CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2011-01062-01(50531)

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / APELACIÓN DE LA

SENTENCIA / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / SOLICITUD DE

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO

DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL /

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA / AUSENCIA DE PRUEBA /

CONFIRMA SENTENCIA / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA En primer lugar, según lo explicado anteriormente, en el proceso se probó la inejecución de las obligaciones del contratista, esto es, el incumplimiento de su obligación de entregar los productos iniciales, intermedios y finales del contrato, motivo que llevó al INS a expedir los actos impugnados. En segundo lugar, no se probó que el contratista atendiera la petición de la entidad y que eso imposibilitara el cumplimiento de las actividades que sí se contemplaron en el contrato. […] En tercer lugar, si en gracia de discusión se admitiera el hecho relatado en la demanda, esto es, que el 10 de noviembre el contratista entregó el presupuesto de esta actividad no prevista, lo cierto es que no hay ninguna prueba que acredite que, en paralelo con su elaboración, resultaba imposible cumplir las actividades que sí se contemplaron en el contrato. […] La solicitud de que se cotizara una actividad adicional cuando inició la ejecución del contrato no constituye, entonces, un hecho que esté en la base del incumplimiento del contratista y que lo libere de responsabilidad por la inejecución de sus obligaciones. Finalmente, el demandante –que no estaba obligado a cumplir prestaciones que no estuvieran amparadas en el contrato 487 de 2010– no probó que la entidad, en virtud de su poder de

imperio, lo hubiese constreñido a cumplirlas. Por lo tanto, no resulta admisible que el contratista, debiendo ordenar su conducta de acuerdo con el principio de buena fe objetiva, pretexte para liberarse de responsabilidad una petición que el INS le formuló al inicio del contrato para cotizar un servicio que no se contempló inicialmente y que, a la postre, no se prestó. En conclusión, la Sala tampoco encuentra fundado el reparo que expresó el apelante en relación con la falsa motivación de las Resoluciones demandadas.

RECURSO DE APELACIÓN / LÍMITES DEL RECURSO DE APELACIÓN /

APELANTE ÚNICO / COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA /

PRETENSIONES DE LA DEMANDA / FUNDAMENTO FÁCTICO DE LA

DEMANDA / ALTERACIÓN DEL FUNDAMENTO FÁCTICO DE LA DEMANDA /

MODIFICACIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA / ALTERACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DEBERES DEL JUEZ / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA Según el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil (“CPC”), aplicable en virtud de la remisión contemplada en el artículo 267 del CCA, la sentencia debe estar en consonancia con “los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades” a las que se refiere ese código, por lo que el demandado no puede ser condenado por “objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta”. Esta misma disposición precisa que en la sentencia puede tenerse en cuenta cualquier hecho modificativo

o extintivo sobre el derecho en litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión. Este postulado procesal – congruencia de la sentencia con los hechos y pretensiones de la demanda– impide que se sorprenda a las partes con decisiones que recaigan sobre aspectos que no fueron objeto de debate en el proceso, salvo los que, de conformidad con la ley, deban ser resueltos de oficio. Al lado de este postulado se encuentran el principio de la preclusión y la regla de señalamiento, que imponen a las partes la carga de expresar de manera clara y precisa los fundamentos fácticos de sus pretensiones para garantizar el debido proceso y el derecho de contradicción y defensa. Por estas razones, cuando han precluido las etapas procesales previstas legalmente para ello, esto es, la demanda, su corrección o adición, la parte actora no puede modificar la causa alegando nuevos hechos ocurridos antes de que iniciara el proceso.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 305 /

CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 267

RECURSO DE APELACIÓN / LÍMITES DEL RECURSO DE APELACIÓN /

APELANTE ÚNICO / COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN El artículo 212 del CCA exige a la parte inconforme con la decisión de primera instancia sustentar su impugnación. En el mismo sentido, el artículo 350 del CPC

dispuso que “[e]l recurso de apelación tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme”, y el artículo 352 señaló que “(…) Para la sustentación del recurso, será suficiente que el recurrente exprese, en forma concreta, las razones de su inconformidad con la providencia”. Como el apelante no expresó razones de disenso, la Sala no cuenta con elementos de juicio que le permitan revisar la corrección de la decisión del Tribunal sobre estos puntos de la demanda.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 350 /

CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 352 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 212

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la carga de sustentar el recurso de apelación y expresar las razones de inconformidad con los fundamentados de la decisión apelada, cita: Consejo de Estado, Sección, sentencia de 19 de junio de 2020, rad

49572, C. P. María Adriana Marín.

DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DERECHO AL DEBIDO PROCESO

CONTRACTUAL

[E]l debido proceso constituye un principio al que se somete el ejercicio de potestades sancionatorias, el cual se concreta –aunque no de forma exclusiva– en el derecho del contratista a intervenir en el procedimiento que antecede la adopción de la decisión administrativa que altera su situación jurídica. Así, esta garantía no se reduce a la posibilidad de presentar recursos en contra de los actos administrativos contractuales con el objeto de que se modifiquen o revoquen,

porque estos medios de impugnación –que permiten a la Administración revisar sus propias decisiones– se aplican frente a una decisión ya tomada.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 / LEY 80 DE 1993 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 3 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 34 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 35 / LEY 1150 DE 2007

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D. C., trece (13) de agosto de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2011-01062-01(50531)

Actor: FERNANDO PRIETO GONZÁLEZ

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE SALUD

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Surtido el trámite de ley sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.

La controversia versa sobre la legalidad de dos actos administrativos que expidió el Instituto Nacional de Salud con ocasión del contrato 487 de 2010: la Resolución 1344 del 24 de diciembre de 2010, mediante la cual se declaró la caducidad, y la

Resolución 371 del 6 de abril de 2011, a través de la cual se resolvió el recurso de reposición presentado por el contratista y se modificó la primera decisión, en el sentido de declarar el incumplimiento total del contrato, mas no su caducidad. El demandante pidió que se declare la nulidad de estas dos decisiones, debido a que se motivaron falsamente y se vulneró su derecho al debido proceso. El Tribunal Administrativo concluyó que no se probó ningún vicio invalidante de los actos administrativos demandados y, por tanto, negó las pretensiones.

I. LA SENTENCIA IMPUGNADA

1. Corresponde a la decisión ya referida, adoptada 31 de octubre de 2013, en la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso: “PRIMERO: Denegar las pretensiones de la demanda de conformidad a [sic] lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, liquídense por Secretaría los gastos del proceso. Devuélvase los remanentes al interesado. Pasados dos años sin que hubieren sido reclamados, la Secretaría declarará la prescripción a favor de la Rama Judicial”.

2. Esta sentencia decidió la demanda presentada por Fernando Prieto González contra el Instituto Nacional de Salud (en adelante, INS). Las pretensiones, los hechos y los fundamentos jurídicos de la demanda se enuncian a continuación.

Pretensiones

3. La parte demandante pidió que se pronuncien las siguientes declaraciones y condenas: “a. Se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones No. 1344 de 24 de diciembre de 2010 y la No. 0371 de 06 de

abril de 2011, ambas expedidas por el INSTITUTO NACIONAL DE SALUD a través de la Jefe de la Oficina Jurídica, mediante las cuales, la primera mencionada declaró la caducidad del contrato No. 487 de 2010 y la segunda mencionada modificó el artículo primero de la Resolución 1344 del 24 de diciembre de 2010, que declaró la caducidad del contrato mencionado y en su lugar declaró el incumplimiento total del Contrato de Prestación de Servicios no. 487 de 2010; por violación al debido proceso y por falsa motivación, de acuerdo a los hechos y el derecho que se exponen en la demanda. b. Se declare que el INSTITUTO NACIONAL DE SALUD incumplió las obligaciones a las que se comprometió en el Contrato de Prestación de Servicios No. 487 de 2010, al no suministrar al contratista FERNANDO PRIETO GONZÁLEZ, los estudios previos que debía haber realizado esa Entidad, al no darle a conocer cuál fue la evaluación que se realizó del presupuesto para fijar el valor del contrato en la suma de $144.000.000 de pesos y al no entregar al Contratista las Especificaciones Técnicas en [sic] los diferentes ítems contemplados en el contrato, colocando al Contratista en la imposibilidad de iniciar el mismo, violando por parte de la Entidad el principio de planeación contemplado en la ley de contratación. c. Como consecuencia de las anteriores declaraciones se ordene cancelar al INSTITUTO NACIONAL DE SALUD los perjuicios económicos, profesionales y personales que se derivaron de las declaración que implica la expedición

de los actos administrativos mencionados que por su accionar ilegal causaron al señor ingeniero contratista FERNANDO PRIETO GONZÁLEZ; los que se estiman en la suma de mil millones de pesos ($1.000.000.000) moneda corriente, teniendo como base las cantidades por las cuales se ordenan hacer efectivas [sic] en las resoluciones base de la presente demandada y adicionalmente los perjuicios que se le han causado al señor PRIETO GONZÁLEZ ante la imposibilidad de continuar contratando con Entidades del Estado, por causa y razón de los actos administrativos demandados y las consecuencias que de los mismos se desprenden, o lo que los peritos contables auxiliares de la justicia estimen de acuerdo a su leal saber y entender”. Hechos

