CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2010-00461-01(45215)-2016

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE

APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN /

NATURALEZA JURÍDICA DE LA COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN /

JUNTA DIRECTIVA DE LA COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – La autonomía de la CNTV no es óbice para que se realice el control de legalidad de los actos administrativos La Comisión Nacional de Televisión es uno de los organismos autónomos establecidos en la Constitución Política de 1991. De conformidad con los artículos 76 y 77 de la Constitución, dicho organismo es de carácter nacional, con personería jurídica y autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio y está encargado de “la dirección de la política que en materia de televisión determine la ley”. Asimismo, se señaló que la dirección y ejecución de sus funciones estaría a cargo de una Junta Directiva cuya composición y periodo fue expresamente regulado. (…) En atención a los anteriores planteamientos, la jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que la referida autonomía de la Comisión Nacional de Televisión no es óbice para que los actos administrativos que expida sean susceptibles de control judicial por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativa. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencias de la Corte Constitucional C-350 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz, C-298 de 1999. M.P. Martha Victoria Sáchica y C-564 de 1995;

M.P. José Gregorio Hernández Galindo y del Consejo de Estado; de 4 de octubre de 2007; C.P. Enrique Gil Botero.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 76 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 77

COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN / CONTRATO DE CONCESIÓN /

CONTRATO DE CONCESIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO - Noción / SERVICIO PÚBLICO DE TELEVISIÓN / JUNTA DIRECTIVA DE LA COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN / CLASES DE SERVICIO PÚBLICO DE TELEVISIÓN – Por contrato o por licencia La concesión del servicio público de televisión se encuentra definida en la Ley 182 de 1995 – artículo 46 como "...el acto jurídico en virtud del cual, por ministerio de la ley o por decisión reglada de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión, se autoriza a las entidades públicas o a los particulares a operar o explotar el servicio público de televisión y a acceder a la operación del espectro electromagnético atinente a dicho servicio"; al efecto previó dos modalidades de concesión: por contrato o por licencia. (…) Es claro que los objetivos que motivan a unas y otras, esto es a las sociedades con ánimo de lucro y a las comunidades organizadas, éstas últimas definidas por la misma ley en su artículo 37, "... como asociaciones de derecho integradas por personas naturales residentes en un municipio o distrito o parte de ellos, en las que sus miembros estén unidos por lazos de vecindad o colaboración mutuos para operar un servicio de televisión

comunitaria, con el propósito de alcanzar fines cívicos, cooperativos, solidarios, académicos, ecológicos, educativos recreativos, culturales o institucionales", son diferentes, sin embargo, todas asumen por vía de concesión la prestación de un servicio público, adquiriendo, de conformidad con lo dicho, una doble condición, de contratistas y de agentes del Estado.

FUENTE FORMAL: LEY 182 DE 1995 – ARTÍCULO 46 / LEY 182 DE 1995 –

ARTÍCULO 22

ACTO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD /

PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ELEMENTOS

DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ELEMENTOS EXTERNOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO De esta manera se dice que son 5 los elementos claves para llegar a la conclusión de que existe un acto administrativo: (i) la expresión o manifestación concreta de la administración; (ii) la expresión unilateral del querer de la administración; (iii) la declaración de la voluntad de la administración proviene del ejercicio de la función administrativa; (iv) que su contenido material equivalga al ejercicio de una función administrativa así provenga de cualquiera de los órganos del poder público o de particulares. (v) posee la fuerza suficiente para decidir y crear situaciones jurídicas a partir de su contenido. (…) [L]os elementos esenciales del acto, dentro de los cuales se encuentran los elementos externos, estos son: (i) el sujeto activo, persona, órgano o particular revestido de funciones administrativas competente, (ii) sujeto pasivo, sobre quien recaen los efectos jurídicos del acto y quien ve

alterados sus derechos o intereses (iii) eventualmente el Ministerio Público, quien interviene en defensa del ordenamiento jurídico y de los intereses sociales, y (iv) el procedimiento formal (formalidades del acto) que varía según los derechos protegidos y el ámbito de aplicación y cuyo desconocimiento puede conducir a la vulneración del debido proceso.

