CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2011-01447-01(51334)

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / FORMULACIÓN

DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sido abundante en el sentido de precisar que en materia de lo contencioso administrativo la fuente del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y esta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la fuente del daño como elemento determinante de la acción procedente, consulta providencia de 22 de octubre de 2015, Exp. 35351,

C.P. Hernán Andrade Rincón.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN

DIRECTA / ACTO ADMINISTRATIVO / DEMANDA CONTRA ACTO

ADMINISTRATIVO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Si bien la acción de reparación directa opera cuando el daño alegado deviene de un hecho, omisión u operación administrativa, también es cierto que existen casos excepcionales en que dicho medio de control es procedente cuando el daño proviene de actos administrativos -casos en los cuales, por regla general, se deben ejercer las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho,

según el caso. (…) De conformidad con lo anterior, cuando se encuentra que la fuente u origen del daño es un acto administrativo y que la acción ejercida es la de reparación directa, es necesario examinar si el caso se ajusta a alguna de las cuatro excepciones que jurisprudencialmente se han identificado.

NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la procedencia excepcional de la acción de reparación directa, para impugnar daños provenientes de actos administrativos, consultar providencia de 24 de enero de 2019, Exp. 46806, C.P. Ramiro Pazos

Guerrero.

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FINALIDAD

DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FINALIDAD DE LA

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN

DIRECTA / ACTO ADMINISTRATIVO / DEMANDA CONTRA ACTO

ADMINISTRATIVO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO La acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del C.C.A., está concebida para demandar la reparación del daño derivado de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de

inmueble por causa de trabajos públicos –o por cualquiera otra causa–, siempre que esta última no consista en un acto administrativo, porque cuando este constituye, como en el presente caso, la fuente de un daño, la ley prevé como acción generalmente pertinente -teniendo en cuenta las excepciones antes aludidasla de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, si el daño tiene origen en un acto administrativo de carácter particular y concreto, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues para obtener el resarcimiento del perjuicio resulta necesario el pronunciamiento acerca de la anulabilidad del acto por violación de los preceptos superiores para efectos de desvirtuar la presunción de legalidad y veracidad que revisten tales actos jurídicos y que hacen obligatorio su cumplimiento y obedecimiento en los términos del artículo 66 del C.C.A.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 66 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86

NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la acción de lo contencioso administrativo procedente para desvirtuar la legalidad de los actos administrativos, consultar providencia de 22 de octubre de 2015, Exp. 35351, C.P. Hernán Andrade Rincón.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA / CONTRATO REALIDAD / RECLAMACIÓN DE DERECHOS

LABORALES / ACREENCIAS LABORALES / RECLAMO DE LAS

ACREENCIAS LABORALES / COBRO DE ACREENCIAS LABORALES /

EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO / LIQUIDACIÓN DE LA EMPRESA SOCIAL

DEL ESTADO / VIOLACIÓN DEL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE

JUSTICIA / PERJUICIO DERIVADO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FUENTE

DEL DAÑO / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / IMPUGNACIÓN

DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA En la demanda se expuso como hecho dañoso la liquidación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, lo cual habría impedido el reconocimiento y pago de las acreencias laborales a las cuales la demandante tendría derecho, por haber trabajado bajo un contrato realidad en dicha entidad. (…) Pues bien, tanto en la demanda como en el recurso de apelación, se alegó que a la demandante se le vio truncado su derecho de acudir a la jurisdicción mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para el reconocimiento de la relación laboral y el reclamo de las acreencias laborales, al sacar de la vida jurídica a la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, mediante la liquidación definitiva, antes de que hubieran transcurrido los tres años para que prescribiera la acción laboral, defraudando la confianza legítima y rompiendo el equilibrio frente a las cargas públicas. (…) De este modo y, sin perjuicio de lo afirmado por la demandante, esta Sala concluye que el daño alegado no deviene de un hecho o una omisión administrativa, sino de