4. En apoyo de sus peticiones, el demandante relató los siguientes hechos: 4.1. El 14 de octubre de 2010, el INS y Fernando Prieto González celebraron el contrato 487, cuyo objeto consistió en la prestación de los servicios de mantenimiento preventivo y correctivo de las instalaciones de la entidad, ubicadas

en la ciudad de Bogotá D.C, por un valor de $144’000.0001. Las partes acordaron que el plazo de ejecución del contrato se extendería entre la fecha de su perfeccionamiento y el 31 de diciembre de 2010. 4.2. El contratista le solicitó al INS que le entregara el contrato firmado con el objeto de constituir la garantía única de cumplimiento; sin embargo, debido a retardos imputables a la entidad, la póliza de seguro solo se pudo entregar el 28 de octubre de 2010, fecha en la que inició la ejecución de las actividades. 4.3. El INS convocó una reunión para el día 29 de octubre de 2010 con el fin de

coordinar el inicio de las actividades, pero la pospuso hasta el 2 de noviembre del mismo año, por lo que “transcurridos 20 días desde la suscripción del contrato, por causa imputable a la entidad, no se había iniciado actividad alguna”. En esta reunión, las partes identificaron las necesidades generales que se debían satisfacer, entre otras, la restauración del bioterio, del edificio de administración y del gimnasio, así como la poda y corte de 36 árboles, actividad no prevista en el contrato. 1 Las partes denominaron el contrato como uno de “prestación de servicios”. No obstante, el objeto del negocio jurídico corresponde al del contrato estatal de obra pública, porque, en los términos del numeral 1º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, (i) recae sobre un bien inmueble, (ii) las prestaciones que debía cumplir el contratista quedaban incorporadas al inmueble y (iii) el mantenimiento tenía como objetivo permitir que el inmueble siguiera funcionando de manera adecuada. La calificación jurídica del contrato no es un asunto debatido por las partes y tampoco es decisivo para la solución de la controversia, en la medida que, aun si se tratara de un contrato de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993 (artículo 14) autoriza que se pacten facultades excepcionales al derecho común como la de caducidad, y las partes las incorporaron en la cláusula décima cuarta. Sobre la calificación de los contratos que tienen por objeto el mantenimiento preventivo y correctivo de los inmuebles donde funcionan las entidades estatales, véase: Consejo de Estado, Sala de

Consulta y Servicio Civil. Concepto 2386 del 5 de septiembre de 2018. Rad. 2386. C.P Édgar González López. 4.4. El 8 de noviembre de 2010, el interventor del contrato, Hermes Camacho Jaimes, envió al contratista “parte de la planimetría” de las áreas del bioterio y del gimnasio, y le informó que “buscaría los planos de dirección para enviárselos”, lo que denota –según el relato del demandante– que la entidad no suministró todos los documentos necesarios para iniciar las obras de mantenimiento. 4.5. El 10 de noviembre de 2010, tras una inspección a las instalaciones de la entidad, el contratista presentó una cotización de las actividades de poda y corte de árboles, pero el INS no se pronunció sobre ella. 4.6. El 12 de noviembre de 2010, en una reunión celebrada entre los contratantes, el INS revisó una parte de los análisis de precios unitarios presentados por el contratista, pero no los aprobó todos. 4.7. El 16 de noviembre de 2010, a pesar de que el INS solo aprobó algunos precios unitarios de las obras de mantenimiento y no se pronunció sobre la cotización de las actividades no previstas, el supervisor del contrato, William Pérez Galindo, solicitó al contratista que informara la razón de la demora en la iniciación de las actividades objeto del contrato. 4.8. El INS convocó al contratista a una audiencia para el 25 de noviembre de 2010 con el fin de que rindiera descargos por el incumplimiento de sus obligaciones contractuales. Añadió que la aseguradora no fue notificada

