CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2010-00729-01(48396)-2017

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Niega. Caso: Convenio interadmnistrativo sobre tecnologías, know how y comunicaciones ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Caducidad / CADUCIDAD - Conteo del término El ejercicio de la acción de reparación directa dentro de los términos fijados por el artículo 136 numeral 8º del C.C.A., representa una manifestación clara del principio de seguridad jurídica y de la prevalencia del interés general, y consagra los diferentes términos para intentar las acciones, sancionando su inobservancia con el fenómeno de la caducidad. Así, el numeral 8° dispone, sobre el término para intentar la acción de reparación directa dispone: “La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.” La ley consagra entonces, un término general de dos años contados desde el día siguiente al acaecimiento de la causa del daño por el cual se demanda la indemnización, para intentar la acción de reparación directa, vencido el cual no será posible solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, porque habrá operado el fenómeno de la caducidad. (…) [En el presente caso] observa la Sala que las pretensiones derivadas de los servicios prestados entre el lapso comprendido entre 14 de marzo de 2008 al 10 de abril de 2008, se encuentran caducadas comoquiera que la demanda se presentó hasta el 8 de octubre de 2010; motivo por el cual el

estudio de la presente acción de reparación directa se concentrará en los servicios supuestamente ejecutados entre el 5 de junio al 10 de julio de 2008. ACTIO IN REM VERSO - Regulación y requisitos para su procedencia / ACTIO IN REM VERSO - No procede cuando se pretende desconocer una norma imperativa: Solemnidad del contrato estatal / CONTRATO ESTATALPerfeccionamiento: Se debe celebrar por escrito La Corte Suprema de Justicia de Colombia haciendo eco de lo elaborado en Francia, sostuvo que la acción in rem verso para su buen suceso requería de: a) Un enriquecimiento; b) Un empobrecimiento correlativo; c) La ausencia de causa que justificara ese desequilibrio patrimonial; y d) La carencia de otra acción que permitiera la restitución. Pero al advertir que la ley en algunos casos autorizaba el enriquecimiento a expensas de otro, tal como acontece en el artículo 1525 del Código Civil que ordena que no se puede repetir lo dado o pagado por un objeto o causa ilícitos a sabiendas, señaló que la actio de in rem verso también tenía como requisito que con ella no se pretendiera eludir una disposición imperativa de la ley (…). En el asunto en cuestión el actor apoyó su petitum en el hecho de que la entidad demandada no le canceló los costos de los servicios ejecutados de outsourcing de transporte, alistamiento, custodia, digitalización, sistemas de gestión documental del archivo de Cajanal E.I.C.E., entre otros, los cuales se produjeron sin amparo contractual alguno. (…) Encuentra la Sala demostrado que entre Flycom S.A. E.S.P y Cajanal E.I.C.E., se suscribió el 28 de diciembre de

2006 el Convenio Interadministrativo Marco de Cooperación No. 268, para aunar esfuerzos entre las partes e incorporar servicios de tecnologías de la información y otros, para el reconocimiento de pensiones de prima media con prestación definida. (…) Así las cosas, y una vez verificado el material probatorio que reposa en el plenario, la Sala estima que no tiene vocación de prosperidad la pretensión del actor, puesto que lo que este persigue, es el reconocimiento de los derechos económicos derivados de la prestación de unos servicios prestados a Cajanal E.I.C.E., sin amparo contractual alguno, toda vez que según lo expuesto por el accionante dicha actividad fue consentida y ordenada por CAJANAL en virtud de varios correos electrónicos e informaciones verbales. En ese orden, para la Sala resulta intolerable que en el caso de autos se haya omitido el acatamiento de la solemnidad que la ley de forma imperativa exige para la formación o perfeccionamiento de un contrato estatal, así como tampoco le es dable ahora sostener a la parte demandante que por este hecho se produjeron los efectos que le son propios a los contratos y en consecuencia, es inviable reclamar sobre la base de lo inexistente. Adicionalmente, vale la pena destacar que el enriquecimiento sin causa no puede ser admitido en este caso porque se trata de un evento en que se está pretendiendo desconocer el cumplimiento de una norma imperativa, como lo es aquella, que exige que los contratos estatales se celebren por escrito, agotando desde luego los procedimientos de selección previstos en la ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00729-01(48396)

Actor: INTERNEXA S.A. E.S.P.