la Resolución RCA No. 0001 (…) y del oficio de la Fiduciaria Previsora S.A., las cuales son manifestaciones de voluntad, en ejercicio de funciones administrativas y con efectos jurídicos particulares, por lo que claramente constituyen actos administrativos. (…) En el presente asunto se trata de actos administrativos de los cuales se controvierte su legalidad, pues la demandante considera, implícitamente, que las decisiones contenidas en estos vulneraron sus derechos laborales. Por otra parte, dichos actos, según las pruebas que obran en el expediente, no han sido anulados ni ha sido objeto de revocatoria directa por la propia administración; tampoco se trata de actos preparatorios o de trámite. En virtud de ello, el presente asunto no está cubierto por ninguna de las excepciones previstas para que opere la acción de reparación directa cuando el daño proviene de un acto administrativo. (…) Por lo tanto, aunque la parte actora dijo ejercer, nominalmente, la acción de reparación directa, lo cierto es que del contenido de los hechos, de las pretensiones de la demanda y de la causa petendi de la misma -aspectos más que reafirmados en el recurso de apelaciónla Sala advierte que lo que realmente se pretendió fue la reclamación de perjuicios generados por el no pago de las acreencias laborales a las cuales la demandante tendría derecho y, por ende, ello implicaba cuestionar la legalidad de unos actos administrativos. En consecuencia, desde el punto de vista material, la acción que debió interponerse era la de nulidad y de restablecimiento del derecho. En consecuencia, la Sala encuentra demostrada la indebida escogencia de la acción decretada en primera

instancia, lo cual torna improcedente un pronunciamiento de fondo comoquiera que la adecuada escogencia de la acción constituye presupuesto de la sentencia de mérito, tal como lo ha sostenido esta Sección del Consejo de Estado.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la escogencia de la acción contenciosa procedente, como requisito para proferir decisión de fondo, consultar providencia de 28 de abril de 2010, Exp. 17811, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Sobre la indebida escogencia de la acción en casos con presupuestos fácticos y jurídicos similares a los del sub lite, consultar providencias de 12 de diciembre de 2019, Exp. 50339, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; de 20 de abril de 2020, Exp.

48444, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas.

NOTA DE RELATORÍA: La presente providencia cuenta con salvamento de voto

del doctor Martin Bermúdez Muñoz.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: ALEXÁNDER JOJOA BOLAÑOS (E)

Bogotá D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2011-01447-01(51334)

Actor: IDALID ROMERO TORRES

Demandado: LA NACIÓN - PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Sin que se advierta causal de nulidad que invalide la actuación, decide la Sala el

recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 27 de marzo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C, por medio de la cual declaró de oficio la indebida escogencia de la acción. SÍNTESIS DEL CASO La señora Idalid Romero Torres estaba vinculada a la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, a través de contrato de prestación de servicios, hasta cuando el Gobierno Nacional decidió ordenar su liquidación. Ahora demanda a las entidades accionadas para que la indemnicen por los perjuicios sufridos, al no haber podido obtener el pago de las acreencias laborales a las que tendría derecho, pues la entidad fue suprimida por decisión suya.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda 1.1. Pretensiones Mediante escrito presentado el 13 de diciembre de 2011 (fl. 42, c. 1), la señora Idalid Romero Torres promovió demanda de reparación directa en contra de la Nación – Presidencia de la República y la Nación – Ministerio de la Protección Social, con el fin de que se efectúen las siguientes declaraciones y condenas: PRIMERA.- Declarar que LA NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA y solidariamente LA NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, son responsables por la totalidad de los perjuicios irrogados a la señora IDALID ROMERO TORRES, con la falla del servicio causada con la liquidación definitiva de la E.S.E. LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO, realizada el día 06 de noviembre de

2009. SEGUNDA.- Que a consecuencia de la declaración anterior, LA NACIÓN – PRESIENCIA DE LA REPÚBLICA y solidariamente LA NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, pagarán a mi poderdante, por concepto de lucro cesante y daño emergente, los perjuicios que paso a solicitar así:

A. DAÑO SUBJETIVO (PERJUICIOS MORALES) Para la directamente afectada IDALID ROMERO TORRES el equivalente a QUINIENTOS SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES al momento del pago.

B. DAÑO OBJETIVO (PERJUICIOS MATERIALES) LUCRO CESANTE Para liquidar esta pretensión, me permito señalar los siguientes elementos que han de ser tenidos en cuenta al momento de la sentencia:

1. El salario que devengaba la demandante al momento del despido de la E.S.E.

LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO.