oportunamente, por lo que la entidad contratante fijó una nueva fecha, 29 de noviembre de 2010, para llevar a cabo otra audiencia, “pero con la asistencia solo del garante, cuando debía haber citado a todos los involucrados (…) con el fin de preservar del debido proceso tanto del contratista, como de su Garante”. 4.9. El INS expidió la Resolución 1344 del 24 de diciembre de 2010, mediante la cual declaró la caducidad del contrato de prestación de servicios. El contratista interpuso recurso de reposición contra esa decisión, el cual fue resuelto por el INS mediante la Resolución 371 del 6 de abril de 2011 en la que (i) modificó su artículo 1º en el sentido de declarar el incumplimiento total del contrato, pero no la caducidad administrativa e (ii) hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria por $14’400.000 “tanto al contratista como a la aseguradora (…) es decir que sancionó tanto al afianzado contratista como a la misma asegurada, por un mismo hecho, con sumas iguales y que deben cancelar por separado”. Fundamentos de derecho

5. En el acápite de fundamentos de derecho, el demandante adujo que los actos administrativos proferidos por el INS violaron el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, cargo que concretó del siguiente modo: 5.1. Aseveró que no era procedente citar a la audiencia de descargos del 25 de noviembre de 2010, porque el INS colocó al contratista en la imposibilidad de cumplir las obligaciones que contrajo. En sustento de esta afirmación, señaló que

la entidad contratante (i) no justificó en los estudios previos ni en los pliegos de condiciones cómo fijó el presupuesto oficial del proceso de selección y el valor del contrato en $144’000.000; (ii) elaboró inadecuadamente los estudios previos, en la medida que no entregó el presupuesto correspondiente al ítem de mantenimiento de mobiliario de oficina, ni precisó de qué clase de bienes se trataba; (iii) no tuvo en cuenta dentro de las actividades contratadas la tala y poda de árboles; y, (iv) durante la ejecución del contrato, la interventoría pidió que priorizara la demolición de tanques de concreto, lo cual no se previó en el contrato. 5.2. De otro lado, señaló que en los pliegos de condiciones se exigió a los proponentes que presentaran oferta para los ítems de porcelanato, fibrocemento, tubería y pintura. A renglón seguido, indicó que, antes del 12 de noviembre de 2010, el interventor y el supervisor del contrato no precisaron las cantidades y los lugares exactos en los que debían colocarse estos materiales, por lo que el contratista no podía vincular la mano de obra necesaria para su ejecución, ni llevar a cabo la inspección física con registro fotográfico a la que se obligó. 5.3. Finalmente, arguyó que el INS no motivó debidamente el “cambio jurídico adoptado” en la Resolución 371 del 6 de abril 2011, esto es, la modificación consistente en no declarar la caducidad administrativa, sino el incumplimiento total del contrato. Agregó que la entidad pretendió ocultar sus propios incumplimientos,

pero reconoció que solicitó la ejecución de actividades no previstas al contratista. Por último, precisó que la exigencia de servicios y actividades no previstas alteraron el “decurso normal de la ejecución del contrato” y “sujetó al contratista a detener y alterar su cronograma”. Los argumentos de defensa de la parte demandada

6. La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones y formuló los siguientes argumentos de defensa: 6.1. Adujo que operó la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, porque la demanda no se presentó dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación de los actos administrativos impugnados. 6.2. Afirmó que no se cumplió el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial en derecho, ya que en la solicitud presentada ante el Procurador 9º Judicial ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el contratista pidió, por los mismos hechos relatados en la demanda, el pago de $30’000.000 y no de $1.000’000.000. Añadió que, por esta misma razón, no se suspendió el término de caducidad de la acción. 6.3. Aseveró que los actos administrativos demandados se motivaron debidamente en la medida que el contratista incurrió en los siguientes incumplimientos: (i) a pesar de que el contrato se perfeccionó el 14 de octubre de 2010, solo compareció a la entidad el 27 de octubre para reclamar su copia y constituir las garantías necesarias para su ejecución; (ii) iniciada la ejecución del contrato, no se presentó en las instalaciones de la entidad para cumplir sus

