CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2012-00445-01(58309)-2018

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO POR LA

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / ERROR JURISDICCIONAL – No configurado / PRESUPUESTOS DEL ERROR JURISDICCIONAL El Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia el 11 de mayo de 2011 que declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción, porque el daño se originó en un acto administrativo y la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho. José Guillermo Roa Sarmiento alega error jurisdiccional […] En el proceso se acreditó que el Juez 36 Administrativo del Circuito de Bogotá declaró probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, al estimar que los miembros del grupo accionante eran los obligados a pagar los honorarios del abogado y no la Defensoría del Pueblo y la de indebida escogencia de la acción, porque debió formular acción de nulidad y restablecimiento del derecho […] La Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó esa decisión, porque consideró que como el daño alegado se originó en actos administrativos de ejecución que incluyeron hechos no contenidos en la sentencia de acción de grupo, se debió presentar acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, este tipo de actos administrativos no se pueden demandar a través de la acción de reparación directa […] De la lectura del fallo se aprecia que la aplicación de las normas y de la jurisprudencia que el actor afirma fue indebida, fue producto de forma en que, de acuerdo con la sana crítica, valoró las pruebas,

interpretó las normas y aplicó la jurisprudencia para definir la controversia. Los argumentos del demandante muestran un desacuerdo con la aplicación de normas y de la jurisprudencia sobre la materia, pues insiste en que no se debió declarar probada la excepción de indebida escogencia de la acción. La discusión propuesta por el demandante gira en torno a un asunto que no corresponde al juez de la responsabilidad civil del Estado cuando se analizan los daños producidos por error jurisdiccional, pues lo que se pretende es que se juzgue la decisión adoptada, en cuanto la aplicación e interpretación de las normas procesales y de la jurisprudencia […] El título de imputación de error judicial no constituye una instancia adicional que permita la impugnación de las providencias que tiene fuerza de cosa juzgada, ni mucho menos se configura por el hecho de que la parte que resultó vencida en juicio esté en desacuerdo con las consideraciones contenidas en la decisión judicial. Como no se está en presencia de un error jurisdiccional en los términos expuestos con anterioridad [fundamento jurídico 8], pues no se aprecia en la decisión judicial una actuación caprichosa o subjetiva del fallador y lo que el demandante pretende es que se revisen los fundamentos jurídicos del fallo y su valoración probatoria, no se configuró un daño antijurídico. Por ello, la decisión de primera instancia será confirmada.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ERROR

JURISDICCIONAL / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN En los eventos de error jurisdiccional, el cómputo de la caducidad inicia a partir del

día siguiente al de la ejecutoria de la providencia acusada de contener el error jurisdiccional o de aquella que la revoca, pues solo a partir de ese momento la víctima tiene conocimiento de la antijuricidad del daño.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Consejo de Estado, Seccion Tercera sentencia de 23 de junio de 2010, exp. 17493.

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ERROR

JURISDICCIONAL / NORMATIVIDAD DEL ERROR JURISDICCIONAL / PRESUPUESTOS DEL ERROR JURISDICCIONAL El error jurisdiccional como escenario de responsabilidad está previsto en la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, que en el artículo 65 establece que quien haya sido víctima de un error de esta naturaleza podrá demandar al Estado reparación de perjuicios. El artículo 66 de esa norma definió el error jurisdiccional como aquel cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, el cual se materializa a través de una providencia contraria a la ley. La Corte Constitucional condicionó su constitucionalidad a que dicho error se materialice en una providencia judicial y a que encuadre dentro de los mismos presupuestos que la jurisprudencia ha definido como una “vía de hecho”. De acuerdo con dicha disposición, tal como quedó después de su condicionamiento de constitucionalidad, el estudio de responsabilidad debe realizarse desde una perspectiva funcional, que reconoce la autonomía del juez. Por ello, el error jurisdiccional no corresponde a una simple equivocación o desacierto derivado de

la libre interpretación jurídica, sino que debe enmarcarse en “una actuación subjetiva, caprichosa, arbitraria y flagrantemente violatoria del debido proceso”. Por su parte, el artículo 67 de la misma ley dispone que para la procedencia de la reparación derivada del error jurisdiccional, es preciso que: (i) el afectado hubiere interpuesto los recursos de ley y (ii) que la providencia contentiva de error esté en firme. Los “recursos de ley” deben entenderse como los recursos ordinarios de impugnación de providencias, que pueden interponerse sin sujeción a las rígidas causales que operan para los extraordinarios y que no requieren de la presentación de una demanda adicional.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los presupuestos para la configuración del error jurisdiccional, ver: Corte Constitucional, sentencia C-037 de 1996 y Consejo de Estado, Sección Tercera sentencia de 22 de noviembre de 2001, exp. 13164.

FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 65 / LEY 270 DE 1996 –

ARTÍCULO 67

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., primero (1) de octubre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-26-000-2012-00445-01(58309)

Actor: JOSÉ GUILLERMO ROA SARMIENTO

Demandado: NACIÓN-RAMA JUDICIAL

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio. ERROR JURISDICCIONALComporta una actuación subjetiva, caprichosa, arbitraria y violatoria del debido proceso. ERROR JURISDICCIONAL-El juez de daños no es una instancia adicional. ERROR JURISDICCIONAL-Se deben interponer los recursos y la providencia debe estar en firme. ERROR JURISDICCIONAL-Se deben interponer los recursos y la providencia debe estar en firme. RECURSOS JUDICIALESCarga de interponerlos se refiere a los recursos ordinarios en error judicial.

La Sala, de conformidad con el inciso 3º del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 11 de junio de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones. SÍNTESIS DEL CASO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia el 11 de mayo de 2011 que declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción, porque el daño se originó en un acto administrativo y la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho. José Guillermo Roa Sarmiento alega error jurisdiccional. ANTECEDENTES El 21 de noviembre de 2011, José Guillermo Roa Sarmiento, a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra la NaciónRama Judicial, para que se le declarara patrimonialmente responsable del alegado

error jurisdiccional del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia de 11 de mayo de 2011. Solicitó lo que resulte probado por perjuicios morales y $104.667.910,57 por lucro cesante. En apoyo de las pretensiones, el demandante afirmó que interpuso una demanda de reparación directa en la que solicitó el pago de honorarios profesionales que fueron reconocidos en una sentencia de acción de grupo, pretensiones negadas en primera y segunda instancia. Adujo que el Juzgado 36 Administrativo de Bogotá y la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrieron en error jurisdiccional por indebida aplicación de normas legales y de la jurisprudencia sobre la acción procedente contra actos administrativos de ejecución, pues no debieron declarar la indebida escogencia de la acción. El 19 de abril de 2012 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación-Rama Judicial, al oponerse a las pretensiones, señaló que las decisiones fueron ajustadas a derecho. El 5 de mayo de 2015 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. El demandante alegó no se aseguró la eficacia de los recursos y acciones judiciales como lo ordena la Convención Americana de Derechos Humanos. La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. El 11 de junio de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia negó las pretensiones, porque no se desconocieron las normas que

regulaban la acción procedente contra actos administrativos. El demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 27 de septiembre de 2016 y admitido el 13 de febrero de 2017. La recurrente esgrimió que los actos administrativos que originaron el daño eran de ejecución. El 25 de mayo de 2017 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La parte demandada reiteró lo expuesto y la parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES

I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 19961.

Acción procedente 1 El Consejero Ponente de esta decisión, aunque no lo comparte, sigue el criterio jurisprudencial de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo contenido en el auto del 9 de septiembre de 2008, Rad 34.985 [fundamento jurídico 3], con arreglo al cual conforme al artículo 73 de la Ley 270 de 1996 esta Corporación conoce siempre en segunda instancia de estos procesos, sin consideración a la cuantía de las pretensiones. Los motivos de la disidencia están contenidos en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 36.146 [fundamento jurídico 1].

2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo2, en este caso por hechos imputables a la administración de justicia (art. 90 C.N. y art. 86 C.C.A.).

Demanda en tiempo

3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo es de 2 años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa.

