CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2011-01293-01(51731)

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA

SENTENCIA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / INTERPRETACIÓN DE LA

DEMANDA / INTERPRETACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA /

INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA POR EL JUEZ / FUNCIÓN

INTERPRETATIVA DEL JUEZ / INTERPRETACIÓN OFICIOSA DEL JUEZ / FUNDAMENTACIÓN DE LA DEMANDA / LÍMITES DE LA INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA POR EL JUEZ / DEBER DE ESTUDIAR LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / FORMULACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / LÍMITES DE LA AUTONOMÍA DEL JUEZ / LÍMITES DE LA DISCRECIONALIDAD DEL JUEZ La facultad de interpretación de la demanda tiene como finalidad que, ante la falta de claridad del escrito contentivo de la demanda, se le dé el sentido y el alcance que se derive de la intención real del demandante, sin desconocer o variar abiertamente sus factores esenciales, con la precaución de no tergiversar la litis, de no suplantar la voluntad de quien demanda, de no modificar la causa petendi y el petitum planteado en el escrito inicial, porque ello llevaría al fallador a resolver pretensiones que no fueron planteadas o a dirimir el litigio con base en hechos que no fueron debatidos.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la función interpretativa del juez, ver sentencia de 5 de febrero de 2021, Exp. 48950, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.

INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA POR EL JUEZ / FUNCIÓN

INTERPRETATIVA DEL JUEZ / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO / FUENTE DEL DAÑO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / INTERPRETACIÓN OFICIOSA DEL JUEZ - El juez debe encausar la demanda cuando las pretensiones no concuerden con la acción ejercida [P]rimero se debe establecer el daño que se pide indemnizar y la fuente de la que proviene, para, en segundo lugar, confrontar tales supuestos con la finalidad propia de la acción y/o medio de control ejercido, para establecer si el petitum es o no susceptible de ser tramitado en los términos planteados en el escrito inicial. (…) En suma, para determinar la procedencia de una u otra vía procesal, se debe verificar cuál es el daño que se pide indemnizar y cuál es su fuente. (…) En los eventos en los que formalmente se ejerce una pretensión, pero materialmente se invoca como fuente del daño un supuesto propio de otra vía procesal, el juez debe encauzar la demanda a través del mecanismo que se derive del segundo supuesto.

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUENTE DEL DAÑO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / REITERACIÓN DE

LA JURISPRUDENCIA / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO /

ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Interpretando el ordenamiento jurídico, de conformidad con la jurisprudencia de

esta Corporación, la procedencia de las acciones o medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido. (…) De este modo, cuando se pide una indemnización por la vía de la reparación directa, pero el sustento de ella es la ilegalidad de un acto administrativo particular, al margen de lo dicho por el actor, se debe tomar en consideración el fin perseguido y el trámite debe adelantarse en los términos previstos para la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la escogencia de la acción en el proceso contencioso administrativo, ver sentencia del 6 de febrero de 2020, Exp. 51534,

C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / HECHO DAÑOSO /

OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / DAÑO CAUSADO POR ACTO

ADMINISTRATIVO / RUPTURA DEL EQUILIBRIO DE LAS CARGAS PÚBLICAS

/ ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / REVOCATORIA DIRECTA DEL

ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL /

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / DAÑO CAUSADO POR

ANULACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

[L]a reparación directa es la idónea en los casos en los que la causa de las pretensiones se deriva de un hecho, una omisión, una operación administrativa o de un acto administrativo, pero, en este último caso, siempre que no se cuestione su legalidad, lo que se da en virtud del rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas. (…) La reparación directa también es la vía adecuada tratándose de los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular que haya sido objeto de revocatoria directa o ii) de uno de carácter general que hubiese sido anulado, con todo, “si la causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo particular (…), debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido [a] que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza”.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de reparación directa por daños derivados por actos administrativo, ver sentencia del 27 de abril de 2006, Exp. 16079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, sentencia de 24 de agosto de 1998, Exp. 13685, C.P. Daniel Suárez Hernández, auto de 15 de mayo de 2003, Exp. 23205, C.P. Alier Hernández Enríquez, y sentencia del 21 de marzo de 2012, Exp. 21986, C.P. Hernán Andrade Rincón y sentencia del 5 de julio de 2006, Exp.

