CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2011-00144-01(49792)

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / APELACIÓN DE LA

SENTENCIA / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN

UNILATERAL DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / DECLARACIÓN DE

EXISTENCIA DEL SINIESTRO / COMPETENCIA / ACTO DE DECLARACIÓN

DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO / INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN

CONTRACTUAL / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL

CONTRATO / AUSENCIA DE PRUEBA / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES

DE LA DEMANDA

[L]a Sala concluye que no hay lugar a acoger los argumentos de la apelante, puesto que no se desvirtuó la legalidad de las Resoluciones […], toda vez que el municipio de Chía era competente para liquidar de manera unilateral el contrato contenido en el “convenio interadministrativo N° 004 de 2007” y para declarar la ocurrencia del siniestro relacionado con el correcto manejo del anticipo. Igualmente, se concluye que no se demostró en el proceso la ruptura del equilibrio económico del contrato, alegada en la demanda y en el recurso de apelación.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL De conformidad con el artículo 136, numeral 10, del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, en las acciones relativas a contratos que requieran liquidación, el término de caducidad de dos años allí establecido

comienza a correr desde la firma del acta de liquidación bilateral o desde la ejecutoria del acto que apruebe la liquidación unilateral, según el caso.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 10 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 44

CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / CONTRATO ESTATAL /

CARACTERÍSTICAS DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA El acuerdo de voluntades materia del presente juicio fue denominado por las partes como un “convenio interadministrativo”, en razón a la naturaleza pública del municipio de Chía y a la circunstancia de que Fedemunicol agrupaba a varias entidades territoriales del país, bajo una figura asociativa, de conformidad con el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 2 de la Ley 80 de 1993. No obstante, la Sala parte por precisar que, entendiendo que Fedemunicol –hoy en liquidaciónera una entidad pública, bajo los parámetros de las indicadas normas y lo que al respecto señaló la Corte Constitucional, en todo caso el negocio jurídico sometido a litigio no constituía un convenio interadministrativo sino que reunió los elementos de un auténtico contrato estatal celebrado en los términos del artículo 32 de la ley 80 de 1993, puesto que las partes fijaron en él unas prestaciones patrimoniales a favor de la parte ejecutora de la obra, y unos efectos idénticos a los de cualquier otro contrato, caracterizado por su conmutatividad, en el que una de las partes, Fedemunicol, se obligó en favor del municipio de Chía a adelantar unas obras públicas a cambio de un precio

previamente establecido entre dichas partes. […] En este punto, cabe reiterar que uno de los aspectos que determina la naturaleza del acuerdo de voluntades como contrato interadministrativo en los términos del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, y no como convenio interadministrativo, es la ausencia de una finalidad asociativa entre las partes que lo suscribieron, lo que abre paso a que la liquidación unilateral del negocio jurídico resulte procedente, como más adelante lo precisará la Sala. En efecto, de obrar en el pacto una finalidad asociativa entre las partes, ninguna de estas podría imponerle a la otra su propio balance de cuentas, porque la situación de paridad entre ambas entidades públicas asociadas en virtud del convenio, es incompatible con el ejercicio de prerrogativas como la liquidación unilateral, lo que no acontece con el contrato estatal tipificado en la Ley 80 de 1993, a cuya definición y naturaleza responde el negocio jurídico sometido hoy a juicio. Ahora bien, de conformidad con lo anterior, es igualmente manifiesto que el contrato materia de controversia estaba regulado por la Ley 80 de 1993, pues se trató de un contrato de obra pública, cuya titular era una entidad estatal […].

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 - ARTÍCULO 95 / LEY 80 DE 1993ARTÍCULO 2 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 32

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características propias del contrato interadministrativo, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 23 de junio de 2010, rad. 17860, C. P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de 20 de

noviembre de 2019, rad. 61429A, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico; sentencia de 12 de agosto de 2019, rad. 33555, C. P. María Adriana Marín.

LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / NATURALEZA

JURÍDICA DEL ACTO DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / PROCEDENCIA

DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / VALIDEZ

DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL /

COMPETENCIA PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL

[L]a Sala debe insistir en la postura que la jurisprudencia ha fijado de manera recurrente, en cuanto a la naturaleza de la liquidación unilateral del contrato y su carácter disímil al de las potestades excepcionales. […] [E]s preciso recalcar que la liquidación unilateral del contrato no solo no se encontraba prohibida en el contrato materia de juicio, sino que resultaba de obligatoria aplicación por haberse cumplido el supuesto previsto en la ley para su procedencia, esto es, la no comparecencia del contratista a la liquidación del contrato, previa convocatoria de la entidad contratante, y la ausencia de arreglo sobre el balance final del negocio jurídico. Inclusive, las mismas partes, en reconocimiento de esta potestad legal en cabeza de la entidad contratante, pactaron la posibilidad de que el contrato fuera, en efecto, liquidado unilateralmente por la administración, al disponer en la cláusula décima que a ello procedería el municipio en caso de que no se lograra liquidar el negocio de común acuerdo. […] La jurisprudencia también se ha ocupado de esta distinción al precisar que, en un contrato

celebrado por dos entidades públicas, en el que solo una de estas es la titular del servicio u obra contratada mientras que la otra se limita a prestar su colaboración para obtener una remuneración en dinero, la facultad para liquidar unilateralmente el contrato solo puede predicarse frente a la entidad dueña del objeto contractual, y no respecto a la que funge como contratista en las mismas condiciones en que lo haría un particular, como antes se anotó. Por tanto, es palmario que no prospera el primer argumento de la apelación, que desarrolló a su vez el primer cargo de nulidad expuesto en la demanda, y referente a la falta de competencia de la entidad demandada para liquidar en forma unilateral el denominado “convenio interadministrativo N° 004 de 2007”.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza de la liquidación unilateral del contrato estatal, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 25 de octubre de 2019, rad. 60304, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico; sentencia de 18 de abril de 2013, rad. 17859, C. P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, sentencia de 12 de agosto de 2019, rad. 33555, C. P. María Adriana Marín.

DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO / COMPETENCIA / ACTO

DE DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO / INCUMPLIMIENTO DE

LA OBLIGACIÓN CONTRACTUAL

[L]a jurisprudencia ha precisado con meridiana claridad que, reconociéndose que los actos administrativos que declaran la ocurrencia del siniestro no prestan mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva -merced a la derogatoria tácita que

sobre ese aspecto dispuso el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 -, en todo caso se mantiene incólume la competencia de las entidades estatales para efectuar tal declaratoria y disponer el cobro de todas las garantías contractuales, en acto administrativo dotado de exigibilidad y pasible de ejecución por vía judicial. […] Así entonces, resulta palmario que al municipio de Chía le asistía plena competencia para declarar el siniestro de incumplimiento referente al correcto manejo del anticipo, de suerte que los actos acusados, en el punto relativo a la garantía contractual del indicado riesgo, mantienen la presunción de legalidad.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 75

EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / CONCEPTO DE EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO En lo que atañe a la figura del equilibrio económico del contrato, su primaria regulación se encuentra en el artículo 27 de la Ley 80 de 1993, que lo establece como una condición que debe reunir todo contrato estatal para garantizar la igualdad o equivalencia entre los derechos y las obligaciones mutuas derivadas del contrato, de suerte que, alterada o fracturada tal equivalencia o equilibrio, las partes deben proceder su restablecimiento. […] Luego, el equilibrio económico se predica respecto de aquellas condiciones y contraprestaciones que las partes han pactado al celebrar el contrato, y en virtud de las cuales esperan recibir los beneficios y provechos mutuamente equivalentes que les otorgará la ejecución del objeto negocial –configurados precisamente bajo el principio de equivalencia

de prestaciones -.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 27

EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / ALTERACIÓN DEL

EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / EVENTOS DEL EQUILIBRIO

FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / DIFERENCIA ENTRE LA

RESPONSABILIDAD POR INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO Y DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL En cuanto a las causas de la ruptura del equilibrio financiero del contrato, la jurisprudencia y la doctrina han clasificado sus causales en tres grupos esenciales, a saber: a) las que responden a los supuestos de la teoría de la imprevisión por ser, justamente, imprevisibles y ajenos a las partes, al Estado y al contrato; b) las causas configurativas del denominado “hecho del príncipe”, que resultan imputables a la entidad contratante que en ejercicio de sus funciones administrativas profiere una medida de carácter general que termina afectando a su propio contratista y siendo ajena al contrato, incide en él alterando gravemente la economía contractual; y c) los eventos del denominado “ius variandi”, referentes a las modificaciones unilaterales que la entidad estatal le realiza al contrato. Estas causales tienen como denominador común la imprevisibilidad y anormalidad del hecho que origina el desequilibrio, lo cual implica que, para que se reconozca el rompimiento de la ecuación económica se requiere que tal fenómeno no se haya originado dentro del margen de riesgo propio del contrato ni bajo las circunstancias previstas por las partes al distribuir, precisamente, los riesgos del objeto contractual, en las cláusulas del negocio

