CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2012-00035-01(53875)-2017

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Objeto / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Desequilibrio económico del contrato de obra pública / ROMPIMIENTO DE LA ECUACIÓN FINANCIERA DEL CONTRATO - Por mayores precios asumidos por el contratista por demora en trámite de permisos ambientales / DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO - Por mayores costos asumidos por el contratista por gastos no reconocidos en el traslado de las redes de energía En el proceso de encontró probado (…) [que] El contrato No. 3443 [se suscribió] el 31 de diciembre de 2007 entre el representante del CONSORCIO PUENTES PUTUMAYO y el INVÍAS. (…) El contrato 3443 tuvo por objeto “ejecutar para el INSTITUTO, a los precios cotizados en la propuesta, la CONSTRUCCIÓN DEL PUENTE BAVARIA EN LA CARRETERA BRICEÑO ZIPAQUIRÁ”, por un valor inicialmente pactado en la suma de $1.053’926.844. (…) El conflicto que ahora se desata fue correctamente planteado en la demanda, desde el punto de vista del desequilibrio, con independencia de que el contrato se hubiera cumplido, sobre lo cual no existe debate entre las partes. Se hace notar que la obra se entregó y el contrato se liquidó, con salvedades de tipo económico, acerca de las cuentas que correspondían a los costos que fueron reclamados como desequilibrio económico y rechazados por el Estado contratante, en cuanto consideró que estaban a cargo del contratista. (…)Vale la pena agregar que en la apelación presentada por el consorcio demandante ya no se discute en torno de las reclamaciones por

mayores cantidades de obra y ajustes de precio, las cuales se confirmarán como denegadas. La apelación se enfocó sobre la valoración probatoria de las demoras en los permisos y, por otra parte, cuestionó la congruencia de la decisión consistente en denegar la liquidación del contrato en sede judicial. Sobre estos puntos volverá la Sala en el desarrollo del caso concreto. PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO - Consagración legal / EQUILIBRIO EN LA ECUACIÓN ECONÓMICA DEL CONTRATO ESTATAL - Introducción positiva del derecho en las disposiciones de la ley 80 de 1993 Desde el punto de vista normativo se advierte que aunque el principio del equilibrio contractual se reconoció con anterioridad a la expedición de la Ley 80 de 1993, con fundamento en las normas sobre reajustes de precio en el contrato de obra pública y compartiendo las bases de las disposiciones del Código Civil acerca del contrato conmutativo y del artículo 868 del Código de Comercio en torno de la revisión por circunstancias imprevistas, la consagración positiva del derecho al equilibrio en la ecuación económica del contrato estatal se introdujo, a través de diversas referencias normativas, en la Ley 80 de 1993, de acuerdo con los artículos 4, 5, 27 y 28.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 4 / LEY 80 DE 1993ARTÍCULO 5 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 27 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 28 / CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 868 / CÓDIGO CIVIL

CONTRATACIÓN ESTATAL - Deber de las partes de preservar el equilibro económico del contrato / EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO ESTATAL - Noción. Se mantendrá la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones pactadas por las partes / DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO - Puede tener lugar aunque las partes hayan cumplido las obligaciones contractuales En el presente litigio el problema jurídico se planteó en el ámbito del desequilibrio económico del contrato el cual consiste en la ruptura de la equivalencia entre las prestaciones a cargo de las partes. (…) Se observa que el deber de restablecer el equilibrio económico que se impone al Estado contratante, o al contratista en su caso, puede tener lugar aunque la parte a la que se le imputa haya cumplido las obligaciones contractuales, toda vez que es factible la convergencia de aquel contenido obligacional con las responsabilidades o cargas económicas adicionales, en orden a mantener el valor intrínseco de las prestaciones comprometidas en un acuerdo contractual. DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO - Su reconocimiento tiene en cuenta los riesgos en el contrato estatal / RIESGOS EN EL CONTRATO ESTATAL - Concepto / RIESGOS EN EL CONTRATO ESTATAL - Si se encuentran incluidos dentro de la ecuación financiera no habrá lugar a constituir ruptura del equilibrio económico del contrato NOTA DE RELATORÍA: Rerente a la relación entre el desequilibrio económico del contrato y el riesgo, consultar sentencia de 23 de marzo de 2017, Exp. 51526, CP. Marta Nubia Velásquez Rico.