En los eventos de error jurisdiccional, el cómputo de la caducidad inicia a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia acusada de contener el error jurisdiccional, pues solo a partir de ese momento la víctima tiene conocimiento de la antijuricidad del daño3. La demanda se interpuso en tiempo -21 de noviembre de 2011porque el demandante tuvo conocimiento de la antijuricidad del daño reclamado desde el 9 de junio de 2011, fecha en la que quedó ejecutoriada la providencia en la que, se afirma, se materializó el error jurisdiccional [hecho probado 7.8]. Legitimación en la causa

4. José Guillermo Roa Sarmiento es la persona sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, pues fue el demandante en el proceso de

reparación directa, que concluyó con la providencia de 11 de mayo de 2011 desfavorable a sus pretensiones. La Nación-Rama Judicial está legitimada en la causa por pasiva, pues fue la entidad que profirió las providencias en las que se afirma se configuró error jurisdiccional.

II. Problema jurídico 2 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3]. 3 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 23 de junio de 2010, Rad. 17493 [fundamento jurídico

2]. Corresponde a la Sala determinar si se configuró error jurisdiccional en la providencia objeto de demanda de reparación directa.

III. Análisis de la Sala

5. Como la sentencia fue recurrida por la parte demandante, la Sala estudiará el asunto, de conformidad con el artículo 357 del CPC.

Hechos probados

6. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación4, consideró tenían mérito probatorio.

7. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1 El 19 de mayo de 2005, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en una acción de grupo, condenó al Departamento de Boyacá por la mora en el pago de los salarios de sus servidores públicos, le ordenó entregar el dinero de los

perjuicios a la Defensoría del Pueblo para que se encargara de la administración y pago y dispuso que quienes no estuvieron representados en el proceso por José Guillermo Roa Sarmiento le debían el 10% de la indemnización, según da cuenta copia simple de la providencia (f. 41-81 c. 3). 7.2 El 16 de marzo de 2006, la Defensoría del Pueblo en la Resolución n°. 194 ordenó el pago a favor del abogado José Guillermo Roa Sarmiento de $39.271.398 por el descuento del 30% autorizado por quienes le otorgaron poder y dispuso que los restantes miembros del grupo le debían consignar al abogado el 10% del monto de su indemnización, según da cuenta copia simple de la resolución (f. 98-108 c. 3). 7.3 El 29 de marzo de 2006, José Guillermo Roa Sarmiento interpuso recurso de reposición contra la Resolución n°. 194 de 2006, al estimar que como representó a más personas, aunque no le confirieron poder, no le debían el 10% sino el 30% de lo obtenido como indemnización, según da cuenta copia simple del escrito (f. 109121 c. 3). 4 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1]. El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad se encuentran consignados en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. 7.4 El 17 de julio de 2006, la Defensoría del Pueblo modificó algunos numerales

de la Resolución n°. 194 de 2006 y aumentó la suma por reconocer al abogado José Guillermo Roa Sarmiento, según da cuenta copia simple de la resolución (f. 147-168 c. 3). 7.5 El 12 de julio de 2007, José Guillermo Roa Sarmiento, a través de apoderado judicial, presentó demanda de reparación directa contra de la Defensoría del Pueblo, por no pagar sus honorarios profesionales como lo ordenó el Consejo de Estado, según da cuenta copia simple de la demanda (f. 78-86 c. 3). 7.6 El 24 de noviembre de 2009, el Juzgado 36 Administrativo del Circuito de Bogotá negó las pretensiones, porque la falta de pago de honorarios no era una circunstancia atribuible a la Defensoría del Pueblo y porque debió presentar acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según da cuenta copia simple de la providencia (f. 445-463 c. 3). 7.7 El 26 de noviembre de 2009, José Guillermo Roa Sarmiento interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia y esgrimió que la Defensoría debió acatar la orden del Consejo de Estado en la acción de grupo y no extralimitar el ejercicio de sus funciones al ordenar pagos por fuera de los parámetros dados, según da cuenta copia simple del escrito (f. 472-485 c. 3). 7.8 El 11 de mayo de 2011, la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la sentencia de primera instancia y declaró que la acción

procedente para estudiar actos administrativos de ejecución que contengan puntos nuevos era la de nulidad y restablecimiento del derecho (f. 40-62 c. 2). El 3 de junio de 2001 se desfijó el edicto de notificación y el 9 de junio la sentencia quedó ejecutoriada, según da cuenta copia simple de la publicación del edicto (f. 63 c. 2). Ausencia de daño antijurídico al no configurarse error jurisdiccional

8. El error jurisdiccional como escenario de responsabilidad está previsto en la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, que en el artículo 65 establece que quien haya sido víctima de un error de esta naturaleza podrá demandar al Estado reparación de perjuicios. El artículo 66 de esa norma definió el error jurisdiccional como aquel cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, que se materializa a través de una providencia contraria a la ley. La Corte Constitucional condicionó su constitucionalidad a que dicho error se materialice en una providencia judicial y a que encuadre dentro de los mismos presupuestos que la jurisprudencia ha definido como una “vía de hecho” 5.