21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

INDEBIDA FORMULACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA /

DEMANDA / CONTENIDO DE LA DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA - Falta de claridad / FUNDAMENTACIÓN DE LA DEMANDA /

FUNDAMENTO FÁCTICO DE LA DEMANDA / FUNDAMENTO JURÍDICO DE LA DEMANDA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA / PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA / ESTUDIO DE FONDO DE LA SENTENCIA /

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

[M]ás allá de la certeza del derecho que se reclama y la evidente confusión de regímenes que se exponen en la demanda y el recurso de apelación, la Sala advierte que la demanda no es clara en cuanto al fundamento de la responsabilidad invocada, dado que en unos apartes se hace referencia a una falla en el servicio y en otros a un daño especial, lo cual no es determinante para analizar la idoneidad formal de la demanda, pues, en aplicación del principio iura novit curia, lo relevante para el estudio de fondo es que no se presenten argumentos que cuestionen la legalidad del respectivo acto administrativo. DEMANDA / CONTENIDO DE LA DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA - Falta de claridad / FUNDAMENTACIÓN DE LA DEMANDA / FUNDAMENTO FÁCTICO DE LA DEMANDA / FUNDAMENTO JURÍDICO DE LA DEMANDA / HECHOS DE LA DEMANDA / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO / LIQUIDACIÓN DE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO /

MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Al confrontar los fundamentos de hecho y de derecho del escrito inicial, la Subsección, interpretando el sentir del apelante, concluye que se acudió a esta jurisdicción con el fin de que se indemnizaran los perjuicios causados con un acto administrativo general que se considera legal, el contenido en el Decreto 3202 del 24 de agosto de 2007, en cuanto dispuso la liquidación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, medida que, en criterio de la parte actora, resultaba necesaria, en razón del “fracaso” de la entidad, por el manejo dado a sus fondos, a sus controles internos, su gestión y contratación, tal como se indicó en la parte considerativa de dicho decreto.

DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / DERECHO DE ACCIÓN /

EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCIÓN / DAÑO POR PÉRDIDA DE

OPORTUNIDAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL /

EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / SUPRESIÓN DE LA ENTIDAD

PÚBLICA / EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO / LIQUIDACIÓN DE LA

EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO / EMPLEADO DE LA EMPRESA SOCIAL

DEL ESTADO / RECLAMACIÓN DE DERECHOS LABORALES / DAÑO

ESPECIAL / RUPTURA DEL EQUILIBRIO DE LAS CARGAS PÚBLICAS

[L]a causa petendi y las pretensiones planteadas tienen como fundamento la supuesta afectación del derecho de acción causada por el Decreto 3202 de 2007, dado que, en razón de dicha normativa, según el escrito inicial, la señora (…)

habría perdido la oportunidad de reclamar judicialmente sus derechos laborales. (…) [E]n la demanda no se alegó a título de daño la negativa de las prestaciones laborales en la vía administrativa, sino la supuesta imposibilidad de reclamar judicialmente tales derechos. (…) [L]a razón por la que la parte actora acudió a esta jurisdicción estuvo determinada por el hecho de que, supuestamente, la supresión y liquidación de la E.S.E. hubiese generado un daño especial, en cuanto tal determinación, a pesar de resultar necesaria, implicó una ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas, lo que en criterio de la actora la privó del reconocimiento de sus derechos laborales.

ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / SUPRESIÓN DE LA ENTIDAD

PÚBLICA / EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO / LIQUIDACIÓN DE LA

EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO / PRETENSIONES DE LA DEMANDA /

MODIFICACIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA - Improcedente /