2. Los dineros que dejó de recibir la demandante, incluidos salarios, primas, vacaciones, bonificaciones, aportes a pensión, junto con los incrementos legales causados desde la fecha de su retiro.

3. Actualizada dicha cantidad según la variación porcentual del índice de precios al consumidor entre la fecha del despido y el que exista cuando se produzca el pago de lo ordenado en la sentencia.

4. La fórmula de matemáticas financieras aceptadas por el Honorable Consejo de Estado, teniendo en cuenta la indemnización debida o consolidada y la futura.

Con forme a lo anterior, los valores a cancelar son: (…) TERCERA.- Que en virtud de la demanda se condene a LA NACIÓN –

PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA y solidariamente LA NACIÓN – MINISTERIO

DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, o la entidad que haga sus veces, a pagar intereses corrientes bancarios vigentes desde la ejecutoria de la providencia, ya sea sentencia o conciliación por los primeros seis (06) meses, y en los doce (12) restantes el doble de los intereses bancarios, a título de moratorios, conforme jurisprudencia de la Corte Constitucional del año 1999, que así lo ordena, y lo dispone el artículo 177 del C.C.A. CUARTA.- Que el valor de las condenas aquí señaladas, se actualicen al ejecutoriarse la sentencia, con base en el índice de precios al consumidor (ICP) según certifique el Departamento Nacional de Estadística DANE, para compensar la pérdida del valor adquisitivo de la moneda, como lo disponen los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. QUINTA.- Que la sentencia de mérito favorable a las pretensiones de la demanda se le dé cumplimiento en los términos del artículo 176 del C.C.A. 1.2 Sustento fáctico Como fundamentos de hecho de la demanda se narraron los que la Sala sintetiza así: La señora Idalid Romero Torres se vinculó al Instituto del Seguro Social -en adelante ISSel 19 de junio de 2000, en el cargo de auxiliar de servicios asistenciales como instrumentadora quirúrgica en la clínica San Pedro Claver de Bogotá. El 1º de julio de 2003 hubo una sustitución patronal, pues mediante Decreto 1750 del 26 de junio de ese mismo año, se escindió al ISS y se creó la E.S.E. Luis

Carlos Galán Sarmiento. Con esta entidad trabajó hasta el 30 de septiembre de 2007, día en que fue despedida sin causa legal. Estuvo contratada a través de contratos de prestación de servicios, sin embargo, la demandante alega que en realidad se presentaron todos los elementos de una relación laboral. A través del Decreto 3202 del 24 de agosto de 2007, expedido por la Presidencia de la República, se dispuso la disolución y liquidación de la aludida E.S.E., que se llevó a cabo el 6 de noviembre de 2009, mediante acta suscrita por el Ministerio de la Protección Social. En esta acta se dejó constancia que la entidad celebró contrato de fiducia mercantil No. 114 del 30 de diciembre de 2008 con la FIDUPREVISORA S.A., para la administración del patrimonio autónomo. En virtud de ello, la ahora demandante solicitó a la aludida sociedad el pago de las prestaciones sociales adeudadas, solicitud que fue denegada, debido a que las situaciones inherentes a la relación de la entidad liquidada y sus trabajadores se escapaban de sus funciones. Se alega que, cuando se efectuó la liquidación definitiva de la entidad, “no habían trascurrido más de tres años de la desvinculación de la demandante, para efectos de la reclamación de las prestaciones sociales adeudadas en virtud de la relación de servicio con esa entidad”. A juicio de la demandante, las entidades accionadas incurrieron en fallas del servicio, al liquidar la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, por cuanto: Para el año 2003, el gobierno nacional procedió a liquidar las clínicas del Instituto de