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E. EN

LIQUIDACIÓN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Contenido: Descriptor: Se confirma la sentencia de primera instancia. Restrictor: Antecedentes de la actio de in rem verso - Posición unificada de la Sala Plena del Consejo de Estado frente a la actio de in rem verso – valor probatorio de las copias simples – ejecución de servicios sin amparo contractual – no se adecua a ninguna de las excepciones previstas en la sentencia de unificación.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 21 de junio de 2013, proferida por la Sección Tercera – Subsección C del Tribunal Administrativo Cundinamarca, mediante la cual se resolvió declarar la culpa exclusiva de la víctima y negar las pretensiones de la demanda1.

I. ANTECEDENTES 1 Fols. 137 a 145 cuaderno principal.

1. La demanda El 8 de octubre de 20102, la sociedad INTERNEXA S.A. E.S.P., por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda de reparación directa contra la Caja Nacional de Previsión en Liquidación –CAJANAL-, en donde solicitó se hicieran las

siguientes declaraciones y condenas:

“1. Que se condene CAJANAL a pagar INTERNEXA la suma de dinero que se demuestre en el proceso, debidamente actualizada, con el fin de compensar el empobrecimiento sufrido por el enriquecimiento sin causa de CAJANAL.

2. Que se condene a CAJANAL a pagar las costas y gastos ocasionados en el proceso.

De manera subsidiaria que se condene a CAJANAL al pago de los perjuicios en que incurrió INTERNEXA y que sean probados en el marco del proceso.

2. Hechos de la demanda Como sustento de las anteriores pretensiones, el actor refirió los siguientes hechos: 2.1 El 29 de diciembre de 2006, FLYCOM COMUNICACIONES S.A. E.S.P y CAJANAL E.I.C.E., suscribieron el convenio interadministrativo marco de cooperación No. 268, con el fin de aunar esfuerzos e incorporar servicio de tecnologías de información, telecomunicaciones, comunicaciones, valor agregado, telemática, actividades complementarias y know how en el reconocimiento de pensiones de prima media con prestación definida a cargo de CAJANAL. 2.2 Sostuvo el demandante, que en una de las cláusulas de ese convenio interadministrativo, se pactó que FLYCOM se comprometería a desarrollar las actividades según correspondiera a las fases o actividades que solicitara CAJANAL. 2.3 Pese a lo anterior, “durante los períodos comprendidos entre Marzo 14 de 2008 a Abril 10 de 2008 y Junio 5 de 2008 a Julio 10 de 2008 CAJANAL solicitó a INTERNEXA, empresa que absorbió mediante fusión a FLYCOM, según consta en

escritura pública No. 1636 de 2007 (ver prueba No. 3), que siguiera ejecutando las

labores o actividades realizadas en virtud de los contratos Nos. 364 y 357 (ver 2 Fols.2 a 19 cuaderno 1. prueba No. 2) dado que era de suma importancia no paralizar los trámites de pensiones, las cuales se estaban agilizando gracias a los servicios que estaba prestando INERNEXA, antes FLYCOM. En diversas oportunidades se les manifestó a funcionarios de INTERNEXA que CAJANAL haría el reconocimiento respectivo de manera posterior (ver prueba No. 4) 2.4 Así mismo, se afirmó que durante los períodos en los cuales no hubo contrato que soportaran los servicios especializados de outsourcing de transporte, alistamiento, custodia, digitalización y sistemas de gestión, que INTERNEXA prestó, siempre hubo de su parte buena fe y la confianza plena de que CAJANAL le retribuiría económicamente los servicios prestados, puesto que las partes habían actuado basadas en un compromiso de cooperación para tratar de sacar adelante los trámites de pensiones que estaban sufriendo graves inconvenientes por la demoras de dicha Caja de Compensación. 2.5 CAJANAL adujo que no podía pagarle a INTERNEXA los servicios sin los respectivos contratos, pero no realizó ningún acto tendiente a suscribirlos, a pesar de que si reconocían que solicitaron la prestación de los servicios y que los mismos eran necesarios para la continuidad de las labores que debía ejecutar la entidad. Lo anterior, se hizo a través de solicitudes verbales de algunos funcionarios de CAJANAL al personal de INTERNEXA tales como el Ingeniero Aníbal Restrepo

