CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2011-01180-01(50879)

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / APELACIÓN DE LA

SENTENCIA / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / RUPTURA DEL

EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / LIQUIDACIÓN UNILATERAL

DEL CONTRATO ESTATAL / MECANISMOS DE SOLUCIÓN DIRECTA DE LAS

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES

DE LA DEMANDA

[R]ecuerda la Sala que con la previsión de mecanismos de solución directa, se buscó en la Ley 80 de 1993 la descongestión judicial y darle a las partes la capacidad de resolver sus conflictos, que había perdido y que es un elemento trascendental de la autonomía de la voluntad. Con ello, como se manifestó expresamente en la exposición de motivos, no se restó a la Administración la facultad de liquidarlo, que es natural e inherentes a la propia contratación, sino que le abrió la puerta para que también pudiera utilizar su capacidad de transacción para definir situaciones propias de la relación negocial y precaver un litigio eventual. No cabía que las partes, con la cláusula esgrimida por el actor, cercenaran la facultad y obligación del ISS de liquidar unilateralmente el Contrato 56 de 2006, que la Ley 80 de 1993 no derogó al permitirle acudir a mecanismos de solución directa de conflicto, por lo que la interpretación de esta cláusula propuesta por la actora, al oponerse a una norma imperativa, no es válida. Así pues, de conformidad con las consideraciones precedentes, procederá la Sala a revocar el fallo de primera instancia, para desestimar las pretensiones.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL

TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL

[E]l término para acudir a la jurisdicción a través de la acción de controversias contractuales, establecido en el 136.10.d) del CCA y conforme al entendimiento que de él ha hecho la jurisprudencia de la Sección Tercera, ha de contabilizarse a partir del […]. Sin embargo […], se suspendió el término con la presentación de solicitud de conciliación —según el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 y el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009—, lo que dio lugar al trámite que concluyó con audiencia celebrada el […], sin acuerdo. La demanda fue presentada el primero (1º) de noviembre de dos mil once (2011) […], por tanto, no acaeció el fenómeno de la caducidad.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 10 / LEY 640 DE 2001 - ARTÍCULO 21 / DECRETO 1716 DE 2009 - ARTÍCULO 3

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la contabilización del término de la caducidad de la acción de controversias contractuales, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 16 de agosto de 2001, rad. 14384, C. P. Ricardo Hoyos Duque; y

auto de unificación de 1º de agosto de 2019, rad. 62009, C. P. Jaime Enrique Rodríguez Navas.

INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL / EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL

DEL ESTADO NACIONAL / CONTRATO DE LA EMPRESA INDUSTRIAL Y

COMERCIAL DEL ESTADO / OBJETO DE LA EMPRESA INDUSTRIAL Y

COMERCIAL DEL ESTADO / RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN DE LA EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO En el presente asunto se debate, en definitiva, un eventual incumplimiento por el ejercicio antijurídico de facultades excepcionales en un negocio jurídico suscrito por el Instituto de Seguros Sociales (“ISS”), el cual, según el artículo 275 de la Ley 100 de 1993 era una empresa industrial y comercial del Estado, del orden nacional. Como tal, este ente se encontraba sometido a un régimen de derecho privado en sus actos y contratos, salvo en los celebrados para el cumplimiento de su objeto, que se sujetaban a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de las entidades estatales (artículo 93, Ley 489 de 1998). […] El contrato que originó este litigio tenía por objeto el archivo de expedientes de solicitudes económicas de pensionados que correspondían a la Seccional de Cundinamarca, por lo que era un medio para el cumplimiento del objeto del ISS. En consecuencia, el negocio jurídico que es objeto de este asunto se rige por el Estatuto General de Contratación Pública, esto es, por la Ley 80 de 1993.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 275 / LEY 489 DE 1998ARTÍCULO 93 / LEY 80 DE 1993

DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / DIFERENCIA

ENTRE LA RESPONSABILIDAD POR INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO Y

DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL

[E]s claro que el desequilibrio financiero del contrato estatal no surge de una conducta antijurídica de alguno de los contratantes, sino del ejercicio legítimo de las facultades exorbitantes de la Administración o de situaciones ajenas a las partes, propias de la teoría de la imprevisión. […] NOTA DE RELATORÍA: Sobre los lineamientos para diferenciar el incumplimiento y la ruptura del equilibrio económico del contrato, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de febrero de 2014, rad. 24169, C. P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; sentencia de 8 de junio de 2018, rad. 38120, C. P. Jaime Enrique Rodríguez Navas.