los Seguros Sociales, al determinar la escisión de esta importante entidad y dividir la parte encargada del aseguramiento (EPS, ARP, PENSIONES) de la parte encargada de la prestación de los servicios de salud que quedó incorporada en las siete Empresas Sociales del Estado (ESE) que se crearon, de las cuales ya se han liquidado cuatro a saber: José Prudencio Padilla, Rafael Uribe Uribe, Policarpa Salavarrieta y Luis Carlos Galán Sarmiento. Aseguraba el Ministro Palacios, bajo el nuevo esquema, funcionarían dichas entidades, por lo que la medida era necesaria para su salvación. Para lograr este propósito, el Decreto 1750 de 2003, proferido por el Presidente de la República, además de escindir el ISS definió el control casi total por parte del Gobierno sobre estas nuevas entidades. El Presidente de la República era quien escogía a sus gerentes; el Ministro de la Protección Social actuó como presidente de sus juntas directivas; además, la mayoría de los integrantes de las ESE dependen (ían) del gobierno. Teniendo en cuenta lo anterior, el Gobierno asumió una responsabilidad política, de tal forma que si el experimento hubiera resultado exitoso, sería consecuencia de medidas acertadas que lo fortalecerían, lo que habría que reconocer; pero, si por el contrario el resultado era un fracaso, como en efecto ha ocurrido, debe atribuirse toda la responsabilidad en el gobierno. Más allá de esta responsabilidad política, deviene la jurídica, pues el Estado debe responder ante los ciudadanos por sus actos y omisiones, lo que obliga a preguntarnos: ¿qué pasó en las diferentes ESE, derivadas del ISS, que se

liquidaron? ¿Qué determinó su liquidación? Un camino relativamente sencillo para tratar de obtener la respuesta consiste en analizar las causas aducidas por el mismo gobierno. (…) La actora fue formalmente vinculada por medio de contratos de prestación de servicio a la ESE LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO, pero durante toda la vinculación se presentaron los elementos de una relación laboral, laborando en las mismas condiciones que sus similares de planta, recibiendo órdenes cumpliendo horario de trabajo y sin ninguna clase de autonomía, por lo que procedía en consecuencia el reconocimiento de las prestaciones sociales e indemnizaciones en las mismas condiciones que sus similares de planta, pero para ello al no reconocérsele voluntariamente era pertinente acudir ante la jurisdicción administrativa, pero ello se vio truncado por cuanto los demandados sacaron de la vida jurídica a la ESE LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO, mediante liquidación definitiva de la misma el día 06 de noviembre del año 2009, es decir antes de que trascurrieran tres años de la desvinculación de la actora de la ESE LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO, lo que había ocurrido el día 30 de septiembre de 2007. El daño antijurídico es deducible, ya que primero en forma injusta, se le negó a la demandante el derecho a las prestaciones sociales manteniéndola vinculada por medio de contratos de prestación de servicios, y luego para evitar demandas, los accionados sencillamente liquidaron la entidad, desapareciéndola de la vida jurídica, antes de que hubieran trascurrido tres años de la desvinculación de la actora, es

decir, antes de que hubiesen prescrito las acciones laborales para el reclamo de las respectivas acreencias en virtud del postulado sustantivo constitucional de la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de la relación. Sirven de fundamento jurídico de las pretensiones los artículos 20, 90, 6 y 91; 334, 26, 21, 38 y 53 58 de la Constitución Política, que determinan el régimen de la responsabilidad extracontractual del Estado, cuya finalidad es precisamente como lo señala el artículo 90, provocar obligación patrimonial del Estado por el daño antijurídico causado por un agente suyo, con el necesario resarcimiento de perjuicios a los atributos personal y patrimonial de la actora. En virtud de la solicitud de aclaración efectuada por el despacho conductor del caso en primera instancia, sobre la pretensión invocada y sus fundamentos de derecho, en relación con la acción interpuesta, (f. 18, c. 1), la parte demandante (f. 21, c. 1) insistió en que la vía adecuada para la reclamación de sus derechos era la de reparación directa, por cuanto, al liquidarse intempestivamente la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, se le impidió el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a través de la cual procedía su reclamo de las acreencias laborales. Explicó que el hecho de que esa liquidación se hubiera realizado “antes de que hubiera prescrito el derecho a reclamar por parte de la actora, es lo que motivó a acudir a la acción de reparación directa”, pues no habían transcurrido tres años, “que era el tiempo límite con que el ordenamiento