ROMPIMIENTO DEL EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO - No toda pérdida o sobre costo conlleva a su declaratoria / ROMPIMIENTO DEL EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO - Su reconocimiento depende de lo pactado en la ecuación del contrato y el riesgo álea asumido por el contratista No todo sobrecosto ni toda pérdida conlleva necesariamente la condena a restablecer el equilibrio financiero del contrato, toda vez que ello depende de la ecuación contractual y en esta suele incorporarse un álea o riesgo propio de la ejecución del contrato. DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO - Carga probatoria del demandante Se recuerda que la ecuación económica del contrato es comprensiva de toda su ejecución -o la de la etapa correspondientey, desde ese punto de vista, la prueba de la ruptura del equilibrio impone el análisis macroscópico o consolidado del resultado económico y no solo el de la cuenta o ítem que se alega como causa o fuente del desequilibrio. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la carga probatoria en materia de desequilibrio económico, consultar sentencia de 30 de agosto de 2017, Exp. 37567, CP. Marta Nubia Velásquez Rico (E) DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO - Inexistente por mora en el trámite de permisos ambientales / RIESGO AMBIENTAL - Asignación del riesgo en los trámites a cargo del contratista / DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO DE OBRA - No se materializó por tiempo excesivo en la

expedición de la licencia ambiental al constituir riesgo asumido por el contratista Resulta cierto que de acuerdo con el contrato 3443 el riesgo derivado de la duración de los trámites relacionados con los recursos naturales estaba asignado al contratista, bajo su propia valoración, de manera que no cabe explorar la concurrencia de un desequilibrio económico a cargo del Estado por los mismos hechos relacionados con la demora en las licencias ambientales cuyo trámite estaba a cargo del contratista. (…) Como consecuencia, en este caso, la asignación del riesgo en cabeza del contratista le implicó unas obligaciones, un deber colaborativo y, finalmente, conllevó la improcedencia de acudir a la figura del desequilibrio económico derivado del riesgo que se encontraba bajo su propia estimación. (…) Como consecuencia, se denegará el reconocimiento de los costos por demoras en los permisos. DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO - Por mayores costos asumidos por el contratista por gastos no reconocidos en el traslado de las redes de energía / TRASLADO DE RED ELÉCTRICA - No fue un imprevisto. Se encontró como ítem incluido en el valor del acuerdo contractual / TRASLADO DE RED ELÉCTRICA - Su valor fue estimado y pagado conforme a las reglas del contrato Se establece que la actividad de traslado de la red eléctrica no fue un imprevisto y que, por el contrario, su precio fue estimado y pagado de acuerdo con las reglas del contrato. (…) Dado que para la fecha en que se firmó el primer contrato adicional ya se había aprobado el valor de precios, inicialmente no previstos, para el traslado de las redes de energía, la Sala estima que se encuentra probado que

el monto dispuesto por el contratista con el AIU correspondiente se encontró incluido dentro del acuerdo contractual, desde la primera adición de valor del contrato. Por esa razón, el precio aprobado se debía pagar de acuerdo con las cantidades ejecutadas multiplicadas por los precios unitarios acordados, más el AIU, siendo de cargo del contratista el control de los gastos correspondientes, toda vez que, en condiciones de normalidad, si se excedía, los costos remontarían los ingresos que tenía derecho a percibir de acuerdo con el precio pactado y tal desequilibrio financiero no podría ser imputado al Estado contratante. (…) Los elementos de juicio en torno de la ejecución del ítem del traslado de redes eléctricas permiten concluir que el consorcio incurrió en costos superiores a los que se le debían reconocer de acuerdo con las cantidades ejecutadas, sin que tuviera una causa extraordinaria o imprevista. Como consecuencia, se denegará la pretensión correspondiente al supuesto desequilibrio económico en relación con los costos de traslado de redes eléctricas. LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONTRATO - No procede por haber sido liquidado en su oportunidad por el funcionario competente Se encuentra probado que el contrato fue liquidado, por el funcionario competente, sin perjuicio de las salvedades impuestas en el acta respectiva. Se agrega a ello que las salvedades no se aceptaron en este proceso, de acuerdo con el análisis de las pruebas y lo expuesto en la presente providencia. En este orden de ideas, de conformidad con la parte motiva de esta providencia, dentro de la denegación general de las pretensiones de la demanda, queda comprendida, como lo estaba en la sentencia de primera instancia, la pretensión de liquidación del contrato en

sede judicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-26-000-2012-00035-01(53875)