prestaciones, sino que lo hizo un tercero, Richard Ansoly Suárez, cuya hoja de vida no se presentó en la propuesta; (iii) no entregó ninguno de los productos a los que se comprometió; (iv) no puso a disposición del proyecto el personal que presentó en su propuesta; (v) no presentó los documentos relativos a la afiliación a los sistemas de seguridad social y riesgos profesionales del personal que hizo presencia en las instalaciones de la entidad; y, (vi) además de no acatar las recomendaciones del INS, abandonó completamente la ejecución de las obras. A título de conclusión, indicó que el contratista no reclamó el pago del valor del contrato, lo cual evidencia la inejecución de sus obligaciones. 6.4. De otro lado, señaló que el contratista poseía experiencia en la ejecución de las actividades contratadas y que, a pesar de ello, no presentó ninguna observación a los pliegos de condiciones, por lo que no es atendible su argumento sobre las deficiencias de los estudios previos y de las especificaciones técnicas. 6.5. En lo relativo a la garantía del debido proceso administrativo, afirmó que el contratista compareció a la audiencia convocada para el 25 de noviembre de 2010, solo que se rehusó a intervenir y a dejar constancia de su presencia, advirtiendo que radicaría un escrito con sus descargos, el cual presentó el día siguiente. Añadió que el acto administrativo se motivó en debida forma y que, antes de la convocatoria a la audiencia, tanto el supervisor del contrato como el interventor interpelaron al contratista para que justificara el incumplimiento de sus obligaciones, por lo que no es cierto que se le hubiera violado el debido proceso.

6.6. Por último, afirmó que el demandante tenía la carga de probar los perjuicios reclamados en la demanda, los cuales aumentaron desmesuradamente frente a la suma reclamada en la solicitud de conciliación. Los fundamentos de la sentencia impugnada

7. Para justificar su decisión de negar las pretensiones del demandante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca expresó los siguientes argumentos: 7.1. En primer lugar, sostuvo que el INS no vulneró el derecho al debido proceso del contratista y de la aseguradora. Sobre este aspecto, subrayó que el contratista compareció a la audiencia convocada para el 25 de noviembre, solo que decidió presentar sus descargos por escrito el día siguiente. Agregó que la aseguradora que expidió la póliza de cumplimiento no compareció a esta primera audiencia, pero sí lo hizo, previa convocatoria del INS, a la audiencia que tuvo lugar el 29 de noviembre de 2010. 7.2. En segundo lugar, afirmó que la modificación que introdujo el INS al resolver el recurso de reposición contra la 1344 del 24 de diciembre de 2010 no revela una falsa motivación, porque las pruebas que se decretaron acreditan que

(i) el contratista inició tardíamente la ejecución de las actividades contratadas; (ii) no cumplió sus obligaciones ni entregó los productos a los que se comprometió; y, (iii) conoció desde un inicio las condiciones en las que se ejecutaría el contrato y las obligaciones que contrajo en virtud de su celebración. Por último, destacó que el contratista no cumplió la carga de probar los hechos en que se basan sus pretensiones anulatorias, “toda vez que al plenario no aportó prueba alguna que

permita desvirtuar dicha presunción [la de legalidad de los actos impugnados]”.

II. EL RECURSO DE APELACIÓN

8. El demandante pidió que se revoque la sentencia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Para sustentar el recurso, expresó las siguientes razones de inconformidad: 8.1. Insistió en que el INS vulneró el derecho al debido proceso del contratista. En este punto, indicó que el Tribunal no analizó las circunstancias bajo las cuales se desarrolló la audiencia de descargos del 25 de noviembre de 2010. Para sustentar esta afirmación, citó el testimonio de Richard Ansoly Suárez, responsable técnico de la ejecución del proyecto, quien declaró que los funcionarios del INS increparon verbalmente y amenazaron físicamente al contratista Fernando Prieto González.