ACTO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD /

PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ELEMENTOS INTERNOS De otra parte se encuentran sus elementos internos, tales como: (i) el objeto, constituido por todo aquello de que se ocupa el acto jurídicamente; (ii) los motivos (causa), entendida como el móvil o motivo determinante de la realización del acto administrativo o las circunstancias de hecho o de derecho que provocan su emisión, y (iii) la finalidad, es decir, Las metas que debe lograr la administración, es el fin propuesto, el cual debe ser de interés general, lícito, debe encontrarse dentro de la competencia del agente que realiza el acto y perseguirse por medio de los actos que la ley ha establecido, finalidad que se enmarca dentro del artículo 2º y los artículos 123 – inciso 2º y 209 constitucionales. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, Sentencia del 6 de abril de 2000, Exp. 5373, C. P.: Olga Inés Navarrete Barrero.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 123 INCISO 2 / CONSTITUCIÓN

POLÍTICA – ARTÍCULO 209

ACTO ADMINISTRATIVO / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

ELEMENTOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

[E]l acto administrativo es válido cuando ha sido emitido de conformidad con las normas jurídicas y cuando su estructura consta de todos los elementos que le son esenciales. ACTO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE LEGALIDAD / SEGURIDAD JURÍDICA / INTERÉS GENERAL / CARGA DE LA PRUEBA Con relación al principio de legalidad, éste determina y limita el ejercicio del poder público, brinda a los administrados estabilidad y seguridad jurídica y, en relación con la función administrativa, debe entenderse como “la necesaria conformidad de sus actos con el ordenamiento jurídico en general, y con el que le da fundamentación en especial,” de tal manera que “la administración no podrá realizar manifestación alguna de voluntad que no esté expresamente autorizada por el ordenamiento” y que todos sus pronunciamientos “deben buscar el bienestar, el interés público y el bien general de los asociados.” (…) Luego, quien pretenda la nulidad de un acto administrativo no sólo debe combatir expresamente su legalidad sino que también tiene la carga de demostrar los hechos en que hace consistir la ilegalidad, pues de no hacerlo así, de un lado, el juez no podrá acometer oficiosamente el estudio de la ilicitud del acto y, de otro lado, se mantendrá incólume la presunción de legalidad que lo ampara, circunstancia que será razón suficiente para negar las pretensiones de la demanda.

ACTO ADMINISTRATIVO / IMPOSICIÓN DE LA MULTA / CONTRATO

ESTATAL / AUTONOMÍA NEGOCIAL / CLÁUSULA EXORBITANTE DEL

CONTRATO ESTATAL / PRINCIPIO DE LEGALIDAD

[L]a oportunidad de incluirlas al interior de los contratos, como una manifestación del ejercicio de la autonomía negocial de las partes, ha sido un tema relativamente pacífico, puesto que la discusión se ha centrado, antes que en dicha opción, en la posibilidad de que la administración pueda unilateralmente declararla, dentro de la comprensión de dicha acción, como una típica exorbitancia o manifestación de prerrogativas públicas. En sentencia de 20 de octubre de 2005, la Sala recogió una tesis del pasado, cambiando su posición vigente en aquél entonces, e indicó, que si bien resultaba perfectamente viable incluir dentro de los contratos estatales, cláusulas que pactaran la posibilidad de imponer multas, esto no significaba que la administración pública pudiera hacerlo de manera unilateral, toda vez que dicha atribución de exorbitancia, no le estaba dada por la ley, como se había hecho en el pasado, en el contexto del Decreto Ley 222 de 1983. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 20 de octubre de 2005; Exp. 14579. C.P. Germán Rodríguez Villamizar, auto de 4 de junio de 1998; Exp. 13988, C.P. Ricardo Hoyos Duque, autos de 6 de agosto de 1998, Exp. 14558, de 14 de diciembre de 1998; Exp. 14504, y de 13 de diciembre de 2001; Exp. 19443, entre otros.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 222 DE 1983