Actor: CONSORCIO PUENTES PUTUMAYO

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Temas: DESEQUILIBRIO ECONÓMICO – Concepto - carga probatoria del demandante / RIESGOS EN EL CONTRATO ESTATAL – concepto / ECUACION ECONÓMICA – modalidad de precios unitarios por cantidades variables / RIESGO AMBIENTAL – asignación del riesgo en los trámites - ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL – salvedades.

Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión, el 4 de diciembre de 2014, mediante la cual se dispuso: “PRIMERO. NEGAR las pretensiones de la demanda. “SEXTO (sic)1 Sin condena en costas”.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda Mediante demanda presentada el 16 de enero de 2012 el consorcio Puentes Putumayo2, en ejercicio de la acción contractual, solicitó las siguientes declaraciones y condenas contra el Instituto Nacional de Vías - INVÍAS3 (se

transcribe en forma literal, incluso con posibles errores): 1 Se transcribe en forma literal de la sentencia de primera instancia, sin embargo, la numeración correcta corresponde al punto segundo. 2 Con poder otorgado por el señor Gabriel Roberto Patiño Téllez obrando: en nombre propio, como representante legal de la sociedad S & P Ingenieros Ltda y como representante del Consorcio Puentes Putumayo. 3 En adelante se podrá denominar INVÍAS. “1. Declaraciones: “a. Se declare que entre el CONSORCIO PUENTES PUTUMAYO conformado por el INGENIERO GABRIEL ROBERTO PATIÑO TÉLLEZ con C.C. (….) y la firma S&P INGENIEROS LTDA con NIT (…) se suscribió el contrato No. 3443 con el Instituto Nacional de Vías –INVÍAS-, a través de su Secretario General Técnico Doctor Juan Gabriel Berón Zea, por un valor de MIL CINCUENTA Y TRES MILLONES NOVECIENTOS VEINTISÉIS MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS MONEDA CORRIENTE ($1.053926.844,00), incluye obras complementarias, estudios (incluye provisión PAGA4) y el valor del IVA y un plazo de cinco (5) meses. “b. Se declare que el contratista tiene derecho a que se le paguen los valores respectivos, con ocasión del desequilibrio financiero, al contratante, en vista del no pago del reajuste de precios, de mayores cantidades de obra y de actividades no previstas, en donde se explica una a una en qué consistió el no pago del reajuste de precios, de mayores cantidades de obra y de actividades no previstas, a que tiene derecho el pago, la cuales no han sido pagadas.

“c. Se declare que solo hasta el 29 de febrero de 2009, se inicia la construcción del puente con base en los estudios y demás trámites administrativos. “d. Se declare que transcurridos aproximadamente once (11) meses, sin que diera inicio a la construcción del puente, por tal motivo tienen derecho al reajuste del precio ya que esto constituye un desequilibrio financiero del contrato, por el cambio de vigencia de 2008 y 2009 (año en que se inicia la construcción del puente con base en los estudios y demás trámites administrativos). “e. Se declare en vista de la mora que existió para obtener permisos de intervención en la ronda del Río Bogotá y del cierre del corredor vial, en otras palabras, el inicio de la construcción del puente, el contratista, tiene derecho a que se reconozca el stand by de los equipos de perforación para los pilotes. “f. Se declare que la totalidad del concreto empleado consumido, fueron 235,5 M3, el cual es superior al estimado en los pliegos en el que se señaló 182 M3. El motivo del incremento del concreto se debió a las existencias de cárcavas o cámaras de aire que se encontraron en la estratigrafía, generando una mayor cantidad de obra a la presupuestada inicialmente (mayor cantidad de obra ejecutada de 71.5 m3 para un diámetro de pilote de 0.80 metros, profundidad de 23 metros por pilote y un número total de 16 pilotes). “g. Se declare la necesidad de utilizar el empleo de camisas no recuperables, por cuanto en la perforación de los pilotes, se han encontrado en razón de piedra que