INTERPRETACIÓN DE LAS CLÁUSULAS DEL CONTRATO /

INTERPRETACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO /

ENTIDAD PRESTADORA DE SERVICIOS PÚBLICOS / PRINCIPIO DE PRIMACÍA DEL INTERÉS GENERAL Conforme al artículo 15 de la Ley 80 de 1993, la entidad contratante tiene la facultad de interpretar unilateralmente el clausulado, en acto motivado, cuando se presentan discrepancias que “puedan conducir a la paralización o a la afectación grave del servicio público que se pretende satisfacer con el objeto contratado”. La exequibilidad de esta norma fue declarada en la sentencia C-1514 de 2000, en la que la Corte Constitucional resaltó que esta facultad «solamente procede a fin de

asegurar el cumplimiento de un mandato constitucional: “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional” (C.P. art. 365)». La Sala, en sentido análogo, ha precisado que “la satisfacción del interés general mediante la prestación de los servicios públicos determina que la pronta y eficaz ejecución del objeto contractual sea un asunto esencial y privilegiado en la contratación estatal y por lo tanto no puede permitirse que las divergencias sobre el alcance de las estipulaciones negociales conduzcan a la paralización o inejecución del contrato”. Esta facultad, que al manifestarse en un acto administrativo produce efectos vinculantes para la contratista, debe ser ejercida durante la vigencia del negocio jurídico, en cuanto busca evitar la paralización o afectación grave del servicio público y porque, como la norma lo prevé, debe ejercerse “durante la ejecución del contrato”. Puede así imponer la Administración un alcance específico de las obligaciones contractuales, mientras es ejecutado.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 15 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 365

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la interpretación unilateral del clausulado del contrato estatal, especialmente en la prestación de servicios públicos, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 7 de julio de 2011, rad. 18762,

C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; sentencia del 15 de noviembre de 1991, rad. 5973, C. P. Carlos Betancur Jaramillo; sentencia de 19 de octubre de 2011,

rad. 18082, C. P. Enrique Gil Botero

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / OBJETO DE LA LIQUIDACIÓN

DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO

ESTATAL / TÉRMINO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO / TÉRMINO PARA LA

LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / INTERPRETACIÓN

DE LAS CLÁUSULAS DEL CONTRATO / NULIDAD DEL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL De acuerdo con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, la fase de liquidación fue concebida para que las partes convengan los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar, llegando a acuerdos, conciliaciones y transacciones, para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. Siguiendo la jurisprudencia de la Sección Tercera, la Ley 80 de 1993 acogió, como fórmula para remediar el silencio de las partes en la materia, la prescripción de un término no perentorio de cuatro (4) meses para la concreción de la liquidación bilateral del contrato y, luego, la Ley 446 de 1998 adoptó el período de dos (2) meses contados a partir del vencimiento de este último, para que la administración lo liquide en forma unilateral. […] Por supuesto, para dar cumplimiento a esa obligación de liquidar, que procede ante la falta de acuerdo entre las partes, corresponde a la Administración contratante definir los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar por sí y ante sí, para lo que resulta frecuentemente necesario definir el alcance de las obligaciones pactadas

conforme a una interpretación del contrato y de la ley aplicable. Tal ejercicio hermenéutico no puede asimilarse al que precede y determina a la ejecución que debe hacer el contratista del contrato, por cuanto se produce en una fase ulterior al vencimiento del plazo previsto para aquella, en el contexto propio de un corte definitivo de cuentas que la administración realiza, autorizada por la ley, a través de un acto que goza de todos los caracteres y atributos del acto administrativo, a saber: unilateralidad, ejecutividad y con el ropaje propio de la presunción de legalidad. En cuanto acto administrativo, dicha liquidación puede ser declarada nula por el juez contencioso administrativo, siempre que sea demandada por quien se encuentre legitimado para ello y éste logre abatir la presunción de legalidad que la cobija, y que el proceso al que dicha demanda de lugar termine con sentencia.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 60 / LEY 446 DE 1998