PÉRDIDA DE OPORTUNIDAD / DAÑO POR PÉRDIDA DE OPORTUNIDAD /

RECLAMACIÓN DE DERECHOS LABORALES / DAÑO ESPECIAL / ACCIÓN

DE REPARACIÓN DIRECTA - Procedencia excepcional / PROCEDENCIA DE

LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA

[L]a Sala precisa que la existencia de una decisión administrativa de carácter particular proferida durante el trámite de liquidación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento no era suficiente para modificar el objeto y las pretensiones del proceso, pues, se insiste, según se ha entendido por esta Sala, la parte actora no pidió que se le indemnizaran los perjuicios causados con tal determinación, sino la

supuesta pérdida de oportunidad de demandar a la entidad, con el fin de que le reconociera el vínculo laboral que, según ella, se configuró en el sub lite. (…) [A]tendiendo de buena fe en que lo pretendido en este proceso encuadra en uno de los eventos excepcionales frente a los cuales la Corporación ha admitido la procedencia de la reparación directa respecto de actos administrativos por un daño especial, la Subsección verificará si se cumplen los presupuestos para emitir sentencia de fondo, por tal razón, determinará si la demanda se presentó en tiempo.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA /

HECHO DAÑOSO / CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO / IMPUTACIÓN DE

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCIÓN / DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL El numeral 8 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 - aplicable a este asunto por ser la vigente para el momento en que empezó a correr el término de caducidaddispone que la reparación directa debe promoverse dentro de los 2 años siguientes al acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa. (…) Esta Sección ha precisado que no basta con la ocurrencia del hecho dañoso, pues, además, es necesaria la posibilidad de que sea conocido por el afectado, dado que a partir de

allí resulta procedente la imputación de responsabilidad al Estado, porque surge el interés para ejercer el derecho de acción, en los términos previstos en el artículo 90 de la Constitución Política.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - 136

NUMERAL 8 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el término de caducidad de la acción de reparación directa ver sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, Exp. 61033, C.P.

Marta Nubia Velásquez Rico.

DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / LEGALIDAD

DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE

LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PUBLICACIÓN

DEL ACTO ADMINISTRATIVO / VIGENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

VIGENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / EFECTOS DURANTE LA VIGENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL En lo relacionado con los daños que se reclaman por la expedición de actos administrativos generales cuya legalidad no se cuestiona, esta Subsección ha considerado que el término para demandar empieza a correr a partir del día siguiente a su publicación, criterio que también ha sido aplicado por la Subsección C y desarrollado recientemente por la Subsección B, en pronunciamiento del 3 de

julio de 2020. (…) De conformidad con lo anterior, en estos eventos la publicación del acto administrativo general resulta determinante para efectos de contar la caducidad. (…) Además, esta Sala, en providencia del 14 de febrero de 2019, precisó que tal regla resultaba aplicable en los eventos en los que la promulgación y la entrada en vigor de la norma coincidían, pues cuando ello no sucede se debe tener en cuenta el segundo momento, dado que un acto administrativo de carácter general puede publicarse en una fecha determinada y surtir efecto tiempo después, si así se indica de manera expresa.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los daños causados por actos administrativos generales, ver sentencia del 27 de abril de 2016, Exp. 35404, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, sentencia del 5 de julio de 2018, Exp. 38942, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, sentencia de 3 de julio de 2020, Exp. 11001-03-15-000-202002360-00, C.P. Martín Bermúdez Muñoz y sentencia del 14 de febrero de 2019,

Exp. 59886, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.

ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / DECRETO / PUBLICACIÓN DEL

DECRETO / PUBLICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / VIGENCIA DEL

ACTO ADMINISTRATIVO / VIGENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / EFECTOS DURANTE LA VIGENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / SUPRESIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA / EMPRESA SOCIAL DEL

ESTADO / LIQUIDACIÓN DE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO /

REGULACIÓN LEGAL DE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO / RÉGIMEN

DE LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA / HECHO DAÑOSO /

CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO

[A] través del Decreto 3202 de 2007, publicado en el Diario Oficial (…), se ordenó la supresión y liquidación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, disposición que entró en vigor a partir de su publicación. (…) La entidad quedó suprimida desde la entrada en vigor del Decreto 3202 de 2007 y, a partir de allí, según los propios razonamientos de la demanda, la parte actora quedó sujeta a las reglas que regían tal actuación (…). [D]esde la supresión la parte actora advirtió que la reclamación de sus derechos debía hacerse en los términos dispuestos en el régimen de liquidación aplicable a la referida E.S.E., y no en los plazos previstos en la normativa laboral, es decir, el hecho causante del daño y su conocimiento fueron concomitantes.

CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / HECHO DAÑOSO / CONOCIMIENTO DEL HECHO

DAÑOSO / LIQUIDACIÓN DE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO /

PUBLICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / VIGENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / VIGENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL - Presentada cuando ya había caducado la acción [E]l Decreto 3202 de 2007 entró a regir (…), por tal razón, la demanda de la

referencia debía presentarse (…); sin embargo, el derecho de acción se ejerció hasta (…) cuando ya había expirado el plazo de caducidad. (…) La parte actora promovió el trámite de conciliación extrajudicial (…); no obstante, para esa fecha ya había fenecido el plazo para demandar, por lo que no operó la suspensión del término de caducidad. (…) [N]o se configuró la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, sino la de caducidad de la pretensión de reparación directa.

PROCESO LIQUIDATORIO / DAÑO ANTIJURÍDICO / FUENTE DEL DAÑO /

CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / LIQUIDACIÓN DE ENTIDAD PÚBLICA /

PRETENSIONES DE LA DEMANDA / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA /

INTERPRETACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / DECRETO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / SUPRESIÓN DE ENTIDAD PÚBLICA / DAÑO ESPECIAL / TEORÍA DEL DAÑO ESPECIAL / ESTUDIO DE FONDO DE

LA SENTENCIA / RECLAMACIÓN DE DERECHOS LABORALES / EJERCICIO

DEL DERECHO DE ACCIÓN

[L]os razonamientos que anteceden no sirven de pauta definitoria para reclamar daños y perjuicios a causa de procesos liquidatorios de las entidades públicas, pues los mismos solo pretenden interpretar el sentido y querer del actor en el caso concreto que se somete a su estudio, contenido en la demanda y su recurso de apelación, quien ha designado al decreto que ordenó la supresión de la entidad

como causante del daño que reclama, aspecto que bajo la tesis del daño especial ha sido abordado en la definición de los presupuestos para dictar una sentencia de fondo, como corresponde al de la caducidad, pues a no dudarlo, las reglas que gobiernan la reclamación y efectividad de derechos y acreencias laborales siguen por definición legal pautas distintas a las indicadas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2011-01293-01(51731)

Actor: NUBILETH PALACIOS MOSQUERA Y OTROS

Demandado: NACIÓN - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA

PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICAY OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: FACULTAD DE INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA - Para determinar lo pretendido realmente por el demandante y no suplantar su voluntad / REPARACIÓN DIRECTA - Procedencia - Perjuicios derivados de un acto administrativo general cuya legalidad no se cuestiona / CADUCIDAD - En los casos en los que se invoca una decisión general que se considera legal el plazo empieza a correr con la entrada en vigor de la normativa. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante la cual se declaró

probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción. Según la demanda, se configuró una falla del servicio por la falta de reconocimiento de los derechos laborales de la señora Nubileth Palacios Mosquera, toda vez que, a pesar de que su vinculación con la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento se realizó a través de un contrato de prestación de servicios, se configuraron los elementos de un contrato laboral y, debido a la liquidación definitiva de dicha entidad, se le impidió la reclamación de tales derechos.

I. SENTENCIA IMPUGNADA

1. Corresponde a la sentencia ya identificada, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, declaró probada la ineptitud sustantiva de la demanda1, cuyas pretensiones, hechos y consideraciones de derecho, fueron las siguientes.

2. El referido proveído decidió la demanda presentada el 28 de noviembre de 20112 por la señora Nubileth Palacios Mosquera, a través de apoderado judicial3 y, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra de la Nación -Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repúblicay -Ministerio de la Protección Social, con el fin de que se les declare patrimonialmente responsables por los perjuicios causados, con ocasión de “la falla del servicio causada con la liquidación definitiva de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, realizada el 6 de noviembre de

2009”. Pretensiones

3. Como indemnización de perjuicios morales, solicitó 500 SMLMV y, por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, pidió $1.297’653.368,

derivados de las prestaciones sociales dejadas de percibir como cesantías, primas de productividad, vacaciones, bonificaciones, entre otras. Hechos 1 Folios 199 a 204 del cuaderno principal. 2 Folio 16 del cuaderno 1. 3 Según el poder obrante a folio 1 del cuaderno 1.