4 Cita fuera del texto: PAGA corresponde al Programa de Adaptación de las Guías Ambientales, con base en el cual se constituía una provisión estimada para la ejecución ambiental del proyecto, de acuerdo con el numeral 2, punto 3.8.3 del pliego de condiciones, folio 107 vuelto, cuaderno 2. han generado inestabilidad para el vaciado del concreto, por tal motivo, se requiere dichas camisas para terminar esta actividad. “h. Se declare, que el contratista tiene derecho al restablecimiento del equilibrio financiero del contrato, por concepto de transporte, dado que las canteras no se encuentran alrededor de 5 kilómetros, sino por el contrario, a 30 kilómetros del sitio de la obra, por lo que existe una diferencia de 25 kilómetros, que debe entrar a reconocer la entidad contratante, derivada de la mayor distancia, incurriendo en mayores costos en la adquisición de materiales de cantera, aspecto este que no se tuvo en cuenta en la ejecución del contrato y en el equilibrio financiero del mismo. “i. Se declare, que el contratista tiene derecho al pago por retiro de anclaje y platinas, puesto que se trata de una situación material imprevista, pero necesaria, porque sirvieron de apoyo a las tres (3) vigas metálicas del puente y son elementos individuales diferentes de los aceros de las vigas mismas. “j. Se declare que el contratista tiene derecho al pago por retiro de las vigas en concreto a consecuencia del deterioro estructural, las cuales al demoler debido a su pésimo estado y gran deterioro del anterior puente, cayeron éstas, al lecho del Río Bogotá. En razón a las normas ambientales y requisitos exigidos por la CAR el

contratista, procedió al retiro total de las vigas del fondo del Río Bogotá, teniendo que contratar equipos y grúas especializadas para esta actividad ocasionándole sobrecostos. “k. Se declare que el contratista tiene derecho al pago total con ocasión del traslado de las redes de energía, suministro, fabricación, transporte e instalación de estructura metálica A 50 que fueron autorizados por el contratante, e incluidos en el acta de ítems no previstos de fecha 15 de julio de 2008 (ver folio 64), pero no se pagó la totalidad del acta. En cuanto a los pilotes pre-excavados D0.8 m (incluye excavación, suministro y colocación de concreto de 3000 psi: no incluye acero de refuerzo) los cuales fueron aprobados por el contratante. “l. Se practique la respectiva liquidación judicial del contrato suscrito entre el CONSORCIO PUENTES PUTUMAYO conformado por el INGENIERO GABRIEL ROBERTO PATIÑO TÉLLEZ con CC (…) y la firma S&P INGENIEROS LTDA, con Nit (…), con el Instituto Nacional de Vías – INVÍASa través de su Secretario General Técnico Doctor Juan Gabriel Berón Zea, por un valor de MIL CINCUENTA Y TRES MILLONES NOVECIENTOS VEINTISÉIS MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS MONEDA CORRIENTE ($1.053926.844,00), incluye obras complementarias, estudios (incluye provisión PAGA) y el valor del IVA y un plazo de cinco (5) meses. “Pretensión Subsidiaria “En el evento en que el procedimiento no sea la acción contractual, en atención al

principio IURA NOVIT CURIA, solicito señor juez, encauzar la demanda por el proceso correspondiente. “2. Condenas5: “Se condene al pago de: “a) Pago de ajustes por concepto del cambio de vigencia 2007, 2008 y 2009, de acuerdo con la fórmula que contemple los índices del DANE (…) por valor de CIENTO SESENTA MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE ($160’000.000,00). “b) Relleno para estructuras, las cuales no fueron canceladas (…) adecuación de las pasarelas peatonales, rellenos para las bases de las zapatas (…) para un valor de ítem de VEINTIDÓS MILLONES CIENTO CUARENTA Y TRES MIL OCHOCIENTOS VEINTE PESOS MONEDA CORRIENTE ($22’143.820,00). “c) Concreto para tablero y andenes en 14 m3 que dejó de pagar el interventor, adquiridos en la central de mezclas CEMEX y dispuestos en el tablero, a un valor unitario de $590.000,oo, para un valor del ítem de OCHO MILLONES DOSCIENTOS SESENTA MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($8’260.000,00). “d) Baranda metálica en acero A36 en 2.351 Kg que dejó igualmente de pagar el interventor, (….) para un valor total de ítem de ONCE MILLONES SETECIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($11’755.000,00), más los anclajes de los elementos verticales que sostienen la baranda que nunca los tuvo en cuenta la Interventoría y que tiene un valor de UN MILLÓN

