero: 25000-23-26-000-2010-00289-02(53349)

Actor: MARIA LUISA MONROY OYOLA Y OTROS

Demandado: NACION-MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA Decide la Sala el recurso ordinario de súplica interpuesto por la parte demandante contra la providencia proferida el 4 de diciembre de 2015 por el consejero ponente Ramiro Pazos Guerrero, en la cual se dispuso lo siguiente: DECLARAR desierto el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del diecisiete (17) de julio de dos mil catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera-Subsección “B” (f. 692-697, c. ppl.).

ANTECEDENTES

1. El 12 de mayo de 2010, los señores, Mario Cuartas Botero, Luisa Monroy Oyola, Carlos Augusto Cuartas Monroy, Mario Enrique Cuartas Medina, Magda Rocío Cuartas Medina, Julián Camilo Cuartas Cruz, Alexandra Cuartas Cruz, Lina

María Bayona Cuartas, David Andrés Santoro Cuartas, Héctor Cuartas Botero, Jorge Cuartas Botero, Sofía Cuartas Botero, Humberto Cuartas Botero, Graciela

Cuartas Botero, Edna Ruth Monroy Oyola, Ambrosio Monroy Monroy, Natividad Oyola de Monroy, Hernando Monroy Oyola, Lucila Monroy Oyola, María Deisy Monroy Oyola y María Isabel Monroy, presentaron demanda en ejercicio de la acción de reparación directa con el fin de que se declarara patrimonialmente responsables a la Nación-Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Concesiones, el Instituto Nacional de Vías y la Concesionaria de los Andes como consecuencia de “(…) la falla en el servicio derivada de la mala construcción, mala o deficiente administración y deficiente mantenimiento de la carretera Bogotá D.C.-Villavicencio” (f. 1-18, c. 1).

2. Mediante sentencia de 17 de julio de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda. La parte resolutiva de dicha providencia indicó: PRIMERO: Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa de las señoras Magda Rocío Cuartas Medina, Edna Ruth Monroy Oyola, María Luisa Romero Barragán, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Declarar de oficio la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Transporte; el Intituto Nacional de Concesiones; el Instituto Nacional de Vías y a la Concesionaria Vial de los Andes.

TERCERO: Negar las pretensiones de la demanda.

CUARTO: Sin condena en costas QUINTO: Contra la presente providencia procede el recurso de apelación,

de conformidad con el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo (…) (f. 649-658, c. ppl.).

3. A través de memorial presentado el 19 de agosto de 2014 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la parte demandante interpuso dentro del término previsto para tal efecto recurso de apelación contra la providencia del 17 de julio de 2014 (f. 660, c. ppl.).

4. El 5 de septiembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró desierto el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, porque el mismo no fue sustentado dentro del término legal. El a quo literalmente indicó: El apoderado de la parte actora interpuso en tiempo el recurso de apelación contra la sentencia del 17 de julio de 2004, proferida por esta corporación y mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, sin embargo observa el despacho que el recurso no fue debidamente sustentado tal y como lo indica la norma citada en el inciso anterior, sino que simplemente se limitó a la interposición del recurso sin argumentar las razones que fundamentan su inconformidad.

De Conformidad con el artículo 212 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 67 de la Ley 1395 de 2010 y en virtud a que no se encuentra sustentado el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora contra la sentencia del 17 de julio de 2014 (…) (f. 662, c. ppl.).

5. El 12 de septiembre de 2014, la parte demandante interpuso recurso de

reposición y, en subsidio, de queja contra el auto que declaró desierto el recurso de apelación, para lo cual indicó que “[l]a actuación procesal dio inicio en el mes de abril de 2010, y la ley que aplica el a quo es el artículo 67 de la ley 1395 de 2010 que empezó a regir el 12 de julio de 2010 y que modificó el artículo 212 del Código Contencioso Administrativo. // En ese sentido la norma aplicable era el artículo 212 del Código Contencioso Administrativo, sin la modificación que establecía la Ley 1395 de 2010” (f. 663-664, c. ppl.).

6. A través de providencia del 22 de enero de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca repuso el auto que declaró desierto el recurso de apelación presentado contra la sentencia del 17 de septiembre de 2014 y, a su vez, concedió en el efecto suspensivo dicha impugnación. Para el efecto, consideró que se había aplicado incorrectamente la Ley 1395 de 2010, ya que esta fue derogada por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011.

7. Por medio de providencia del 4 de diciembre de 2015, el despacho del consejero Ramiro Pazos Guerrero decidió declarar desierto el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 17 de julio de 2014 y, por tanto, devolver el expediente al Tribunal de origen, tras considerar que i) la Ley 1437 de 2011 inició su vigencia el 2 de julio de 2012, ii) el artículo 308 de la nombrada Ley dispuso un régimen de transición con el fin de que no fuera aplicada a los

procesos que estuvieran en curso o se hubieran iniciado antes de su entrada en vigencia y, iii) el mismo legislador determinó que la aplicación de una ley es de forma relativa.