4. Como fundamento fáctico de la demanda se narró que, el 1 de julio de 2003, la señora Nubileth Palacios Mosquera ingresó a laborar mediante contrato de prestación de servicios en la Clínica San Pedro Claver de Bogotá perteneciente al Instituto de Seguros Sociales -ISS-, en el cargo de “médico general”, vínculo que se mantuvo hasta el 30 de septiembre de 2007, en virtud de los distintos contratos de prestación de servicios celebrados para tal fin.

5. Manifestó que el vínculo de la demandante con la citada E.S.E. cumplía con todos los elementos propios de una relación de carácter laboral, dado que la señora Palacios Mosquera cumplía sus funciones en igualdad de condiciones con los empleados de planta; además, estaba sujeta a horario y a las órdenes de sus superiores, sin que se le pagaran en momento alguno las prestaciones a las que tenía derecho.

6. Indicó que, a través del Decreto 3202 de 2007, el Presidente de la República ordenó la supresión y liquidación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, para lo cual designó como liquidador a la Fiduprevisora S.A.

7. Agregó que la señora Palacios Mosquera le solicitó a la referida fiduciaria la

liquidación laboral a la que, en su criterio, tenía derecho, petición que fue negada porque la fiduciaria no estaba llamada a responder por las obligaciones de la entidad liquidada.

8. Sostuvo que la creación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento fue “un fracaso” y las razones de su liquidación habían sido claramente explicadas en la parte considerativa del Decreto 3202 de 2007, las cuales estaban determinadas por el control administrativo ejercido por las demandadas y el manejo que se le habrían dado a sus fondos.

9. Finalmente, manifestó que, pese a que la señora Nubileth Palacios Mosquera tenía derecho a que se le reconocieran las prestaciones laborales de ley, la Presidencia de la República y el Ministerio de la Protección Social, para evitar demandas, ordenaron la liquidación de dicha E.S.E., proceso que terminó el 6 de noviembre de 2009, fecha para la cual “no habían transcurrido más de 3 años de la desvinculación, para efectos de la reclamación de las prestaciones sociales adeudadas en virtud de la relación [laboral]”4.

La defensa

10. La Nación - Ministerio de Salud y Protección Socialse opuso a las pretensiones de la demanda; para tal efecto propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, puesto que la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento contaba con personería jurídica propia y autonomía presupuestal y administrativa; adicionalmente, en el proceso liquidatorio de esa E.S.E. no intervino de forma alguna esa cartera ministerial y, por ende, tampoco intervino en el rechazo de la reclamación de sus supuestos derechos laborales5.

11. La Nación -Ministerio de Trabajopropuso igualmente la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto “este Ministerio no tuvo directa ni solidariamente que ver en la relación laboral que hubiere existido entre la demandante con la liquidada ESE Luis Carlos Galán Sarmiento”.

Adicionalmente, propuso la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, toda vez que las reclamaciones derivadas de una relación laboral se debían adelantar a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho6.

12. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República propuso también las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e “inepta 4 Folio 2 a 16 del cuaderno 1. 5 Folios 29 a 44 del cuaderno 1. 6 Folios 56 a 60 del cuaderno 1. demanda por indebida representación”, dado que, por una parte, no intervino en los hechos objeto de demanda y, por otra, no participó ni expidió los actos administrativos cuestionados7.

13. En la oportunidad para presentar alegatos de conclusión, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y la Nación -Ministerio de Protección Socialinsistieron en la configuración de las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inepta demanda por indebida representación8.

14. La parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio9.

La decisión

15. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante sentencia proferida el 8 de mayo de 2014, declaró próspera la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción y se inhibió de estudiar

el fondo del asunto.

16. Para arribar a dicha decisión, el Tribunal de primera instancia manifestó que el origen del litigio radicaba en el no reconocimiento de las prestaciones sociales solicitadas por la señora Nubileth Palacios Mosquera al liquidador de la E.S.E.

Luis Carlos Galán Sarmiento.