DOSCIENTOS MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($1’200.000,00) para un total

de DOCE MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($12’955.000,00). “e) Suministro, fabricación, transporte e instalación de estructura A50 para vigas metálicas tipo cajón, en 869.31kg instalados y terminados que no liquidó el interventor (…) para un valor total de SEIS MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA MIL DOSCIENTOS VEINTIDÓS PESOS MONEDA CORRIENTE ($6’650.222,00). “f) Concreto para pilotes pre excavados diámetro (…) que dejó de pagar el interventor, que fueron cancelados a la concretera HOLCIM COLOMBIA S.A. (…) por un valor de CIENTO CATORCE MILLONES QUINIENTOS CUATRO MIL CIENTOS6 NOVENTA Y SEIS PESOS MONEDA CORRIENTE ($114’504.196,00). “g) Anclajes para afianzar vigas metálicas cajón con los apoyos según factura anexa para un costo básico de (…) y un costo final de CATORCE MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($14’885.000,00). 5 Se transcriben las pretensiones omitiendo los detalles de algunos valores unitarios. 6 Error del texto original, folio 1671, cuaderno 1. “h) Costos básicos cancelados por el retiro de las vigas en concreto a demoler, que por su pésimo estado colapsaron e invadieron el cauce del Río Bogotá por

valor de TREINTA Y CUATRO MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS MONEDA

CORRIENTE ($34’500.000,00). “i) Pagos adicionales por concepto de demoras y stand by en los equipos de pilotaje y retroexcavadora por el tiempo perdido por parte de las entidades gubernamentales en la obtención del permiso del cierre de la vía por valor de

QUINCE MILLONES SEISCIENTOS MIL PESOS MONEDA CORRIENTE

($15’600.000,00). “j) El valor de SEIS MILLONES NOVECIENTOS VEINTITRÉS MIL OCHOCIENTOS CUARENTA PESOS MONEDA CORRIENTE ($6’923.840,00), dentro de la actividad de precio unitario global para el traslado de las redes eléctricas de media tensión, aprobado por el INVÍAS mediante oficio mediante acta de fijación de ítems no previstos del 28 de julio de 2008, por un valor de SESENTA Y NUEVE MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE ($69’238.400,00)7, en donde el interventor avaló la suma de SESENTA Y TRES8 MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE ($62’314.560,00)9. “k) El valor total de SEIS MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE ($6’000’000) por concepto de la camisa perdida, elaborada en lámina de 3/8 para poder culminar el vaciado del concreto de los pilotes. “l) Se condene al Instituto Nacional de Vías – INVÍAS, al pago de costas, agencias en derecho y demás gastos del proceso, así como los frutos que se ocasionen desde la interposición de la demanda hasta su culminación”10.

2. Los hechos En el escrito de demanda, la parte actora narró los siguientes hechos:

2.1. El 31 de diciembre de 2007 se suscribió el contrato 3443 entre el INVÍAS y el Consorcio Puentes Putumayo, el cual tuvo por objeto la construcción del puente Bavaria en la carretera Briceño – Zipaquirá, por valor de $1.053’926-844,00, suma que incluyó obras complementarias, estudios (provisión PAGA) y el valor del IVA, con plazo de cinco meses. 7 La discrepancia entre letras y números es de la demanda original, folio 1671, cuaderno 1. 8 Error del texto original, folio 1671, cuaderno 1. 9 La discrepancia entre letras y números es de la demanda original, folio 1671, cuaderno 1. 10 Folios 1670 y 1671, cuaderno 1. 2.2. Durante 2008 y 2009 se suscribieron ochos acuerdos adicionales al contrato 3443, los números 1, 2, 4, 5, 6 y 7 para prorrogar el plazo y los adicionales 3 y 8 para aumentar el valor del contrato. 2.3. Según narró el demandante, de acuerdo con las adiciones de valor y plazo, el monto total del contrato ascendió a $1.720’926.844 y el plazo de ejecución aproximado alcanzó 21,5 meses. 2.4. Para adelantar la construcción del puente Bavaria en la carretera Briceño – Zipaquirá se requería permiso de la CAR, toda vez que era necesario intervenir la ronda del río Bogotá. 2.5. Mediante Resolución 2243 de 27 de octubre de 2008 la CARCundinamarca