jurídico. En ese sentido, el rompimiento del equilibrio económico del contrato no se produce simplemente porque el contratista deje de obtener utilidades o porque surjan mayores costos en la ejecución de sus obligaciones, si estos son propios del álea normal del contrato o corresponden a las eventualidades o contingencias asumidas por las partes al celebrar el acuerdo de voluntades. Ahora bien, como lo ha dicho la Sala en otras oportunidades, dado que el incumplimiento de uno de los contratantes entraña, ciertamente, la afectación de los derechos de la parte cumplida, puede pensarse que el incumplimiento contractual de la administración da lugar al rompimiento del equilibrio económico del contrato, máxime cuando el numeral 1º del artículo 5º de la Ley 80 de 1993 señala el incumplimiento como una de las causas de tal ruptura; sin embargo, el incumplimiento contractual debe manejarse con mayor propiedad bajo la óptica de la responsabilidad contractual, por cuanto se trata de dos “...instituciones distintas en su configuración y en sus efectos”, puesto que la responsabilidad contractual se origina en el daño antijurídico que es ocasionado por la parte incumplida del contrato, lo que hace surgir a su cargo el deber de indemnizar los perjuicios ocasionados en forma plena, es decir, que para el afectado surge el derecho a obtener una indemnización integral, lo que no sucede en todos los eventos de rompimiento del equilibrio económico del contrato.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 27

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las causas de la ruptura del equilibrio financiero del contrato, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 16 de

septiembre de 2013, rad. 30571, C. P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de 14 de marzo de 2013, rad. 20524, C. P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; sentencia de 23 de noviembre de 2017, rad. 36865, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico (e); sentencia de 23 de octubre de 2017, rad. 53875, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico; sentencia de 20 de noviembre de 2019, rad. 41934, C. P. María Adriana Marín; sentencia de 31 de enero de 2019, rad. 37910, C. P. María Adriana Marín; sentencia de 14 de abril de 2005, rad. 28616, C. P. Germán Rodríguez Villamizar. Sobre las diferencias entre el incumplimiento del contrato y el rompimiento del equilibrio económico del contrato, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 27 de marzo de 2014, rad. 29214, C. P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de 27 de enero de 2016, rad. 38449, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico; sentencia de 13 de abril de 2016, rad. 46297, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico.

NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto de la consejera

Marta Nubia Velásquez Rico.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2011-00144-01(49792)

Actor: FEDERACIÓN NACIONAL DE MUNICIPIOS DE COLOMBIA

Demandado: MUNICIPIO DE CHÍA

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: CONTRATO INTERADMINISTRATIVO – Diferente a convenio interadministrativo – Prestaciones patrimoniales – Inexistencia de objetivos comunes / LIQUIDACIÓN UNILATERAL – No es potestad excepcional – Procedente en contratos interadministrativos / SINIESTRO – Procede su declaratoria mediante acto administrativo – EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – Elementos – Ecuación contractual – No basta con alegar el hecho imprevisto, debe probarse su ocurrencia, la afectación del balance contractual y que no estaba dentro de los riesgos asumidos por la contratista –.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 10 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual fueron denegadas las súplicas de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO El 26 de junio de 2007, Fedemunicol y el municipio de Chía celebraron el que denominaron “convenio interadministrativo N° 004”, en virtud del cual la indicada federación se comprometió a realizar varias obras de rehabilitación vial en la

intersección entre la variante Chía – Cota y la vía Chilacos, y en la calzada Delicias - Tres Esquinas del municipio de Chía. Se pactó como término de duración del contrato un período de cinco meses. Sin embargo, el contrato debió ser suspendido y prorrogado en varias oportunidades, de suerte que finalizó en 2009. En la Resolución N° 083 de 2010, el municipio de Chía liquidó unilateralmente el contrato y señaló que Fedemunicol le debía reintegrar la suma de $338’684.944,21, por concepto de anticipo no amortizado, so pena de hacer efectiva la póliza que amparaba dicho concepto. Aunque se interpusieron recursos contra dicha decisión, la misma fue confirmada en la Resolución N° 551 del 14 de abril de 2010. La parte actora demandó la nulidad de las indicadas resoluciones, así como el incumplimiento del municipio y la declaratoria de ruptura del equilibrio económico del contrato.

II. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda El 24 de febrero de 2011, la Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia –en adelante, Fedemunicolinstauró demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales (fls. 1-63, c.1) contra el municipio de Chía, a efectos de que se acogieran las siguientes pretensiones: PRIMERA: Que se declare que es nula la Resolución N° 083 de 2010, emanada de la alcaldía municipal de Chía – Cundinamarca, por medio de la cual se resuelve ‘liquidar unilateralmente el convenio número 004 de 2007

(…)’, ‘determinar que la Federación debe reintegrar la suma de $338’684.944,21 por concepto de anticipo no amortizado (…)’, ‘declarar el siniestro de incumplimiento (…)’, entre otras determinaciones.

SEGUNDA: Que se declare que es nula la Resolución N° 551 del 14 de abril de 2010, por medio de la cual se confirma la resolución anterior, esto es, la N° 083 de 2010.

TERCERA: Que se declare que son nulos todos y cada uno de los pronunciamientos del ente territorial demandado, relativos a la improcedencia del restablecimiento del equilibrio económico del convenio solicitado, en especial, los contenidos en oficios fechados el 9 de diciembre de 2009 (…).

CUARTA: Que se declare que Fedemunicol tiene derecho al restablecimiento del equilibrio económico del contrato, cuyo valor ha de reflejarse en la liquidación convencional realizada por ese H. Despacho (sic).

QUINTA: Que se declare que el municipio de Chía – Cundinamarca, incumplió con sus obligaciones derivadas del convenio interadministrativo 004 de 2007, suscrito [con] la Federación Colombiana de Municipios de la República de Colombia –Fedemunicol.

SEXTA: Que en consecuencia de las declaraciones precedentes, se condene al municipio de Chía – Cundinamarca a pagar a favor de la Federación Nacional de municipios de la República de Colombia – Fedemunicol, el valor de todos los perjuicios que resulten probados que se le ha causado (sic) –daño emergente y lucro cesante-, derivados ya de la expedición y ejecutoria de los actos administrativos demandados que materializan de un lado el incumplimiento, como en virtud de las otras

razones del incumplimiento contractual deprecado.

SÉPTIMA: Que en consecuencia del incumplimiento antes reclamado se declare resuelto el contrato.

OCTAVA: Que igualmente, como consecuencia de las declaraciones anteriores, se realice la liquidación del ‘convenio interadministrativo N° 004 de 2007’, considerando los perjuicios reclamados y todos aquellos que resulten probados, que naturalmente incluyen las actualizaciones de tales valores y los intereses correspondientes (…). -. En la exposición de los hechos que fundamentaron la demanda, la parte actora refirió que el 26 de junio de 2007 las partes celebraron el “convenio interadministrativo N° 004 de 2007”, en virtud del cual Fedemunicol se obligó a adelantar obras de mejoramiento y rehabilitación vial en la intersección de la variante Chía – Cota – Avenida Chilacos, así como en la calzada Delicias - Tres Esquinas del municipio de Chía. Tales obras debían ser ejecutadas en un plazo de cinco meses, por valor de $3.998’025.163,69. La gobernación de Cundinamarca contribuyó a la financiación del negocio jurídico, en el marco de otros convenios previamente celebrados con el municipio.

Afirmó que el 13 de agosto de 2007 se suscribió el acta de inicio, y pese a ello, el 15 de agosto siguiente fue necesario suspender el “convenio”, dada la necesidad de ejecutar actividades adicionales no previstas en el negocio jurídico y ajenas a las obligaciones de Fedemunicol. Según la demandante, el 12 de septiembre de 2007 la federación informó sobre algunas dificultades presentadas con los estudios y diseños, puesto que estos

debían revisarse para que se ajustaran a las redes de servicios públicos domiciliarios, pese a lo cual las empresas prestadoras omitieron manifestarse sobre las modificaciones de los permisos y los cambios técnicos requeridos para ese efecto. Asimismo, los diseños mismos estaban incompletos y en algunos casos no cumplían con las normas exigidas, lo cual hizo necesaria la ejecución de nuevas obras no pactadas, varias de las cuales debieron correr por cuenta de Fedemunicol. De acuerdo con la demanda, una vez informada la interventoría sobre las circunstancias indicadas, aquella estableció que los ítems previstos en el “convenio interadministrativo N° 004 de 2004” debían “quedar inactivos” hasta que se solucionaran los inconvenientes mencionados por la federación. Para el 19 de febrero de 2008 –se adujo-, las obras correspondientes al convenio continuaban inactivas, situación que obligó a Fedemunicol a advertir sobre su mayor permanencia en la obra por causas que no le eran imputables, mediante oficios FDM-LCS-039 y FDM-LCS-037, presentados en febrero y marzo de 2008. Manifestó la demandante que, además de lo anterior, las obras de la empresa Hydros Chía interrumpieron los trabajos que debía adelantar la federación, lo cual ocasionó más retrasos en la ejecución general del convenio. Con todo, se suscribieron actas de recibo parcial el 19 de mayo y el 11 de julio de 2008, en las que se constataron las obras que la federación logró adelantar a pesar de las anotadas contingencias. Indicó que el 24 de julio de 2008, Hydros Chía anunció que no instalaría redes de