17. En ese sentido, manifestó que, “la actora debió realizar la respectiva reclamación y, en caso de desconocimiento de lo pretendido, impugnar el acto 7 Folios 68 a 83 del cuaderno 1. 8 Folios 181 a 185 y 186 a 197 del cuaderno 1. 9 Folio 172 del cuaderno 1. administrativo mediante el cual se le negara el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales que se le adeudaran a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”, cuyo fin consiste, precisamente, en la anulación del acto administrativo para efectos de obtener el correspondiente restablecimiento del derecho10.

EL RECURSO INTERPUESTO Síntesis del recurso de apelación

18. La parte actora manifestó que la liquidación definitiva de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento por parte de las demandadas impidió que la señora Nubileth Palacios Mosquera ejerciera la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, motivo por el cual resultaba procedente incoar la acción de reparación directa, pues, si bien el actuar de los demandados que liquidaron la referida E.S.E. estuvo enmarcado dentro del ordenamiento jurídico, lo cierto es que “al amparo de la teoría del daño especial” se causó un daño antijurídico a la demandante que no

estaba en la obligación de soportar.

19. Agregó que, en virtud de su liquidación definitiva, la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento dejó de ser sujeto de derechos y de obligaciones desde el 6 de noviembre de 2009, por tal razón resultaba inocuo ejercer en su contra la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y fue precisamente esta situación la que llevó a promover el proceso de la referencia.

20. Adicionalmente, indicó que en el proceso obraba suficiente material probatorio que daba cuenta de la relación laboral existente entre la extinta ESE y la parte actora; además, “la liquidación se hizo antes de que hubiera transcurrido (…) el tiempo límite con que el ordenamiento jurídico le permite al trabajador iniciar la acción respectiva”. 10 Folios 199 a 204 del cuaderno principal.

21. Se expuso que la señora Nubileth Palacios Mosquera efectivamente tenía un derecho, el cual debía reclamar ante la liquidada E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, pero no pudo hacerlo, pues la parte demandada optó por desaparecerla de la vida jurídica para impedir que fuera demandada y, en el proceso obraba suficiente material probatorio que daba cuenta de la relación laboral existente entre la extinta E.S.E. y la demandante; además, “la liquidación se hizo antes de que hubieran transcurrido tres años que era el tiempo límite con que el ordenamiento jurídico le permite al trabajador iniciar la acción respectiva”11.

22. En la oportunidad para presentar alegatos de conclusión, la NaciónDepartamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Ministerio de Protección Social reiteraron íntegramente los argumentos expuestos a lo largo del

trámite de la presente acción y solicitaron que se confirmara la sentencia recurrida que declaró próspera la excepción de inepta demanda, por indebida escogencia de la acción12.

23. En su concepto, el Ministerio Público manifestó que debía confirmarse la sentencia apelada, toda vez que el origen del daño en el presente caso deviene de la expedición de un acto administrativo a través del cual se negó el reconocimiento de las prestaciones sociales a favor de la demandante, razón por la cual la acción que debió incoarse era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa13. 11 Folios 206 a 215 del cuaderno principal. 12 Folios 224 a 225 y 226 a 230 del cuaderno principal. 13 Folios 232 a 236 del cuaderno principal.

24. En esta oportunidad procesal, la parte actora guardó silencio14.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

25. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante.

El objeto del recurso de apelación

26. Como se ha reseñado, el motivo de disenso de la parte actora se centra en solicitar que se revoque la sentencia de primera instancia y, como consecuencia, se estudie el fondo del asunto y se acceda a las pretensiones de la demanda, por considerar que la acción interpuesta es la procedente para reclamar la imposibilidad de obtener el pago de sus prestaciones sociales debido a la liquidación de la entidad donde prestaba sus servicios profesionales.

Previo a abordar el fondo del asunto, la Sala analizará, en primer lugar, la

procedencia de la acción interpuesta, para, posteriormente, verificar la oportunidad de la misma. Interpretación de la demanda, determinación de la causa petendi y acción procedente15 14 Folio 237 del cuaderno 1.

27. La facultad de interpretación de la demanda tiene como finalidad que, ante la falta de claridad del escrito contentivo de la demanda, se le dé el sentido y el alcance que se derive de la intención real del demandante, sin desconocer o variar abiertamente sus factores esenciales, con la precaución de no te