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los parámetros y términos para realizar la liquidación del contrato estatal, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 22 de abril de 2009, rad. 15598, C. P. Enrique Gil Botero; sentencia de 5 de marzo de 2008, rad. 16850, C. P. Enrique Gil Botero; sentencia de 31 de mayo de 2019, rad. 44239, C. P. Jaime Enrique Rodríguez Navas; auto de unificación de 1 de agosto de 2019, rad. 62009, C. P. Jaime Enrique Rodríguez Navas; sentencia de 8 de junio de 2018, rad. 38120, C. P. Jaime Enrique

Rodríguez Navas; sentencia de 16 de febrero de 2001, rad. 12660, C. P. María Elena Giraldo Gómez; sentencia de 3 de diciembre de 2018, rad. 60716, C. P. Guillermo Sánchez Luque.

MODIFICACIÓN DEL CONTRATO / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO

ESTATAL / MODIFICACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / ACTO

ADMINISTRATIVO DE MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PRINCIPIO DE PRIMACÍA DEL INTERÉS GENERAL El artículo 16 de la Ley 80 de 1993 prevé la facultad de la Administración contratante de “introducir variaciones en el contrato […] mediante la supresión o adición de obras, trabajos, suministros o servicios”, durante su ejecución, mediante acto motivado, para evitar la paralización o afectación grave al servicio público que debe satisfacerse con el contrato. […] La jurisprudencia administrativa, a su vez, ha puntualizado que la prerrogativa de modificación unilateral es ejercida a través de un acto administrativo de carácter particular y concreto, debidamente motivado, que no tiene que revestir una forma especial. La modificación introducida unilateralmente es limitada, lo que, conforme al texto de la Ley 80 de 1993, se circunscribe al aumento o disminución de las prestaciones a cargo del contratista. En la jurisprudencia y la doctrina, no obstante, se ha entendido que también se presenta, excepcionalmente, una modificación del contrato, cuando se introduce un cambio sustancial en la modalidad de ejecución de las prestaciones, y ello conlleva un incremento relevante de las labores y costes de ejecución. En

todo caso, la modificación impuesta “debe respetar, la sustancia del contrato celebrado, su esencia y la de su objeto, pues una alteración extrema significaría un contrato diferente, no querido por el cocontratante particular y respecto del cual no ha mediado consentimiento”, y atender a la necesidad del interés general que se busca satisfacer. Como lo establece el Código Civil, los contratos legalmente celebrados son ley para los contratantes (artículo 1602). El reconocimiento del contrato como fuente intersubjetiva de derecho impone una cuantificación de las contraprestaciones ajustada a su texto y a la ley, conforme a los principios legítimos de interpretación, lo que se desconocería al aplicar, so pretexto de su liquidación, unas cláusulas diferentes a las acordadas. De esa forma, se desconocería la fuerza normativa del contrato, que el ordenamiento le confiere como producto del concurso de voluntades.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 16 / CÓDIGO CIVILARTÍCULO 1602

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la modificación del contrato estatal, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 24 de enero de 2011, rad. 15940, C. P.

Enrique Gil Botero; sentencia de 13 de mayo de 2015, rad. 32492, C. P. Olga Mélida Valle de De la Hoz; sentencia de 5 de mayo de 2005, rad. 15326, C. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; sentencia de 10 de marzo de 2011, rad. 15666, C. P. Danilo Rojas Betancourth; sentencia de 12 de octubre de 2017, rad.

37322, C. P. Danilo Rojas Betancourth; sentencia de 21 de junio de 1999, rad. 14943, C. P Daniel Suárez Hernández; sentencia del 31 de enero de 1991, rad. 4739, C. P. Julio César Uribe Acosta; sentencia de 31 de agosto de 2011, rad. 18080, C. P. Ruth Stella Correa Palacio.

COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE

DOCUMENTO / PROCEDENCIA DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO Los anteriores documentos fueron aportados en copia simple, ante la falta de respuesta a la petición formal radicada [ante] la secretaria general del ISS copia auténtica de […]. Por lo tanto, pese a que el artículo 139 del CCA requería la presentación de los actos demandados en copia auténtica, serán valorados ante la negativa implícita del ISS, al no dar respuesta conforme al artículo 23 de la Constitución. Los documentos referidos previamente fueron decretados como pruebas, conforme al valor que le otorga el artículo 252 del CPC, modificado por el artículo 11 de la Ley 1395 de 2010. Atendiendo a los artículos 244 y 246 del CGP y a la jurisprudencia unificada de la Sección Tercera, sin que las copias simples presentadas hubieren sido tachadas de falsas en el proceso, la Sala presumirá la autenticidad de tales documentos, es decir, que existe certeza sobre la persona que lo elaboró.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

139 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 23 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 252 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 244 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 246 / LEY

1395DE 2010 - ARTÍCULO 11

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de las copias simples, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2013, rad. 25022, C. P. Enrique Gil Botero; y Corte Constitucional, sentencia de unificación SU-774 del 16 de octubre de 2014, M. P.

Mauricio González Cuervo.

DOCUMENTO PÚBLICO / AUTENTICIDAD DEL DOCUMENTO PÚBLICO /

PRESUNCIÓN DE AUTENTICIDAD DE DOCUMENTO PÚBLICO / VALOR PROBATORIO DEL DOCUMENTO PÚBLICO Algunos de los documentos fueron proferidos por funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones, por lo que son documentos públicos que hacen fe de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza, atendiendo a lo establecido en el CPC, el CGP y al principio de legalidad que, de forma particular, orienta las actuaciones de las autoridades públicas, en un ámbito exhaustivamente disciplinado por la ley y reglamentos, como lo es la contratación pública. EXHIBICIÓN DEL DOCUMENTO / PROCEDENCIA DE LA EXHIBICIÓN DEL DOCUMENTO El Código General del Proceso (“CGP”), en consonancia con el CPC, establece que la exhibición de documentos es procedente cuando se pretende utilizar

documentos que se hallen en poder de la otra parte (artículos 283 CPC y 265 CGP). Agregan el CGP y el CPC que quien pida la exhibición debe expresar “los hechos que pretende demostrar y deberá afirmar que el documento se encuentra en poder de la persona llamada a exhibirlo, su clase y la relación que tenga con aquellos hechos” (artículos 284 CPC y 266 CGP). Se permitía asimismo la oposición de la parte a la que le correspondiera exhibir los documentos y si el juez “no la encontrare justificada y su hubiere acreditado que el documento estaba en poder del opositor, tendrá por ciertos los hechos que quien pidió la exhibición se proponía probar, salvo cuando tales hechos no admitan prueba de confesión, caso en el cual la oposición se apreciará como indicio en contra del opositor” (artículos 285 CPC y 267 CGP). Lo mismo procede en caso de que la parte no exhibiera los documentos (ejusdem). A su vez, establece el CGP, en línea con el CPC, que la confesión espontánea de los representantes judiciales de entidades estatales no vale ni puede provocarse en interrogatorio (artículos 199 del CPC y 195 del CGP).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 283 /

CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 265 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 284 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 266 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 285 /

CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 267 / CÓDIGO DE

PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 199 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 195

LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / INTERPRETACIÓN DE LAS CLÁUSULAS DEL CONTRATO / APLICACIÓN DE LA BUENA FE

CONTRACTUAL

[L]a interpretación con la que, en los actos demandados, el ISS determinó el alcance de las obligaciones de Almarchivos LTDA y de su obligación de pagar el precio acordado, para liquidar así el contrato, respondió al texto del contrato y los documentos que lo integraban, así como a la buena fe objetiva, a la aplicación práctica dada por las partes y a la intención de la entidad. Es por tanto esta una interpretación ajustada a los cánones hermenéuticos, con la que la entidad demandada se determinó el alcance de las obligaciones sin modificarlas y, por tanto, acorde a las facultades de la Administración en la liquidación contractual.

NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto del consejero

Guillermo Sánchez Luque.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá D. C., doce (12) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2011-01180-01 (50879)

Actor: ALMARCHIVOS INDUSTRIAL DE PAPELES LTDA.

Demandado: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN

SENTENCIA) Tema 1: Equilibrio y responsabilidad contractual. Subtema 1.1: Buena fe. Subtema 1.2: Incumplimiento del acreedor. Tema 2: Exhibición de documentos. Subtema 2.1: Presunción de indicio grave. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el trece (13) de febrero de dos mil catorce (2014), que declaró la caducidad de la acción.

I. SÍNTESIS DEL CASO El Instituto de Seguros Sociales y Almarchivos Industrial de Papeles Ltda. suscribieron el contrato núm. 56 de 2006, para la organización, foliación, legajación, almacenamiento, conservación, consulta y administración de los expedientes de las solicitudes de prestaciones económicas resueltas que se encontraban en el archivo de la seccional de Cundinamarca. Al liquidar el contrato, la entidad contratante reconoció el pago del precio en función del número de expedientes intervenidos y no reconoció los gastos de fotocopiado, adecuación del lugar de trabajo, aseo y de 30.000 carpetas suministrados por la contratista. Aduce la demandante que, con ello, la entidad contratante realizó una interpretación y modificación unilateral ilegítima del contrato, con la que ocasionó un desequilibrio económico, y vulneró la cláusula en la que se había acordado acudir a mecanismos directos de solución de controversias.

II. ANTECEDENTES: 2.1. El primero (1º) de noviembre de dos mil once (2011)1, Almarchivos Industrial

de Papeles Ltda. (en adelante, “Almarchivos LTDA”) presentó demanda2 y posterior modificación de ésta3, en ejercicio de la acción de controversias contractuales, contra el Instituto de Seguros Sociales (en adelante, “ISS”), con la que pretende que: (i) se declare la nulidad de las resoluciones núm. 4822 del 21 de noviembre de 2008[4], 00016 del 23 de febrero de 2009[5], 055 del 29 de mayo de 2009[6] y 5433 del 14 de septiembre de 2009[7], con las que fue liquidado el contrato de prestación de servicios núm. 056 del 27 de octubre de 2006; (ii) se liquide el contrato, “incluyendo los valores que más adelante se relacionan”; (iii) “como consecuencia de lo anterior el Instituto de Seguros Sociales se obligue a revocar los Actos Administrativos”, cuya nulidad se pide, y se reconozcan los mayores valores en que incurrió por no mantener el equilibrio financiero, conforme al artículo 27 de la Ley 80 de 1993, indexados, con intereses moratorios y corrientes a la mayor tasa legal permitida; (iv) se condene al pago de cuatrocientos sesenta y tres millones trescientos diecinueve mil ciento nueve 1 Folio 23 (anverso) del cuaderno de 1ª instancia. 2 Folios 4 a 20 del cuaderno de 1ª instancia. 3 Folios 27 a 30 del cuaderno de 1ª instancia. 4 “Por la cual se liquida unilateralmente el contrato 056 de 2006”. 5 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición contra la resolución Nº 4822 del 21 de noviembre

de 2008”. 6 “Por la cual se aclara la resolución no. 00016 del 23 de febrero de 2009, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución Nº 4822 de 21 de noviembre de 2008”. 7 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de apelación”. pesos ($463’319.1999), “correspondiente al valor del contrato no pagado”; (v) se condene al pago de quinientos dos millones ciento sesenta y ocho mil cuatrocientos dieciséis pesos ($502’168.416), “por concepto de intereses moratorios sobre la suma indicada en el numeral anterior”; (vi) se condene al pago de mil quinientos treinta y ocho millones trescientos veintidós mil setenta y tres pesos ($1.538’322.073), “por los mayores valores en que se incurrió, por no mantener el equilibrio financiero que debe regir en los contratos estatales (artículo 27 Ley 80 de 1993), debidamente indexados al momento de la sentencia”; (vii) se condene al pago de mil ciento nueve millones setecientos cuarenta y tres mil ochocientos treinta y cuatro pesos ($1.109’734.834), “por concepto de intereses corrientes sobre la suma indicada en el numeral quinto de las pretensiones”; y que (vi) se condene en costas. 2.1.1. En sustento de sus pretensiones, la actora enunció los hechos que a continuación son resumidos: 2.1.1.1. El 17 de diciembre de 2006, el ISS abrió la licitación pública V.P. 001 de 2006, con el objeto de “CONTRATAR LOS SERVICIOS DE