ACTO ADMINISTRATIVO / IMPOSICIÓN DE LA MULTA / FACULTAD DE

IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL / PRINCIPIO DE LEGALIDAD El artículo parcialmente transcrito, es claro en hacer mención específica a la caducidad, la terminación, la modificación y la interpretación unilaterales, así como a otras cláusulas excepcionales, y en ninguna parte, hace mención a la imposición de multas. La filosofía o justificación de estas exorbitancias administrativas, indicada en la primera parte de la disposición, no puede extenderse por vía interpretativa para la contemplación de otras prerrogativas públicas, pues por la naturaleza de estas, y la connotación de derecho que detenta el Estado colombiano, en desarrollo de la cual se configura el principio de legalidad, se deriva una evidente y no supuesta configuración normativa para el ejercicio de este tipo de funciones. En la sentencia de 20 de octubre de 2005, se agregó a lo anterior, el hecho de que en el Decreto Ley 222 de 1983, se contemplaba a la imposición de multas, expresamente como una exorbitancia (artículo 60), mientras que en la Ley 80 de 1993 no. Si bien en la exposición de motivos de ésta última, no se hace alusión expresa a la intención de excluir esta hipótesis dentro de las cláusulas excepcionales, esta consideración detenta una importancia significativa, en términos interpretativos. (…) Como se constata, de lo sostenido en este numeral, en el contexto de la comprensión de la imposición unilateral de multas por parte de la entidad estatal contratante, como una exorbitancia, no se evidencia en el ordenamiento jurídico vigente al instante de celebrarse el contrato objeto de estudio, y aún en el momento de imponerse la multa, una disposición que

consagre dicha posibilidad, sino tan solo alusiones ambiguas sobre la posibilidad de contemplar multas en los contratos estatales (aspecto este que se insiste, no se discute), o disposiciones relativas a la dirección, control y vigilancia de la relación contractual en cabeza de la entidad estatal contratante, de las que no puede suponerse una prerrogativa pública que no esté expresamente establecida, o cuando menos que se derive de manera inequívoca de una prescripción normativa.

ACTO ADMINISTRATIVO / IMPOSICIÓN DE LA MULTA / FACULTAD DE

IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL / PRINCIPIO DE

LEGALIDAD / EXORBITANCIA ADMINISTRATIVA / NATURALEZA JURÍDICA DE LA MULTA / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN ESTATAL Al análisis de la exorbitancia administrativa, le falta entonces, un elemento fundamental: el que ésta constituya una concreción del ejercicio de una prerrogativa pública, es decir de una prerrogativa de un sujeto de derecho (público por regla general y privado excepcionalmente) que debe ser contemplada por el ordenamiento jurídico en virtud de la realización de los fines del Estado que se ve comprometida directamente con su actividad. No basta entonces, se insiste, en la constatación de una manifestación unilateral que produzca efectos jurídicos; esta manifestación debe constituir la concreción de una prerrogativa que el ordenamiento jurídico atribuye únicamente a un sujeto público o a uno privado, en ejercicio de las funciones administrativas, en virtud de la relación de las específicas actividades de estos, con los fines del Estado. (…) Sin duda alguna las multas que se analizan, son contempladas por el estatuto de la contratación

estatal, como una capacidad de la entidad frente al contratista privado y no viceversa. Es entonces la naturaleza pública de una de las partes del contrato, la que justifica que en virtud de la función de dirección control y vigilancia, resulten procedentes las multas. (…) Se insiste en que esta posibilidad, debe concebirse dentro de la filosofía del rol que le corresponde a la entidad estatal en la ejecución del contrato, para con ello cumplir su objeto , que de una u otra manera guarda relación directa con los fines del Estado. Esta finalidad le ha servido en un caso similar, a la Corte Constitucional, para determinar la exorbitancia de una imposición de multas y la necesidad de la configuración legal de la misma. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de la Corte Constitucional T720 de 2005; M.P. Humberto Sierra Porto.