Arango Coordinador del proyecto, e incluso mediante los correos cruzados entre las partes para esa época. 2.6 De modo, que ante la ausencia de pago, INTERNEXA presentó solicitud de conciliación ante la Procuraduría el día 19 de diciembre de 2008 con el propósito de que se le reconocieran los pagos de los servicios ejecutados por los períodos ya señalados; audiencia que se celebró el 11 de agosto de 2009 ante el Procurador 11 Delegado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en donde las partes lograron un acuerdo conciliatorio para los períodos indicados en los hechos 2.3. 2.7 Sin embargo, dicho acuerdo conciliatorio fue improbado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia de 20 de enero de 2010. 2.8 Finalmente, se resaltó que durante el período en el cual se tramitaba la conciliación, se expidió el Decreto 2196 de 12 de junio de 2009 mediante el cual se suprimió CAJANAL y se ordenó su liquidación. Sin embargo, ese trámite en consideración de la parte actora no impide de manera alguna que mediante sentencia se ordene reconocer lo que en derecho le corresponda por el enriquecimiento sin justa causa que benefició a CAJANAL y empobreció a

INTERNEXA.

3. El trámite procesal Por auto de 25 de noviembre de 20103, se inadmitió la demanda para que la parte actora subsanara la estimación razonada de la cuantía, lo cual se hizo por memorial de 7 de diciembre de 20104.

Así pues, la demanda fue admitida mediante auto de 7 de abril de 2011 por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca quien ordenó tramitarla

conforme a la ley5. CAJANAL EICE en Liquidación, contestó la demanda mediante memorial de 23 de agosto de 2011, en la que se opuso a la totalidad de las pretensiones por considerar que no concurrían en el caso concreto los elementos jurídicos necesarios para la configuración del enriquecimiento sin causa. Sostuvo, que si bien era cierto que durante los períodos enunciados por INTERNEXA continuó la prestación de servicios pese a no existir contrato estatal que los soportara, dicha prestación de efectuó de manera espontánea por la accionante sin que mediara requerimiento oficial alguno por parte de CAJANAL. Finalmente, propuso como excepciones las de culpa exclusiva del demandante, inexistencia de la obligación y las innominadas. Después de decretar y practicar pruebas6, se corrió traslado7 a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión, oportunidad que fue aprovechada únicamente por la parte demandante, quien mediante memorial de 6 de junio de 2013 reiteró los argumentos expuestos en la demanda. (Fols. 116 a 135 c.1) 3 Fol. 22 C.1. 4 Fols. 24 a 27 C.1. 5 Fols. 29 y 30 C.1. 6 Fols. 51 a 52 del C.1. 7 Fols. 110 del C.1. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.

4. Sentencia de primera instancia En providencia del 21 de junio de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – subsección C, resolvió declarar la culpa exclusiva de la víctima

y negar las pretensiones de la demanda, de conformidad con las siguientes consideraciones: “(…) Frente al caso concreto cabe señalar que dentro del plenario no obra prueba alguna que señale que la entidad, CAJANL E.I.C.E hubiese prestado su consentimiento para que INTERNEXA S.A., siguiera prestando los servicios, es decir, sin que mediara la voluntad de la administración para que el contrista continuara con su trabajo. Cabe resaltar que frente al caso en concreto INTERNEXA S.A. tenía conocimiento que el contrato con la demanda (sic) se había terminado y demás conocía la situación jurídica y financiera de la entidad, y por lo tanto la entidad no podía suscribir nuevos contratos; a sabiendas de esto INTERNEXA S.A. bajo su responsabilidad y prestando el servicio voluntariamente, sin que mediara contrato; continuó con la prestación del servicio. Aunando a lo anterior y revisadas las conductas de las partes involucradas en el presente litigio, se evidencia que si bien es cierto existió un enriquecimiento sin justa causa y por ende un empobrecimiento de la otra parte. Por lo tanto se tiene que como el particular, es decir INTERNEXA actuó voluntariamente y sabiendo que no existía contrato entre los períodos del 14 de marzo al 10 de abril y del 5 de junio al 10 de julio los dos períodos del año 2008; se debe declarar la excepción de culpa exclusiva del demandante que fue propuesta por CAJANL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN, en razón a la forma en la que actuó del demandante.”