alcantarillado en uno de los tramos de la obra, por lo que el municipio dispuso que se implementara la conexión de las aguas lluvias con el sistema de alcantarillado que ya venía funcionando. Tal circunstancia –en palabras de la actoraameritaba la realización de nuevos diseños ad portas del vencimiento del plazo contractual, lo cual fue advertido ante la entidad el 23 de septiembre de 2008. Otros inconvenientes que, en sentir de la demandante, afectaron la ejecución del convenio y eran extraños al margen obligacional de Fedemunicol, fueron puestos de presente ante la administración municipal en varios oficios radicados en 2008 y 2009. Sin embargo, ello no impidió la ejecución de algunas tareas, registradas en las actas de recibo parcial 3, 4 y 5 de 2008, así como la firma de un acuerdo de prórroga del convenio, por dos meses, a partir del 30 de diciembre de 2008. Señaló que, como consecuencia de todo lo anterior, solicitó el restablecimiento del equilibrio económico del contrato, y aunque la entidad le manifestó que consultaría ante la gobernación de Cundinamarca la viabilidad del eventual reconocimiento, no dio respuesta definitiva a esa reclamación. Refirió la demandante que el 22 de enero de 2009 solicitó la terminación bilateral del contrato, debido a que las prórrogas y suspensiones impidieron que se ejecutara en la vigencia 2008, y en el nuevo año se había incrementado el precio de los insumos, especialmente el de los asfaltos. Aunque el 13 de marzo de 2009, el alcalde municipal señaló la procedencia del restablecimiento del

equilibrio económico, en oficio del 28 de abril siguiente anunció que solo se reconocería el valor del ítem correspondiente a los asfaltos de la obra, puesto que los demás factores solicitados presentaban precios muy superiores a los fijados por la gobernación de Cundinamarca. Adujo que en septiembre de 2009, el municipio remitió el proyecto de liquidación bilateral del contrato sin reconocer los sobrecostos en que incurrió la federación, por lo que en reunión sostenida el día 22 de dicho mes, Fedemunicol propuso la suscripción del acta de liquidación bilateral con formulación de salvedades y con la reserva del derecho a demandar judicialmente el reconocimiento del equilibrio económico, frente a lo cual el alcalde municipal se comprometió a pronunciarse en sede administrativa. Sin haberse llegado a arreglo alguno –indicó la actora-, el municipio de Chía expidió la Resolución N° 083 de 2010, en la que liquidó unilateralmente el convenio, guardó silencio sobre el tema del equilibrio económico y determinó que Fedemunicol le adeudaba la suma de $338’684.944,21, por concepto de anticipo no amortizado, al tiempo que declaró el siniestro de incumplimiento y ordenó hacer efectiva la póliza que amparaba el buen manejo del anticipo. La decisión fue confirmada en Resolución N° 551 del 14 de abril de 2010, al decidirse el recurso de reposición interpuesto por la federación contra el acto inicial. -. Al formular los cargos de nulidad contra las aludidas resoluciones, la demandante manifestó que en los “convenios interadministrativos” no era

procedente la liquidación unilateral, por tratarse de un acuerdo de voluntades suscrito entre dos entidades públicas y por ser dicha liquidación, una potestad excepcional prohibida en esa clase de negocios jurídicos. De igual manera, afirmó que el municipio de Chía carecía de competencia para declarar el siniestro de incumplimiento y ordenar directamente la efectividad de las garantías otorgadas para amparar el contrato, dado que la jurisprudencia tenía establecido que a las entidades estatales les estaba vedado imponer multas y cláusulas penales sin acudir al juez del contrato. Finalmente, adujo que los actos acusados también adolecían de nulidad por no haberse reconocido en ellos el rompimiento de la ecuación contractual. Señaló que las resoluciones reprochadas se fundaron en el oficio G.O.T. 507/09, suscrito por el propio municipio y contentivo de afirmaciones falsas que habían sido refutadas por Fedemunicol el 4 de noviembre de 2009.