8. Contra la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de súplica mediante memorial allegado el 15 de diciembre de 2015 (f. 698-707, c. ppl.). Argumentó su oposición, literalmente, de la siguiente forma:

1. Porque la derogatoria que hace directa y expresamente el legislador del artículo 67 de la Ley 1395 de 2010 deja insubsistente inmediatamente la norma en él contenida, y por tanto, resulta improcedente su aplicación al caso concreto, 2. Porque de acuerdo con los criterios de aplicación de la ley procesal en el tiempo, frente a las incompatibilidades entre disposiciones incorporadas en un mismo código, prevalece la aplicación de las normas consignadas en artículo posterior. 3. Y finalmente, porque las consideraciones en las que se basa el Despacho del magistrado ponente para arribar a la conclusión definida en el auto que se discute desconoce los principios constitucionales y los principios del derecho procesal que orientan la interpretación y aplicación de las normas procesales” (f. 698-707, c. ppl.).

CONSIDERACIONES

I. Competencia

9. De conformidad con el artículo 183 del C.C.A. le corresponde a la Sala resolver el recurso ordinario de súplica interpuesto, comoquiera que aquel se elevó oportunamente en contra de una providencia de naturaleza interlocutoriaque declaró desierto el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra

la sentencia de 17 de julio de 2014-, proferida durante el trámite de segunda instancia por el despacho del consejero Ramiro Pazos Guerrero.

II. Problema jurídico

10. Debe la Sala determinar si para el momento en que el demandante presentó el recurso de apelación -19 de agosto de 2014-, se debía dar aplicación a lo dispuesto en artículo 67 de la Ley 1395 de 2010 -que entró a regir el 12 de julio de 2010o si, por el contrario, con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011el 2 de julio de 2012se derogó la disposición según la cual la impugnación interpuesta contra la sentencia de primera instancia debía ser sustentada ante el a quo.

III. Análisis de la Sala

11. El artículo 212 del Código Contencioso Administrativo1 -Decreto 01 de 1984estipuló el trámite de segunda instancia en el Consejo de Estado para resolver el recurso de apelación presentado contra una sentencia emitida por un tribunal administrativo. Dicha disposición determina, entre otras cosas, la posibilidad de que el recurso sea sustentado ante el a quo, o también, una vez realizado el respectivo reparto al ad quem, que se le concedan tres (3) días a la parte con el fin de que manifieste concretamente sus motivos de inconformidad con la decisión adoptada.

12. La ley 1395 de 2010, “por la cual se adopta[ron] medidas en materia de descongestión judicial”, introdujo, en el artículo 67, una modificación al artículo 212 del Código Contencioso Administrativo, en los siguientes términos:

1 “En el Consejo de Estado el recurso de apelación de las sentencias proferidas en primera instancia tendrá el siguiente procedimiento. // Recibido el expediente y efectuado el reparto, se dará traslado al recurrente por el término de tres (3) días para que sustente el recurso, si aún no lo hubiere hecho. Si el recurso no se sustenta oportunamente, se lo declarará desierto y ejecutoriada la sentencia objeto del mismo. // Si el recurso fue sustentado oportunamente y reúne los demás requisitos legales, será admitido mediante auto que se notificará personalmente al Ministerio Público y por estado a las otras partes (…)”. (…) El artículo 212 del Código Contencioso Administrativo quedará así: Artículo 212. Apelación de sentencias. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia se interpondrá y sustentará ante e l a quo . Una vez sustentado el recurso, se enviará al superior para su admisión. Si el recurso no es sustentado oportunamente, se declarará desierto por el inferior. El término para interponer y sustentar la apelación será de 10 días, contados a partir de la notificación de la sentencia (…) (se subraya).

13. De conformidad con lo anterior, para los asuntos que les sea aplicable dicha modificación, el recurso de apelación deberá sustentarse ante el juez que emitió la decisión de primera instancia y en el término establecido, es decir, 10 días después de notificada dicha providencia, y si la impugnación no se sustenta de la forma anteriormente descrita, el a quo la declarará desierta.

14. Por otra parte, el Congreso de la República profirió la Ley 1437 de 2011,

mediante la cual se expidió el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, publicado el 18 de enero de 2011 en el diario oficial, pero que entró a regir a partir del 2 de julio de 2012, según el artículo 308: RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. // Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. // Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior (se subraya).

15. Ahora, con el fin de evitar posible conflicto de leyes y de interpretación, el artículo 3092 de la Ley 1437 de 2011 derogó a partir de su vigencia, entre otros, el artículo 67 de la Ley 1395 de 2010.