jurídico le permite al trabajador iniciar la acción respectiva”. De manera que, a su juicio, se defraudó la confianza legítima de la demandante sobre el tiempo que tenía para reclamar sus acreencias laborales. Además, expresó que no podía demandar el acto de liquidación definitiva, pues este no le fue notificado, “por lo que jurídicamente nadie está obligado a lo imposible”. Finalmente, en esta oportunidad, explicó lo siguiente: Pero, como ha sido la liquidación definitiva de la ESE LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO, la que ha impedido demandarla, por su desaparición de la vida jurídica, resulta evidente que de allí se desprende la responsabilidad pues le han causado a la actora un perjuicio económico y moral, que no tenía por qué soportar, pues los hechos rompieron el principio de igualdad ante las cargas públicas y la privaron del derecho de acceso a la justicia. (…) El daño, lo sufrió la actora por partida doble, pues primero se la vincula por medio de contratos de prestación de servicios para disfrazar una relación laboral, y luego para impedirle acudir a los estrados judiciales, se procede a liquidar la entidad por parte de los demandados, antes de que hubieran trascurrido los tres años que le otorga la ley al trabajador para demandar, con lo que se ha roto el principio de no hacer daño a nadie. Y ese daño es un daño antijurídico, pues ataca directamente el principio de la confianza legítima, en éste caso la creencia de la demandante en el término otorgado en la ley de tres años para demandar la reclamación de sus

derechos, con lo que se configura un comportamiento irregular de la administración que lesiona el principio constitucional de igualdad ante las cargas públicas, como derivación del principio general de igualdad ante la ley contemplado en el artículo 13 de la Carta. Así las cosas, el daño causado por las demandadas, es el privar a la actora del derecho de acudir ante los estrados judiciales en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para obtener el pago de sus acreencias laborales amparadas en la norma constitucional fundamental de carácter sustantivo contenida en el artículo 53 de la Carta, denominada, primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas. Por lo anterior, Honorable Magistrado, es que a la actora no le queda otro camino que acudir a la acción consagrada en el artículo 86 del Decreto 01 de 1984, denominada Acción de Reparación Directa.

2. Posición de las demandadas 2.1. La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social (f. 41, c. 1) se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que la parte demandante dejó “caducar las acciones administrativas idóneas para demandar la legalidad”, tanto de los contratos de prestación de servicio, por medio de los cuales la señora Idalid Romero Torres estuvo vinculada a la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, “que estima violatorios de la ley sustancial”, así como de la Resolución No. 0001 del 17 de diciembre de 2007, por medio de la cual la aludida entidad resolvió la reclamación presentada por la demandante.

Por otra parte, arguyó que no es posible que un organismo de orden nacional

tome derterminaciones de carácter administrativo asignadas a entidades descentralizadas y mucho menos de una entidad que no depende administrativa o financieramente del Ministerio de Salud y Protección Social. Explicó que el trámite liquidatorio de la E.S.E., especialmente el reconocimiento o rechazo de acreencias, no dependía del ministerio, pues nunca existió ninguna relación contractual. Además, expuso que el control que debe ejercer sobre las entidades descentralizadas que hacen parte del ministerio “está destinado solo a asegurar y constatar que las funciones que adquieran ellas por especialidad se cumplan en armonía con las políticas públicas gubernamentales, sin tener facultad legal para extender su autoridad respecto a su autonomía administrativa y presupuestal”. Por esta razón, dicho control “no puede trascender esferas propias de la descentralización” y, en ese orden, no puede comprometer el patrimonio de la E.S.E. en liquidación. Por tanto, los hechos y omisiones imputados en la demanda no tienen relación con el ministerio, pues este nunca intervino y se encuentra ajeno a cualquier responsabilidad. De otro lado, manifestó que no era cierto que con la orden de supresión y liquidación de la entidad, se le hubiera impedido a la demandante reclamar sus acreencias, pues tuvo más de dos años para ello, entre el 30 de septiembre de 2007 hasta el 6 de noviembre de 2009. Además, se emplazó por los medios de comunicación de circulación nacional a todas aquellas personas que se sintieran con derecho para reclamar la liquidación. En consecuencia, a su juicio, no es cierto que, debido a la orden de supresión y liquidación, a la demandante se le