5. Recurso de apelación Contra lo así resuelto y estando dentro del término legal para hacerlo, la parte

demandante interpuso recurso de apelación8, en el cual solicitó revocar el fallo proferido por el H. Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, y en su lugar se accediera a las pretensiones de la demanda. La base central de su inconformidad giró en torno a que dentro del proceso reposaban los suficientes medios probatorios que demostraban que CAJANAL E.I.C.E EN LIQUIDACIÓN, a través de sus funcionarios, prestó su consentimiento para que INTERNEXA S.A., continuara con la prestación de sus servicios. 8 Fols. 147 a 155 del Cuaderno principal. Aunando a lo anterior, refirió que CAJANAL durante los períodos previamente señalados asumió actitudes que de manera expresa en algunos casos, y tácita en otros, evidenciaron su solicitud, voluntad y aceptación a la continuidad de la prestación de los servicios por parte de INTERNEXA S.A.

6. Trámite procesal en segunda instancia Por auto de 23 de septiembre de 2013 (Fol. 161 C.P.) se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante, y luego, por auto de 21 de octubre de la misma anualidad (Fol. 163 Ib) se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto.

Oportunidad que sólo fue aprovechada por la parte demandante para reiterar los argumentos de la demanda y el recurso de apelación. (Fols. 165 a 174 cp.) Por su parte el Ministerio Público, rindió concepto mediante escrito presentado el 21 de noviembre de 2013 (Fols. 175 a 191 cp.), en el cual solicitó confirmar la

sentencia recurrida, en atención a que no se probó que fue CAJANAL en ejercicio de su autoridad la que constriñó o impuso la prestación del servicio a la parte actora, prescindiendo del contrato estatal, así como tampoco se configuró una situación de urgencia que imposibilitara planificar y efectuar el trámite de selección del contratista.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Corporación es competente para conocer del asunto9, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en proceso de doble instancia10, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C, mediante la cual se declaró la culpa exclusiva de la víctima y se negaron las pretensiones de la demanda.

2. Caducidad de la acción 9 De conformidad con el artículo 129 del C.C.A, subrogado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998 y artículo 1° del Acuerdo 55 de 2003. 10 La sumatoria de todas las pretensiones asciende a $798.478.339,59 lo cual equivale a 1550.44

SMLMV de 2010, fecha de presentación de la demanda. La caducidad de la acción como instituto procesal debe examinarse en el marco de su fundamento constitucional, que no es otro que el artículo 228 de la Constitución en el que se apoya la ratio de los términos procesales, los cuales deben responder al principio de diligencia de todos los sujetos que actúan en el proceso. En cuanto a este primer argumento, el precedente jurisprudencial constitucional señala, “... la Constitución no sólo pretende que los derechos de los ciudadanos se

hagan efectivos, esto es, que se borre la consabida brecha entre normas válidas y normas eficaces, también pretende que los mecanismos por medio de los cuales los ciudadanos ven garantizados sus derechos sean efectivos. De ahí el énfasis en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad de la función administrativa consagrada en el artículo 209 y la exigencia contemplada en el artículo 228 de que los términos procesales se observen con diligencia so pena de sanciones. (...) Dicho precepto legal, por lo demás, expresa nítidamente el interés general que todos los ciudadanos tienen en la buena y pronta marcha de la justicia. ... La constitucionalidad de la sanción en cuestión no puede ser vista desde la estrecha óptica de la relación individual de autoridad entre juez y parte. Ello, por cuanto su "justicia" es la resultante nó de su conformidad con las expectativassiempre cambiantes, variables e inciertasde los individuos considerados como sujetos de una relación procesal, sino por su correspondencia con los valores que el propio Constituyente priorizó en la Carta de 1991, entre los cuales se cuenta el restablecimiento de la confianza ciudadana en la justicia, y su prestación recta y eficaz”11. Dicho fundamento constitucional orienta la aplicación de los términos procesales desde una perspectiva social, propia a la justicia distributiva [Rawls, Dworkin, Dobson], cuyo sustento se encuentra en la efectiva protección de los derechos y en la resolución definitiva de los conflictos que surgen a diario en el complejo