Agregó que este hecho representó una vulneración del debido proceso y fue la razón por la que los descargos se presentaron por escrito. 8.2. Adujo que el Tribunal Administrativo tampoco tuvo en cuenta que la aseguradora no compareció a la audiencia celebrada el 25 de noviembre de 2009, porque no fue citada con suficiente antelación. Añadió que, por esa razón, la garante no tuvo “oportunidad de consultar con su afianzado los hechos acontecidos”, y tampoco lo pudo hacer en la audiencia que se celebró el 29 de noviembre de 2010, ya que el INS vulneró el debido proceso del contratista al no convocarlo a esta segunda audiencia. 8.3. Aseveró que, a diferencia de lo expresado por el Tribunal, las Resoluciones

impugnadas fueron motivadas falsamente. Sobre este aspecto, remarcó que en la motivación de las decisiones el INS “aceptó sus errores”, porque admitió haberle exigido al contratista la ejecución de actividades no previstas (tala de árboles). Agregó que el hecho de pedir el cumplimiento de actividades adicionales “alteró el contrato” y varió “los tiempos, los costos y los demás ítems contractuales”. 8.4. De otro lado, indicó que la dilación en la presentación y aprobación de las garantías era imputable al INS, puesto que “desde su inicio no suscribió el contrato de prestación de servicios”. Con fundamento en ello, concluyó que la atribución de responsabilidad al contratista por la inejecución de sus obligaciones es contraria a la realidad y responde a una indebida calificación jurídica de los hechos.

9. El 7 de febrero de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió el recurso de apelación2, el cual fue admitido por esta Corporación el 21 de mayo del mismo año3. El 13 de agosto de 2014 se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto4.

10. En sus alegatos, el demandante insistió en los argumentos que formuló al sustentar el recurso de apelación5. Por su parte, la demandada, además de insistir en las razones de la defensa, señaló que no hay evidencia de las supuestas agresiones al contratista. Adicionalmente, en punto a la motivación de los actos administrativos, afirmó que la compañía aseguradora no negó la inejecución de las

obligaciones del tomador de la póliza, sino que se limitó a controvertir “la concurrencia declaratoria del siniestro y la aplicación de la cláusula penal pecuniaria y (…) solicitó la proporcionalidad de la sanción”6. El Ministerio Público guardó silencio7.

III. CONSIDERACIONES 2 Folio 244, c. ppal. 3 Folio 248, c. ppal. 4 Folio 250, c. ppal. 5 Folios 253 a 255, c. ppal. 6 Folio 252, c. ppal.

El objeto de la apelación

11. Con el fin de precisar el objeto de la apelación y los problemas jurídicos que deben ser analizados en esta instancia, la Sala estima necesario pronunciarse sobre la causa de la demanda y su variación en el recurso de apelación. Según el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil (“CPC”), aplicable en virtud de la remisión contemplada en el artículo 267 del CCA8, la sentencia debe estar en consonancia con “los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades” a las que se refiere ese código, por lo que el demandado no puede ser condenado por “objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta”. Esta misma disposición precisa que en la sentencia puede tenerse en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo sobre el derecho en litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión.

12. Este postulado procesal –congruencia de la sentencia con los hechos y

pretensiones de la demanda– impide que se sorprenda a las partes con decisiones que recaigan sobre aspectos que no fueron objeto de debate en el proceso, salvo los que, de conformidad con la ley, deban ser resueltos de oficio. Al lado de este postulado se encuentran el principio de la preclusión y la regla de señalamiento, que imponen a las partes la carga de expresar de manera clara y precisa los fundamentos fácticos de sus pretensiones para garantizar el debido proceso y el derecho de contradicción y defensa. Por estas razones, cuando han precluido las etapas procesales previstas legalmente para ello, esto es, la demanda, su 7 Folios 310 a 350, c. ppal. 8 El CCA es aplicable al presente caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, que señala: “Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. corrección o adición9, la parte actora no puede modificar la causa alegando nuevos hechos ocurridos antes de que iniciara el proceso.

13. Analizada la demanda, la Sala observa que, para fundamentar la presunta vulneración del debido proceso, la parte actora no alegó que los funcionarios del INS, en la audiencia celebrada el 25 de noviembre de 2010, increparon verbalmente al contratista, Fernando Prieto González, y al responsable técnico de

la ejecución del proyecto, Richard Ansoly Suárez, al punto de llegar a intimidarlos con agresiones físicas. Este hecho se introdujo al debate procesal hasta la sustentación del recurso de apelación y, por ello, la entidad demandada no lo pudo controvertir en el trámite de la primera instancia.

14. En cuanto a la vulneración del debido proceso, la parte actora se limitó a indicar en su demanda que la entidad “optó por convocarlo a audiencia especial para el día 25 de noviembre, mediante email, informando el cargo imputado”. A renglón seguido añadió que “comoquiera que en la mencionada fecha [25 de noviembre de 2010] Liberty Seguros S.A no pudo asistir (…), la entidad fijó una n