ORGANIZACIÓN, FOLIACIÓN, LEGACIÓN, ALMACENAMIENTO,

CONSERVACIÓN, CONSULTA Y ADMINISTRACIÓN DE LOS

EXPEDIENTES DE LAS SOLICITUDES DE PRESTACIONES

ECONÓMICAS RESUELTAS QUE SE ENCUENTRAN ACTUALMENTE EN EL ARCHIVO DE LA SECCIONAL CUNDINAMARCA, CON FUNDAMENTO EN LA LEY 594 DE 2000 Y CIRCULAR 004 DE 2003, DE ACUERDO CON LAS CONDICIONES Y CARACTERÍSTICAS”. 2.1.1.2. El presupuesto oficial de la licitación era de $1.375’000.000, con IVA incluido, y la propuesta de Almarchivos LTDA ascendió a $1.345’760.000, con IVA incluido. 2.1.1.3. El precio de la propuesta de Almarchivos LTDA fue calculado, tomando en consideración la visita programada para el 5 de diciembre de 2006 al lugar en el que “se encontraban los aproximadamente 600.000 expedientes objeto de intervención”, según el pliego de condiciones. 2.1.1.4. Los funcionarios que atendieron la visita manifestaron que no conocían el total de los expedientes a intervenir expresados en metros lineales, por lo que trabajadores de Almarchivos LTDA procedieron a efectuar mediciones y muestras aleatorias de los estantes en que se encontraban los expedientes, con lo que determinaron que correspondían a 2.906,5 metros lineales que, convertidos a expedientes de 60 folios, equivalían a 339.056. Con esta metodología, ajustada a la norma técnica colombiana NTC 5029 y avalada por el Archivo General de la Nación, en la que resultaba irrelevante el número de carpetas o expedientes de muy

variado volumen, Almarchivos LTDA efectuó una proyección económica de la propuesta, mas no determinó el número de expedientes sobre los cuales se realizará el servicio a contratar. 2.1.1.5. La proyección económica para calcular el monto de la propuesta de Almarchivos LTDA fue la siguiente: “PROCESO CANTIDAD VR UNIT VR TOTAL Organización 2.905,5 $ 235.000 $ 683.024.143 Suministro de cajas 14.532 $ 1.400 $ 20.344.800 Ganchos legajadores 339.090 $ 193 $ 65.444.370 Códigos de barras carpetas 339.090 $ 30 $ 10.172.700 Códigos de barras cajas 14.532 $ 36 $ 523.152 Hoja de control 339.090 $ 645 $ 218.713 Consultas 16.500 $ 1.250 $ 20.625.000

SUBTOTAL $1.018.847.215

PÓLIZAS 0,42% $ 4.279.158

RETEFUENTE 11% $ 112.073.389

RETEICA 9.66 X1000 $ 9.842.064 4 X MIL $ 4.075.389

TIMBRE $ 8.707.500

PUBLICACIÓN $ 3.172.400

SUBTOTAL $ 1.130.996.920

IVA $ 185.759.507 $ 1.346.756.427” 2.1.1.6. Como resultado del proceso de licitación pública V.P. 001 de 2006, Almarchivos LTDA y el ISS suscribieron el contrato de prestación de servicios núm. 056 del 27 de octubre de 2006 (en adelante, “Contrato 056 del 27 de octubre de 2006” o “Contrato 056 de 2006”), con un plazo de