aprobó las memorias técnicas, especificaciones y plan de operación, presentados por el Consorcio Puentes Putumayo, habiendo trascurrido aproximadamente ocho meses entre la orden de inicio de obra y la expedición de la Resolución citada. 2.6. El 30 de enero de 2009 el INVÍAS, mediante Resolución 000316, obtuvo la autorización del cierre total del puente Bavaria, durante cuatro meses, que solo se hizo efectivo a partir del 26 de febrero de 2009, por cuanto, primero, la comunidad se opuso al cierre, y, segundo, la variante donde debían transitar los vehículos pesados no estaba terminada. Estas dos eventualidades eran del conocimiento del INVÍAS, según afirmó el demandante. 2.7. El consorcio envió varios oficios a la interventora de la obra, INGEOCIM LTDA, haciendo constar la morosidad que hubo para obtener los permisos de intervención de la ronda del río Bogota y el cierre del corredor vial que comunica a Briceño con Zipaquirá. 2.8. Según observó el consorcio demandante, transcurrieron aproximadamente once meses sin que se diera inicio a la construcción, lo que constituyó un desequilibrio económico del contrato por el cambio de vigencia fiscal (20082009). 2.9. El 22 de enero de 2009 se recibió la respuesta T-008-2007-042-OFC del interventor del contrato, en la cual indicó que no procedía el reajuste de precios solicitado y se afirmó que la no iniciación de los trabajos se debió al consorcio contratista. 2.10. El consorcio solicitó al INVÍAS, el 20 de febrero de 2009, el reconocimiento

de un “stand by para los equipos de perforación para los pilotes”11, dado que el proveedor de la maquinaria le estaba cobrando por tener los equipos parados. 2.11. Mediante oficios del 11 de marzo y del 19 de mayo de 2009, el consorcio solicitó el pago de la totalidad del concreto empleado, toda vez que el motivo del incremento en el material requerido obedeció a la existencia de cárcavas o cámaras de aire, que llevaron a que el concreto utilizado fuera de 235.5 M3, monto superior al estimado en el pliego de condiciones, en el cual se indicaron 183 M3, lo que a su vez generó la mayor cantidad de obra ejecutada. 2.12. Inicialmente, el interventor negó la solicitud del consorcio, por cuanto afirmó que el contratista no podía tomar las decisiones de obra que, a su juicio, correspondían a la entidad contratante. Sin embargo, mediante oficio T-004-2009035 de fecha 6 de julio de 2009 cambió de posición y fijó las directrices, reconociendo que se podía incluir un 20% de administración y que del valor a reconocer se debía descontar el equivalente a 6.5 M3 de concreto. Esa postura arrojaba un reconocimiento parcial de lo que se estaba reclamando; sin embargo, según afirmó el demandante, la entidad contratante no procedió al pago. El consorcio indicó que la mayor cantidad de obra ascendía a $114’504.196 de los cuales el interventor solo admitió $23’636.995 y agregó que, finalmente, en todo caso no se le pagó. 2.13. Mediante oficio 017-494-2008 de 28 de julio de 2009, el consorcio reclamó el

restablecimiento del equilibrio económico, por transporte de mayor distancia, mayores costos de materiales de cantera, anclajes y platinas para el apoyo de las vigas, situaciones estas que no estaban previstas en el pliego de condiciones. El demandante indicó que no le fueron reconocidas. 2.14. Mediante oficio 017-498-2008 de 14 de agosto de 2009, el consorcio reclamó los costos de equipos y grúas especializadas que fue necesario contratar para retirar del lecho del río Bogotá las vigas de la anterior estructura, que por su pésimo estado cayeron al río, lo cual ocasionó sobrecostos. De acuerdo con lo que narró el demandante, el interventor indicó la imposibilidad de acceder al reconocimiento de los sobrecostos, inicialmente sin mayor argumento. Sin 11 Folio 1665, cuaderno 1. embargo, ante la reiteración del reclamo, el 9 de noviembre de 2009 el interventor argumentó que esos costos hacían parte del riesgo normal del contratista. 2.15. El 18 de noviembre de 2009, el consorcio presentó una relación detallada de las reclamaciones, que acumulaban un valor total de $402’442.078, la cual se reiteró en comunicación de 10 de febrero de 2010, solicitando la inclusión de la suma referida en el acta de liquidación del contrato. 2.16. Mediante oficio de 22 de septiembre de 2010, el INVÍAS negó el reconocimiento de las sumas reclamadas. 2.17. El demandante agregó que mediante el acta de ítems no previstos, suscrita