tejido social. Lo anterior ratifica el precedente jurisprudencial constitucional según el cual, “Desde esta perspectiva, es claro que la justicia, entendida como la resultante de la efectiva y recta mediación y resolución con carácter definitivo de los conflictos surgidos en el transcurso del devenir social, se mide en términos del referente social y no de uno de sus miembros”12. Con base en estos presupuestos, el precedente jurisprudencial constitucional ha señalado que, “Para nadie es desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y controversias se cierren definitivamente, y que atendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la 11 Corte Constitucional, SC-165 de 1993. 12 Corte Constitucional, SC-165 de 1993. posibilidad de realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia, para que las partes actuen (sic) dentro de ciertos plazos y condiciones, desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicción del derecho en litigio”13. E igualmente se ha sostenido que, “El derecho de acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la

buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fín (sic), el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta”14. En este marco, es claro que la tutela constitucional del derecho al acceso a la administración de justicia en el que está inmersa la consideración del término de caducidad no puede dar lugar a considerar que se ampare la “inacción o negligencia del titular”, pese a que se revelen circunstancias que pongan en cuestión no la causa sino el desencadenamiento continuado de las consecuencias. Y cabe resaltar, que el ejercicio de la acción de reparación directa dentro de los términos fijados por el artículo 136 numeral 8º del C.C.A., representa una manifestación clara del principio de seguridad jurídica y de la prevalencia del interés general, y consagra los diferentes términos para intentar las acciones, sancionando su inobservancia con el fenómeno de la caducidad. Así, el numeral 8° dispone, sobre el término para intentar la acción de reparación directa dispone: “La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.” (Resalta la Sala) 13 Corte Constitucional, SC-351 de 1994.

14 Corte Constitucional, SC-351 de 1994. La ley consagra entonces, un término general de dos años contados desde el día siguiente al acaecimiento de la causa del daño por el cual se demanda la indemnización, para intentar la acción de reparación directa, vencido el cual no será posible solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, porque habrá operado el fenómeno de la caducidad. En el caso de autos la Sala tiene probado que la sociedad INTERNEXA S.A. E.S.P. radicó la demanda el 8 de octubre de 2010, por los servicios prestados a CAJANAL en los siguientes interregnos: 14 de marzo a 10 de abril de 2008 y 5 de junio a 10 de julio de 2008. Así mismo se tiene probado que la parte demandante solicitó ante la Procuraduría General de la Nación una audiencia de conciliación extra judicial el 19 de diciembre de 2008, la cual se celebró el 11 de agosto de 2009 en donde se logró un acuerdo entre las partes, el cual posteriormente, mediante sentencia de 27 de enero de 2009 (sic) se improbó. Así las cosas, como el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 señala: “ARTICULO 21. SUSPENSION DE LA PRESCRIPCION O DE LA CADUCIDAD. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la

ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.” Subrayado fuera del texto En atención de lo anterior, se tiene que cuando se llegó al acuerdo conciliatorio – agosto de 2009ya se habían cumplido los tres meses de que trata la norma citada, sin que el acuerdo se hubiese dado en ese lapso de tiempo, es decir, de diciembre de 2008 a marzo de 2009. De modo, que los servicios supuestamente prestados entre el 14 de marzo de 2008 al 10 de abril de 2008, tendrían como fecha de caducidad el 11 de abril de 2010, a lo cual se sumarian tres meses más, extendiéndose el término de caducidad hasta el 11 de julio de 2010. Ahora, frente a los servicios que se prestaron por parte de INTERNEXA S.A. E.S.P., en el lapso comprendido entre el 5 de junio al 10 de julio de 2008, se tendría como fecha de caducidad de los mismos el 11 de julio de 2010, a lo cual se sumarian tres meses más, extendiéndose el término de caducidad hasta el 11 de octubre de 2010. En consecuencia, observa la Sala que las pretensiones derivadas de los servicios prestados entre el lapso comprendido entre 14 de marzo de 2008 al 10 de abril de 2008, se encuentran caducadas comoquiera que la demanda se presentó hasta el 8 de octubre de 2010; motivo por el cual el estudio de la presente acción de