once (11) meses y un precio de $1’346.760.000, incluido el IVA. 2.1.1.7. La proyección de Almarchivos LTDA no se ajustó a la realidad, ya que fueron intervenidos 189,9 metros lineales adicionales y resueltas 28.000 consultas más de las previstos inicialmente, por lo que, el 22 de noviembre de 2007, presentó oficio a la interventora, quien respondió que el pago correspondería al número de expedientes intervenidos. 2.1.1.8. El 20 de diciembre de 2007, fue suscrita el acta de entrega final del proyecto de organización de expedientes de pensionados del ISS regional Cundinamarca, concerniente al Contrato 056 de 2006. 2.1.1.9. El ISS objetó la factura I-5857 del 5 de diciembre de 2007, por $ 463’319.109, “justificándose en que el saldo de la obligación del ISS no correspondía con dicho valor”. 2.1.1.10. “Lo anterior, indica que mi poderdante [Almarchivos LTDA] fue objeto de una inducción en error y modificación unilateral y desconocida del contrato por parte del Instituto de Seguros Sociales, toda vez que, en virtud de lo señalado en el pliego de condiciones, el contrato y la normatividad legal y técnica aplicable, para Almarchivos LTDA era y es incuestionable que el valor pactado, es decir, la suma de mil trescientos cuarenta y seis millones setecientos setenta mil pesos M/CTE ($1.346.760.000) se le debía cancelar independientemente del número de expedientes, ya que desde el pliego de condiciones y hasta llegar al contrato siempre se habló de una

cantidad aproximada de expedientes”. 2.1.1.11. Almarchivos LTDA aportó más de 30.000 carpetas celugía yute, que no estaban contempladas en los costes del proyecto; tuvo que adquirir fotocopiadora, tóner y papel, que el ISS había afirmado suministrar; y asumió obligaciones correspondientes al ISS, como la adecuación del espacio físico, el servicio de aseo, y la instalación de redes eléctricas, lámparas y puestos de trabajo. Esto último supuso una erogación de $99’000.000 que no fueron reconocidos por el ISS. 2.1.1.12. “Por lo anterior, no debió el I.S.S., en ningún momento, hacer una interpretación unilateral sin el lleno de los requisitos legales, afectando así la situación jurídica del particular, en este caso, la empresa Almarchivos LTDA, quien se ve vulnerado [sic] en sus derechos económicos (fin del particular al colaborar con el estado a través de la contratación) de manera que el ISS afectó y violó el equilibrio económico del contrato, situación que contempla claramente la normatividad en Contratación Pública, en el artículo 27 y el numeral 8 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993, que se demanda al no reconocer el valor del contrato y demás valores adicionales en que se hizo incurrir al contratista para la correcta y normal ejecución del contrato en cuestión […]”. 2.1.1.13. Al liquidar unilateralmente el Contrato 056 de 2006, con las resoluciones demandadas, consignar $59’273.152 y desconocer el saldo de $463’319.109 más intereses moratorios, el ISS violó la cláusula 11ª, en la

que se acordó que para la resolución de diferencias acudirían a procedimientos de transacción, amigable componedor o conciliación, de acuerdo con lo previsto en los artículos 68, 69 y 70 de la Ley 80 de 1993. 2.1.1.14. El impago oportuno del Contrato 056 de 2006 llevó a una situación deficitaria a Almarchivos LTDA, por lo que tuvo que solicitar créditos a diferentes entidades financieras. 2.2. Mediante auto del 17 de noviembre de 2011[8], la demanda fue inadmitida, para que, conforme al artículo 139 del Código Contencioso Administrativo (“CCA”), se allegara, so pena del rechazo, copia auténtica del Contrato 057 de 2006, las pólizas, las actas de inicio y liquidación, las resoluciones demandadas, y la constancia de ejecutoria de la resolución núm. 5433 del 14 de septiembre de 2009, además de hacer una estimación clara de la cuantía. 2.3. Contra el anterior auto, la actora interpuso recurso de reposición9, que fue resuelto desfavorablemente por el a quo, mediante auto del 22 de marzo de 2012[10]. 8 Folio 26 del cuaderno de 1ª instancia. 9 Folios 31 a 33 del cuaderno de 1ª instancia. 10 Folios 35 y 36 del cuaderno de 1ª instancia. 2.4. No obstante, la demanda fue admitida con auto del 3 de mayo de 20