ACTO ADMINISTRATIVO / IMPOSICIÓN DE LA MULTA / FACULTAD DE

IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL / PRINCIPIO DE LEGALIDAD / EXORBITANCIA ADMINISTRATIVA / NATURALEZA JURÍDICA DE LA MULTA / LEY 1150 DE 2007 / CONTRATO DE CONCESIÓN Como se observa, a partir de la expedición de la Ley 1150 de 2007, no solamente se consagró la posibilidad de imponer las multas pactadas, de manera unilateral, por parte de la entidad estatal contratante, sino que se le atribuyó a tal posibilidad, un efecto retrospectivo, permitiendo que su imposición pueda hacerse, aún en atención de contratos celebrados antes de la entrada en vigencia de esta ley, siempre que en ellos se hubiese consagrado “la competencia de las entidades estatales para imponerlas y hacerlas efectivas”. (…) En lo que respecta al primer

aspecto, como se verá adelante, la Cláusula 24 de contrato de concesión suscrito entre las partes, establecía la posibilidad de que la Comisión Nacional de Televisión impusiera unilateralmente multas por el incumplimiento de las obligaciones previstas en cabeza de la Unión Cable Operadores del CentroCablecentro; en lo referente a lo segundo, la simple constatación de las fechas de los actos administrativos demandados, evidencia que estos se produjeron en vigencia de la Ley 1150 de 2007.

CONTRATO ESTATAL / BUENA FE CONTRACTUAL / DOCTRINA DE LOS

ACTOS PROPIOS / VENIRE CONTRA FACTUM PROPRIUM NON VALET / BUENA FE OBJETIVA De manera que el principio de la buena fe contractual es de carácter objetivo e impone, fundamentalmente, a las partes respetar en su esencia lo pactado, cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, perseverar la ejecución de lo convenido, observar cabalmente el deber de informar a la otra parte, y, en fin, desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende, en buena medida, de la lealtad y corrección de la conducta propia. (…) Ahora bien, se encuentra dentro de las reglas que integran la buena fe contractual u objetiva la doctrina de los actos propios o “venire contra factum proprium non valet” en cuya virtud se afirma que la conducta anterior de una parte – y la objetiva confianza que tal obrar inspiró en la contrapartele vincula para sus actos posteriores, de modo tal que le está proscrito violar la legítima expectativa generada. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar

sentencias del 22 de junio de 2011, Exp. 18836 y de 10 de diciembre de 2015; Exp.: 53165 y de la Corte Constitucional T-122 de 2015.

COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN / CONTRATO DE CONCESIÓN /

CONTRATO DE CONCESIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO / SERVICIO PÚBLICO

DE TELEVISIÓN / CONTRATO BILATERAL / SERVICIO / COMPENSACIÓN / CONTRATO ONEROSO Lo primero que debe preverse es que dentro de la clasificación de los contratos, como lo señala la demandante, se encuentran el contrato unilateral, consistente en aquel en el cual quien se obliga es una sola de las partes mientras que la otra no tiene obligación alguna, y el contrato bilateral, donde ambas partes contraen obligaciones correlativas, además de las impuestas directamente por las leyes generales y especiales, como es el caso del contrato de concesión de servicios públicos, en el cual el concedente se obliga a otorgar al concesionario “la prestación, operación, organización o gestión total o parcial de un servicio público”, entre tanto que éste último es obligado, entre otras prestaciones, al pago de la compensación pactada. De manera que desde ningún punto de vista el contrato de concesión de servicios públicos podría tomarse como un contrato unilateral. (…) Adicionalmente, como se trata de un contrato oneroso en el que ambos contratantes persiguen un beneficio económico, en la Concesión se pactó que Cablecentro percibiría los ingresos derivados de la operación y la explotación del servicio de televisión por suscripción y pagaría en contraprestación el valor de la Concesión ($1.384.000.000.oo), más una compensación por la explotación del

servicio inicialmente pactada en el 10% del total de los ingresos brutos mensuales provenientes exclusivamente de la prestación de este servicio.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 32

CONTRATO ESTATAL / BUENA FE CONTRACTUAL / DOCTRINA DE LOS

ACTOS PROPIOS / VENIRE CONTRA FACTUM PROPRIUM NON VALET / BUENA FE OBJETIVA / ACTO ADMINISTRATIVO / IMPOSICIÓN DE LA MULTA / FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL /

PRINCIPIO DE LEGALIDAD / APLICACIÓN RETROSPECTIVA DE LA LEY /

AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD

[L]as disposiciones contenidas en el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, tienen carácter retrospectivo y resultan aplicables a las cláusulas de multas pactadas en los contratos celebrados con anterioridad a su expedición, sin que ello afecte la bilateralidad del negocio, toda vez que dicha cláusula habrá estado contenida en el pliego de condiciones, de manera que fue previamente conocida por el contratista, quien en uso de su autonomía negocial aceptó su inclusión en el contrato estatal, o por lo menos se acogió a ella, lo cual, además, desarrolla el postulado de la buena fe contractual. (…) Así las cosas, la imposición de la multa por parte de la entidad demandada no afectó la bilateralidad del contrato de concesión del servicio público de televisión, sino que simplemente hizo uso de una facultad contractualmente establecida, prevista desde el pliego de condiciones, aceptada por el contratista en ejercicio de su poder dispositivo (autonomía de la voluntad), plenamente conocida por él, en garantía de la buena fe contractual que

requiere el deber de información y la satisfacción de los intereses negociales de ambas partes, en este caso, el interés general que envuelve la prestación de los servicios públicos.

FUENTE FORMAL: LEY 1150 DE 2007 – ARTÍCULO 17

CONTRATO ESTATAL / BUENA FE CONTRACTUAL / DOCTRINA DE LOS

ACTOS PROPIOS / VENIRE CONTRA FACTUM PROPRIUM NON VALET / BUENA FE OBJETIVA / ACTO ADMINISTRATIVO / IMPOSICIÓN DE LA MULTA / FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL /

PRINCIPIO DE LEGALIDAD / JUNTA DIRECTIVA DE LA COMISIÓN

NACIONAL DE TELEVISIÓN / SANCIÓN POR VIOLACIÓN A LOS TÉRMINOS

DEL SERVICIO PÚBLICO DE TELEVISIÓN / DEBIDO PROCESO / DEBER FUNCIONAL De modo que la Sala, lejos de calificar como ilegal la actuación de la Comisión Nacional de Televisión, la considera ajustada al cumplimiento de sus deberes funcionales, lo cuales, como se observa, no se limitan a la etapa previa de investigación o a la investigación misma, sino que se concretan en la imposición de las correspondientes sanciones por parte de la Junta Directiva de la entidad. Según se vio en lo dispuesto por el literal h del artículo 12 ibídem, la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión tiene la función de sancionar a los operadores del servicio, a los concesionarios de espacios de televisión y a los contratistas de los canales regionales por violación de sus obligaciones contractuales, o por transgresión de las disposiciones legales y reglamentarias, relacionadas con el servicio, por supuesto, previa aplicación del debido proceso y

con el procedimiento previsto en la ley. (…) Así las cosas, la potestad de la Comisión Nacional de Televisión para imponer multas, e incluso para declarar la caducidad de los contratos de concesión del servicio público de televisión, más que una facultad contractual, emana de un deber legal y funcional que, por lo demás, yace como un elemento imperativo de la naturaleza de contrato, de manera que se entienden pertenecerle al convenio, aun en el evento de no hallarse pactadas o aunque no estén expresamente consignadas por las partes.

FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL /

PRINCIPIO DE LEGALIDAD / JUNTA DIRECTIVA DE LA COMISIÓN

NACIONAL DE TELEVISIÓN / SANCIÓN POR VIOLACIÓN A LOS TÉRMINOS

DEL SERVICIO PÚBLICO DE TELEVISIÓN / DEBIDO PROCESO

ADMINISTRATIVO / DEBER FUNCIONAL / GARANTÍAS CONSTITUCIONALES / CNTV / INSPECCIÓN Y VIGILANCIA Así, las medidas coercitivas como la imposición de multas no pueden desconocer las garantías constitucionales que le asisten al contratista, tales como la legalidad, la tipicidad de la conducta, la proporcionalidad, la igualdad y el debido proceso, so pena de incurrir en un abuso del derecho y de su posición. Es por ello que, el artículo 12 de la Ley 182 de 1995, tantas veces citado, al tiempo que impone a la Comisión Nacional de Televisión la función de inspeccionar, vigilar y controlar la adecuada prestación del servicio público de televisión, adelantar las investigaciones y visitas a los operadores, concesionarios de espacios de