truncó su expectativa sobre la reclamación administrativa y judicial, pues, además, está probado que presentó reclamación oportuna a la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, la cual expidió la Resolución RCA No. 001 del 17 de diciembre de 2007 y sobre la misma no se ejerció ninguna acción. Aseguró que la demandante, como presunta acreedora, “pretende que si deja fenecer los términos frente al sujeto jurídico con quien sostuvo una relación contractual, se pueda vincular a terceros que nada saben de dicha situación, que no tienen relación legal con la demandante, siendo la entidad contratante totalmente independiente de la estructura administrativa, orgánica, financiera, presupuestal y funcional de las entidades hoy vinculadas”. La demandante debió reclamar su acreencia dentro del proceso liquidatorio, como todos los demás acreedores. Alegó que, como la falla consiste en no haber vinculado a la demandante como empleada púbica de la E.S.E., con el respectivo pago de las prestaciones sociales, no tiene ninguna relación con la actividad de reorganización estatal. Esto es, no hay relación entre dicha falla con la orden de supresión y liquidación de la E.S.E. Por último, propuso las excepciones de: i) ineptitud sustancial de la demanda, por cuanto debió interponerse la acción contractual, a fin de que se reconozca su calidad de empleada pública y el consecuente reconocimiento de sus acreencias laborales; ii) falta de legitimación por pasiva, pues la demandante no tiene ningún vínculo con la demandada; iii) inexistencia de la obligación, por cuanto al ordenar la supresión y liquidación de una entidad no se convierte en sucesor de esta para

que se transfieran sus obligaciones; iv) cobro de lo no debido, puesto que no hay una creencia cierta, toda vez que esta se derivaría de un supuesto contrato laboral que nunca se reconoció; v) fuerza mayor, debido a que la satisfacción oportuna de los pasivos de la E.S.E. se vio alterada por su liquidación; vi) inexistencia de la solidaridad entre las demandadas, por cuanto legalmente esta no se predica entre el ministerio y la E.S.E. liquidada; vii) prescripción y caducidad, pues la terminación del contrato de prestación de servicios se dio el 3 de septiembre de 2007, mientras que la solicitud de conciliación prejudicial fue el 8 de abril de 2011; y viii) cosa juzgada, comoquiera que la demandante inició un proceso laboral en contra de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento ante el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá, despacho que remitió el proceso a los juzgados administrativos y le correspondió al Juzgado 10 Administrativo de Descongestión, bajo el radicado No. 11001333171020100004800, en donde se inadmitió la demanda. 2.2. La Nación – Presidencia de la República (f. 76, c. 1) propuso las excepciones de: i) ineptitud sustantiva de la demanda por falta de legitimación por pasiva, pues quien expidió el decreto que ordenó la supresión y liquidación de la E.S.E fue el Gobierno Nacional y no el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República; ii) ineptitud sustantiva de la demanda por indebida representación, pues el Estado en este caso está representado por el ministro del ramo que

profirió el decreto; iii) ineptitud sustantiva de la demanda por indebida notificación, toda vez que no debía ser notificada, al no haber transgredido ningún derecho de la interesada, pues “su objeto social, su misión institucional y competencia funcional no tienen relación directa con las pretensiones de la accionante”.

3. Alegatos de conclusión de primera instancia 3.1. La Nación – Presidencia de la República (f. 159, c. 1) alegó que no se le puede endilgar ninguna responsabilidad en este caso, pues no ha causado perjuicio alguno en ejercicio de sus funciones, por cuanto los actos no fueron expedidos por dicha entidad, ni la demandante fue su trabajadora o contratista.

Expuso las mismas excepciones propuestas en la contestación de la demanda y agregó la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción, pues en la demanda se enunciaron unos actos administrativos como presuntos generadores de los daños, por lo que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.2. La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social (f. 164, c. 1) reiteró todos los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 3.3. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.

4. La sentencia apelada El tribunal de primera instancia (f. 174, c. ppal.) declaró de oficio la indebida escogencia de la acción, por cuanto consideró que el asunto “versa exclusivamente sobre la procedencia o no de predicar la responsabilidad de la Administración Pública con ocasión de la expedición de unos actos administrativos

que llevaron a la disolución y liquidación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento”. Como la demandante sostuvo que, como consecuencia de dichos actos, ella perdió sus derechos salariales y prestacionales, el a quo consideró que nada tiene que ver dicha situación con la imputación efectuada a las entidades demandadas, pues entre estas y la accionante no existió vínculo contractual alguno y “el hecho de haber sido estas las que expidieron el decreto que ordenó la disolución y liquidación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, nada tiene que ver con lo pedido por la actora”. Por tanto, la parte actora confundió el “hipotético hecho generador del daño, con lo realmente pretendido, ya que para que sean reconocidas las respectivas acreencias laborales, se ne