2. Trámite de primera instancia 2.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda el 17 de febrero de 2012. La providencia fue notificada al municipio de Chía, entidad que se abstuvo de contestar la demanda (fls. 74-84, c.1). 2.2. El 3 de agosto de 2012 se dio apertura a la etapa probatoria (fl. 85, c.1) y el 23 de agosto de 2013 se corrió el traslado del proceso a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto sobre la controversia (fl. 166).

2.3. En sus alegatos de conclusión, Fedemunicol sostuvo que la liquidación unilateral era una “potestad excepcional al derecho común”, cuya aplicación estaba prohibida en los convenios administrativos, de suerte que el municipio demandado no era competente para imponerla mediante acto administrativo, so pena de infringir la ley. Refirió el contenido de varias pruebas obrantes en el proceso, para sustentar la ocurrencia del rompimiento de la ecuación contractual y la causación de los perjuicios materiales que, en su sentir, debían ser reconocidos en el juicio. Asimismo, allegó nuevos elementos documentales y solicitó que fueran tenidos como prueba en el momento de dictarse sentencia, en aplicación del principio de prevalencia de lo sustancial sobre las formas. Por lo demás, reiteró los cargos de nulidad formulados en la demanda y los argumentos esbozados para darles sustento. 2.4. La entidad demandada y el Ministerio Público guardaron silencio.

3. La sentencia impugnada 3.1.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia el 10 de octubre de 2013 (fls. 282-299, c. de segunda instancia), oportunidad en la cual denegó las pretensiones de la demanda.

Señaló el a quo que la liquidación unilateral de los contratos no estaba prevista como una potestad excepcional de la administración en la Ley 80 de 1993 ni en la Ley 1150 de 2007, y que por el contrario, los dos cuerpos normativos destinaban artículos específicos para regular en forma separada lo concerniente a la competencia y a los plazos con que contaba la autoridad contratante para

liquidar el negocio jurídico en forma unilateral. Igualmente, recalcó que las cláusulas excepcionales al derecho común estaban previstas en la ley de manera taxativa, por lo que su regulación no podía extenderse ni aplicarse a actuaciones como la indicada liquidación, de suerte que debía ser desestimado el cargo formulado sobre ese aspecto por la parte demandante. En lo concerniente a la declaratoria del siniestro de incumplimiento y a la efectividad del amparo correspondiente al buen manejo del anticipo, recalcó que tales facultades operaban por disposición legal a favor del municipio demandado, y que la parte actora incurría en un equívoco al confundir la imposición unilateral de multas y cláusulas penales con la declaratoria de ocurrencia del siniestro de “incumplimiento en el buen manejo del anticipo”, pues aunque las dos primeras sanciones podían ser pactadas en el contrato y cobrarse a través de la póliza, la declaratoria del siniestro era una actuación independiente, relativa al riesgo amparado en la garantía que afianzaba el contrato y que protegía a la entidad frente al manejo irregular del anticipo. Por otro lado, con respecto a la ruptura de la ecuación contractual, el sentenciador de primer grado consideró que la federación no tenía derecho al reconocimiento solicitado por ese concepto, puesto que si bien se aportaron algunas actas que relacionaban la ejecución de ítems no pactados en el “convenio interadministrativo”, lo cierto era que los otros hechos demostrados en el proceso impedían establecer la ocurrencia del desequilibrio alegado. En sustento de lo anterior, señaló: Fedemunicol recibió por parte de la administración un anticipo por la suma

de $1.999’012.581,84 (…). Las actas de entrega únicamente demuestran que se amortizó por parte del contratista la suma de $1.660’327.637,63, correspondientes a las obras ejecutadas. A pesar de que el contratista fue insistente en que se había presentado un desequilibrio económico del contrato, no demostró que hubiera legalizado la suma de $388’684.944,21, que faltaban del anticipo. El contratista no demostró que hubiera incurrido en realidad en esos mayores costos como consecuencia de unas ampliaciones a los plazos contractuales por él aceptados. El contratista no demostró con suficiencia que en realidad las situaciones que llevaron a que realizara presuntamente mayores obras (…) hubieran sido producto de situaciones imprevistas e imprevisibles para él, ya que (…) al haber hecho de manera previa la visita al terreno donde se debía desarrollar la obra, tenía pleno conocimiento de las circunstancias que rodeaban la ejecución del contrato. Subrayó el hecho de que la imputación hecha por el municipio de Chía a cargo de Fedemunic