el 15 de julio de 2008, se habían reconocido algunos valores que fueron aprobados según oficio No. 38125 de 24 de septiembre de 2008, no obstante lo cual, la interventoría omitió dar viabilidad a la totalidad del pago. 2.18. El demandante narró que, mediante oficio 017-571200812, el consorcio presentó al INVÍAS el acta de liquidación del contrato No. 3443, en la que dejó constancia de las salvedades reclamadas oportunamente y no reconocidas.

3. Concepto de violación normativa La parte actora indicó como normas violadas los artículos 90 y 209 de la Constitución Política que se refieren a la responsabilidad del Estado y a los principios de la función administrativa, respectivamente.

Igualmente, se apoyó en los deberes del Estado contratante y en el derecho al restablecimiento económico, de acuerdo con los artículos 3, 8 y 27 de la Ley 80 de 1993. Invocó la teoría de la imprevisión, con apoyo en la cual sostuvo que el contratista tiene derecho legítimo a que se le reconozcan los imprevistos que alteraron en forma extraordinaria y anormal el equilibrio financiero del contrato. 12 Comunicación de 24 de enero de 2011, folio 1636, cuaderno 5. Finalmente hizo referencia a su derecho al pago de las obras complementarias no previstas en el proyecto, en razón de la falta de planeación de la entidad contratante.

4. Actuación procesal 4.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda mediante auto de 28 de marzo de 2012. 4.2. Las pruebas solicitadas se decretaron mediante auto de 24 de septiembre de

201213, confirmado por auto de 22 de enero de 201314. 4.3. Contestación de la demanda En la contestación de la demanda, la parte demandada se opuso a las pretensiones. En relación con los hechos, observó que las suspensiones del contrato fueron acordadas entre las partes y que obedecieron al tiempo requerido para terminar los estudios y diseños que estaban a cargo del consorcio. Destacó que en el pliego de condiciones se advirtió el deber del contratista en orden a obtener los permisos y estudios ambientales; de acuerdo con el numeral 3.8.3. del mismo. Igualmente, reseñó los apartes del pliego de condiciones relativos a los traslados, montaje de equipos y trasporte de materiales, todos ellos a cargo del contratista. Explicó que el contrato inicialmente no consideró ajustes de precios; sin embargo, debido al mayor tiempo transcurrido sí se reconocieron con base en los índices del DANE para el ICCP, de acuerdo con la fórmula que definió en su momento la Dirección Territorial de Cundinamarca que actuó como supervisora del contrato. Se refirió al memorando DT-CUN 34851 de 12 de junio de 2012, con base en la cual se calculó un ajuste de $50’438.352,67, el cual fue efectivamente incluido en las actas No. 9, 13, 15 a 18, 20 y 21, por lo cual el INVÍAS afirmó que no había lugar a nuevos reconocimientos por concepto de ajuste de precio. 13 Folios 25 y 26, cuaderno 1. 14 Folio 39, cuaderno 1. Invocó que si, en gracia de discusión, se admitiera la existencia de algún

sobrecosto, el contratista bien hubiera podido afectar el rubro de imprevistos y advirtió que, para hacer valer el mayor gasto en el presente proceso, el contratista tenía que demostrar que la afectación por tal sobrecosto fue por un monto superior al que quedó cubierto con el pago del AIU. En cuanto al reconocimiento de costos por retiro de vigas, narró que inicialmente a través del memorando SRN 57577 de 14 de septiembre de 2011, se obtuvo un visto bueno para acordar el reconocimiento de una suma de $20’000.000, no obstante l