televisión y contratistas e imponer las sanciones a que haya lugar, también le exige observar los principios propios del debido proceso, tales como defensa, contradicción y publicidad de la actuación, motivar sus decisiones e imponer las sanciones a que haya lugar, de manera proporcional al incumplimiento del concesionario, esto es, teniendo en cuenta la gravedad de la falta, el daño producido y la reincidencia en su comisión. (…) Así las cosas, la Sala observa que la Comisión Nacional de Televisión tomó la decisión de imponer la sanción de multa con base en las pruebas e informes obtenidos dentro de la correspondiente investigación, los cuales no fueron desvirtuados ni en sede administrativa y en sede judicial, pues, se itera, no obra prueba dentro del plenario que vicie la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos proferidos por la administración, conforme se dejó dicho en el punto 3 de la parte considerativa de esta providencia.

FUENTE FORMAL: LEY 182 DE 1995 – ARTÍCULO 12

FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL /

PRINCIPIO DE LEGALIDAD / JUNTA DIRECTIVA DE LA COMISIÓN

NACIONAL DE TELEVISIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / CNTV / COMPENSACIÓN / EXPLOTACIÓN DEL SERVICIO DE TELEVISIÓNDe manera que fueron estos los motivos que dieron lugar a la nulidad de la Circular 011 de 2005, pues así se encontró que ella no constituía “una mera carta de instrucción o simple circular administrativa (…) sino que es contentiva de una verdadera decisión de la administración que produce efectos jurídicos”, esto es,

que es un auténtico y genuino acto administrativo que fue expedido en el ejercicio de la función administrativa para fijar el valor de la compensación en el 10% y las consecuencias que derivan de no acatar dicha determinación, pero su expedición se hizo de manera irregular por cuanto infringió los deberes de divulgación, garantía de participación ciudadana y publicidad, así como las etapas del procedimiento de expedición de actos administrativos de carácter general, dispuestos en el artículo 13 de la Ley 182 de 1995. Ahora bien, debe preverse que las modificaciones introducidas por los Acuerdos 03 de 2001 y 02 de 2004 al Acuerdo 014 de 1997 recaen, fundamentalmente, en el porcentaje de la compensación dispuesta como contraprestación por la explotación del servicio de televisión por suscripción pero no modifican la forma o fórmula de liquidación, que en todos los casos se obtiene de multiplicar el número de usuarios o suscriptores del respectivo periodo por la tarifa de suscripción cobrada.

FUENTE FORMAL: LEY 182 DE 1995 – ARTÍCULO 13

NOTA DE RELATORÍA: El presente proyecto cuenta con aclaración de voto de los honorables consejeros Guillermo Sánchez Luque y Jaime Enrique Rodríguez

Navas. ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Niega solicitud de anulación de acto administrativo / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL - Niega. Presunción de legalidad del acto administrativo no fue desvirtuada / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD / FALLO DE TUTELA - Se dicta nuevamente sentencia en cumplimiento de fallo de tutela.

IMPOSICIÓN DE MULTAS EN LOS CONTRATOS ESTATALES

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C, trece (13) de diciembre de dos mil dieciséis (2016).

Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00461-01(45215)

Actor: UNION DE CABLE OPERADORES DEL CENTRO - CABLECENTRO S.A.

Demandado: COMISION NACIONAL DE TELEVISION (CNTV)

Referencia: ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACION SENTENCIA) Contenido: 1. Naturaleza jurídica de la Comisión Nacional de Televisión; 2 El contrato de concesión del servicio público de televisión según lo dispuesto en la Ley 182 de 1995 – Ley vigente para la época de los hechos-; 3. El acto administrativo y la presunción de legalidad1; 4. Naturaleza jurídica de la imposición de las multas y su legalidad; 5. El sustento legal de la capacidad de la administración contratante de imponer unilateralmente multas; 6. La naturaleza exorbitante de la imposición unilateral de multas; 7. La consideración normativa de la capacidad de imponer unilateralmente multas en la Ley 1150 de 2007 y su aplicación al caso concreto; 8. El principio de buena fe contractual y la regla del “venire contra factum proprium non valet”; 9. Caso Concreto: 9.1 Hechos probados; 9.2 Análisis del caso Concreto.