reparación directa se concentrará en los servicios supuestamente ejecutados entre el 5 de junio al 10 de julio de 2008.

3. Antecedentes de la actio de in rem verso15

La Corte Suprema de Justicia de Colombia16 haciendo eco de lo elaborado en Francia, sostuvo que la acción in rem verso para su buen suceso requería de: a) Un enriquecimiento; b) Un empobrecimiento correlativo; c) La ausencia de causa que justificara ese desequilibrio patrimonial; y d) La carencia de otra acción que permitiera la restitución. Pero al advertir que la ley en algunos casos autorizaba el enriquecimiento a expensas de otro, tal como acontece en el artículo 1525 del Código Civil que ordena que no se puede repetir lo dado o pagado por un objeto o causa ilícitos a sabiendas, señaló que la actio de in rem verso también tenía como requisito que con ella no se pretendiera eludir una disposición imperativa de la ley.17 Pero por supuesto que ésta última exigencia más que fundarse en los casos especiales, y entre ellos el del artículo 1525 del Código Civil, su verdadero apoyo se encuentra en el principio general de legalidad que irradia no sólo al derecho sustantivo sino también al derecho procesal y en virtud del cual el amparo adjetivo de una pretensión depende fundamentalmente, entre otras cosas, de que el derecho que se aduce sea tal porque el ordenamiento lo reconoce, porque se 15 Reiteración CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena. Sección Tercera. Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012. Exp. 24.897 16 Cfr: Sala de Negocios Generales: Sentencia de septiembre 6 de 1935, G. J. No. 1901 y 1902

Tomo XLII, p. 587-606. Sala de Casación Civil: Sentencia de 19 de septiembre de 1936, G. J. No. 1914 y 1915 Tomo XLIV, p. 431-437, Magistrado Ponente Ricardo Hinestrosa Daza; 17 Este mismo requisito lo menciona L: JOSSERAND. Op. cit., p. 456. tiene y porque se ajusta en un todo a él, toda vez que nadie puede aspirar a más de lo que la ley le permite. 3.1. Posición unificada de la Sala Plena del Consejo de Estado frente a la actio de in rem verso En pronunciamiento del 19 de noviembre de 201218, esta Corporación teniendo en cuenta que sobre el tema abordado existía multiplicidad de enfoques y a sabiendas de la importancia y repercusiones del mismo, procedió a unificar su posición al respecto, pues esto, se traduce indiscutiblemente en seguridad jurídica en las relaciones de los asociados y el Estado, de esta forma se expresó: “12.1 Para este efecto la Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia19 a partir del artículo 8º de la ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 83120 del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso

requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente. Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (Ley 80 de 1993 artículo 41 inciso 4º). En los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en ésta hipótesis, la solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta. No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios. En consecuencia, sus destinatarios, es decir todos los que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa estirpe sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su inobservancia. Y si se invoca la buena fe para justificar la procedencia de la actio de in rem verso en los casos en que se han ejecutado obras o prestado servicios al márgen (sic) de una relación contractual, como lo hace la tesis intermedia, tal justificación se derrumba con sólo percatarse de que la buena fe que debe guiar y que debe campear en todo el iter contractual, es decir antes, durante y después del contrato, es la buena fe objetiva y no la subjetiva.

18 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena. Sección Tercera. Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012. Exp. 24.897 19 Sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, de 12 de mayo de 1955. G.J. LXXX, 322. 20 Artículo 831: Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro. En efecto, la buena fe subjetiva es un estado de convencimiento o creencia de estar actuando conforme a derecho, que es propia de las situaciones posesorias, y que resulta impropia en materia de las