16. Para el caso en concreto, encuentra la Sala que la Ley 1437 de 2011 entró a regir el 2 de julio de 2012 para los procedimientos, actuaciones administrativas, demandas y procesos que se inicien con posterioridad a esta fecha, ya que el artículo 308 estableció explícitamente que no se aplicaría a acciones presentadas 2 “Deróganse a partir de la vigencia dispuesta en el artículo anterior todas las disposiciones que sean contrarias a este Código, en especial, el Decreto 01 de 1984, el

Decreto 2304 de 1989, los artículos 30 a 63 y 164 de la Ley 446 de 1998, la Ley 809 de 2003, la Ley 954 de 2005, la Ley 1107 de 2006, el artículo 73 de la Ley 270 de 1996, el artículo 9o de la Ley 962 de 2005, y los artículos 57 a 72 del Capítulo V , 102 a 112 de l Capítulo VIII y 114 de la Ley 1395 de 2010 (…)” (se subraya). o llevadas con anterioridad a la vigencia del C.P.A.C.A., pues estas debían continuar con las leyes que se les venían aplicando desde su inicio.

17. En el asunto de la referencia, los accionantes presentaron la demanda el 12 de mayo de 2010, fecha en la que se encontraba vigente el Decreto 01 de 1984.

Luego de ello, el 12 de julio de 2010, entró en vigencia la Ley 1395 de 2010, la cual modificó el artículo 212 del Código Contencioso Administrativo y con ello la posibilidad de que el recurso de apelación fuera sustentado ante el superior, por lo que dicha actuación sería únicamente posible ante el juez de primera instancia que emitió el respectivo fallo, so pena de que la impugnación fuera declarada desierta.

18. Así las cosas, la Sala no concuerda con el argumento del suplicante según el cual la Ley 1395 de 2010 quedó derogada con la entrada en vigencia del artículo 309 de la Ley 1437 de 2011, porque como se indicó con anterioridad, el mismo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en su artículo 308, reguló explícitamente el tema de la transición

normativa y dejó claro que los procesos administrativos iniciados con anterioridad a la vigencia de dicha Ley continuarían rigiéndose con las disposiciones anteriores.

19. Si bien no se desconoce que el legislador, al expedir la Ley 1437 de 2011, dispuso derogar de forma expresa las distintas normas que con anterioridad regían el procedimiento para acudir a lo jurisdicción de lo contencioso administrativo, habida cuenta de que su existencia resultaba innecesaria, por haberse regulado íntegramente la materia en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que, por virtud de las facultades concedidas por el artículo 150 de la Constitución Política de Colombia3, aquel también difirió la entrada en vigencia de dicha norma en el tiempo con el fin de evitar un cambio súbito e irreflexivo en la ley procesal aplicable a los procesos que ya se encontraran en curso, de modo que no se vieran conculcados los derechos de los usuarios de la administración de la jurisdicción. Para ese fin, aclaró en el artículo 308 de la citada norma que las demandas que ya se habían interpuesto para el 2 de julio de 2012 debían tramitarse según “el régimen jurídico anterior”. 3 “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1.

Interpretar, reformar y derogar las leyes”.

20. De conformidad con lo dicho, es palmario que el legislador no pretendió eliminar del ordenamiento jurídico de forma inmediata las normas procesales anteriores, sino que, por el contrario, tan solo las derogó relativamente, para que aquellas continuarán siendo aplicables de forma ultractiva a todos los procesos

que iniciaron antes del 2 de julio de 2012.

21. Ahora bien, no resulta plausible suponer que la intención del legislador fue mantener vigente el Decreto 01 de 1984 -Código Contencioso Administrativoy al tiempo derogar de forma definitiva las demás normas procesales que regulaban los procesos contencioso administrativos, teniendo en cuenta que hermenéuticamente es imposible sostener que la expresión “régimen jurídico”, usada por el legislador, distingue entre uno y otras, para lo cual es preciso recordar que la Real Academia de la Lengua Española define dicho término como el “ [c ] onjunto de normas que gobiernan o rigen una cosa o una actividad”4 (se resalta).

22. En consecuencia, según lo expuesto, es preciso concluir que a los procesos que habían iniciado su trámite con anterioridad al 2 de julio de 2012, por voluntad expresa del legislador les es aplicable el régimen jurídico previsto por el Código Contencioso Administrativo y las demás normas complementarias, entre ellas, el artículo 67 de la Ley 1395 de 2010, disposición que obliga a sustentar el recurso de apelación únicamente ante el a quo.

23. En ese orden de ideas, por los motivos expuestos con anterioridad se impone confirmar el auto de 4 de diciembre de 2015, proferido por el consejero Ramiro Pazos Guerrero para que, en consecuencia, el asunto de la referencia sea devuelto al Tribunal a quo.

En mérito de lo expuesto, se RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 4 de diciembre de 2015, mediante el

cual se declaró desierto el recurso de apelación interpuesto el 19 de agosto de 4 Real Academia Española, “Diccionario de la lengua española”, 23ª edición, consultado vía internet en la siguiente dirección electrónica: <http://lema.rae.es/drae/?val=r %C3%A9gimen>. 2014, contra la sentencia de 17 de julio de 2014

SEGUNDO: El firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO Presidenta de la Sala de Subsección

DANILO ROJAS BETANCOURTH

Magistrado