En CUMPLIMIENTO de lo resuelto en el fallo de tutela proferido el 6 de julio de 2016 por la

Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, esta Sala de Subsección decide nuevamente el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 18 de julio de 20122 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que decidió negar las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. Lo pretendido El 13 de julio de 20103-4, la Unión de Cable Operadores del Centro – Cablecentro S.A. – hoy Grupo de Inversiones Filigrana S.A. por intermedio de su representante legal y a través de apoderado judicial5, presentó demanda contra la Comisión Nacional de Televisión (CNTV) para que se realizaran las siguientes declaraciones y condenas: 1 SANTOFIMIO Gamboa Jaime Orlando, Tratado de Derecho Administrativo – Acto Administrativo, 4 Ed.

Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2003. 2 Fls.251-270 C.P 3 Fls.2-22 C.1 4 Vale la pena señalar, que previo a la presentación de la demanda, el día 7 de julio de 2010 se celebró audiencia de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Judicial No. 142 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, solicitada mediante escrito presentado ante dicha Entidad el 4 de mayo de 2010 por el Grupo de Inversiones Filigrana S.A. y la cual fue declarada fallida por falta de ánimo conciliatorio. (Fls.5 C.2) 5 Fls.1 C.1 1.1.- Que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 953 de 21 de julio de 2008 y No.

2009-380-001361-4 de 2 de diciembre de 2009, por medio de las cuales la Comisión Nacional de Televisión le impuso a la Unión de Cable Operadores del Centro – Cablecentro S.A. – una multa del 20% del valor actualizado del contrato, equivalente a la suma de $392.501.010.4 y confirmó dicha sanción. 1.2.- Que se declare que la Unión de Cable Operadores del Centro – Cablecentro S.A. – hoy Grupo de Inversiones Filigrana S.A. no se encontraba obligada a pagar la multa impuesta en los actos administrativos demandados. 1.3Que se ordene a la Comisión Nacional de Televisión a rembolsar a la Unión de Cable Operadores del Centro – Cablecentro S.A. – hoy Grupo de Inversiones Filigrana S.A., “las sumas de dinero que esta hubiera pagado en cumplimiento a lo ordenado en las Resoluciones No. 953 del 31 de julio de 2008, confirmada por la Resolución No. 2009380-001361-4 de fecha 2 de diciembre de 2009”. 1.4.- Que se condene a la Comisión Nacional de Televisión a pagar a favor de la demandante los daños y perjuicios materiales derivados de la imposición de la sanción así: 1.4.1.- A título de daño emergente, la totalidad de los gastos y erogaciones en que ha tenido que incurrir en relación con las acciones de cobro de las resoluciones demandadas. 1.4.2.- Por concepto de lucro cesante, las sumas pagadas con ocasión del cobro y las adicionales, cuyo monto se demuestre en el curso del proceso.

2. Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora expuso los hechos que la

Sala sintetiza así6: El día 20 de diciembre de 1999, la Unión de Cable Operadores del Centro – Cablecentro S.A.- hoy Grupo de Inversiones Filigrana S.A. suscribió con la Comisión Nacional de Televisión, el Contrato de Concesión No. 208 de 1999 cuyo objeto era la explotación del servicio de televisión por suscripción en la zona centro del país, conformada por los departamentos de Amazonas, Arauca, Boyacá, Caquetá, Casanare, Cundinamarca, Guainía, Guaviare, Huila, Meta, Norte de Santander, Putumayo, Santander, Tolima, Vaupés, Vichada y Bogotá D.C. por el término de diez años. En ejecución del contrato, mediante visita realizada los días 30 de agosto y 8 de septiembre de 2005 a las instalaciones del concesionario, la Comisión Nacional de Televisión detectó una disminución de