De acuerdo con dicha disposición, tal como quedó después de su condicionamiento de constitucionalidad, el estudio de responsabilidad debe realizarse desde una perspectiva funcional, que reconoce la autonomía del juez. Por ello, el error jurisdiccional no corresponde a una simple equivocación o desacierto derivado de la libre interpretación jurídica, sino que debe enmarcarse

en “una actuación subjetiva, caprichosa, arbitraria y flagrantemente violatoria del debido proceso”. Por su parte, el artículo 67 de la misma ley dispone que para la procedencia de la reparación derivada del error jurisdiccional, es preciso que: (i) el afectado hubiere interpuesto los recursos de ley y (ii) que la providencia contentiva de error esté en firme. Los “recursos de ley” deben entenderse como los recursos ordinarios de impugnación de providencias, que pueden interponerse sin sujeción a las rígidas causales que operan para los extraordinarios y que no requieren de la presentación de una demanda adicional6.

9. En el proceso se acreditó que el Juez 36 Administrativo del Circuito de Bogotá declaró probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, al estimar que los miembros del grupo accionante eran los obligados a pagar los honorarios del abogado y no la Defensoría del Pueblo y la de indebida escogencia de la acción, porque debió formular acción de nulidad y restablecimiento del derecho [hecho probado 7.6]: […] Por lo tanto, el problema jurídico anteriormente planteado debe resolverse de manera negativa, pues según lo que aquí se ha esbozado, la Defensoría del Pueblo no es responsable administrativamente por el no pago de los honorarios profesionales del demandante en el porcentaje supuestamente acordado con los beneficiarios de sus servicios; pues el ente accionado no tenía la obligación legal ni judicial para hacerlo, y si efectuó una determinada liquidación yendo más allá de lo ordenado en la sentencia, el respectivo acto administrativo ha debido ser objeto de la acción correspondiente, esto es, la de nulidad y restablecimiento del derecho. (f.

459-462 c. 1). La Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó esa decisión, porque consideró que como el daño alegado se originó en actos administrativos de ejecución que incluyeron hechos no contenidos en la sentencia de acción de grupo, se debió presentar acción de nulidad y restablecimiento del 5 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-037 de 1996 [fundamento jurídico vi]. 6 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de noviembre de 2001, Rad. 13164 [fundamento jurídico 3]. derecho, pues de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, este tipo de actos administrativos no se pueden demandar a través de la acción de reparación directa [hecho probado 7.8]: Si bien es cierto el Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia ha señalado que los actos administrativos de ejecución y/o de cumplimiento no son susceptibles de ser controvertidos mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que no entrañan decisión autónoma que ponga fin a una actuación administrativa, pues cumplen una orden judicial; también ha señalado que de manera excepcional procede esta acción cuando el acto administrativo contiene puntos o hechos nuevos no decididos en el fallo, creando con ello situaciones jurídicas nuevas, no discutidas ni definidas en la providencia a ejecutar […] Ahora bien, para dar cumplimiento a lo dispuesto por el Consejo de Estado, la Defensoría del Pueblo profirió las resoluciones n°. 194 del 16 de marzo de 2006 y n°. 531 del 17 de julio de 2006, actos administrativos que tomaron decisiones

respecto de qué personas son beneficiarias o no de la indemnización; sobre el particular encuentra esta Sala que el demandante aduce que dichos actos administrativos “desconocieron la sentencia del Consejo de Estado, pues reformó apartes de la misma y extendió algunas de sus disposiciones a personas que no reunían los mismos requisitos exigidos”. Al respecto, dicha falencia aducida por el demandante es propia de ser controvertida mediante una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto la Defensoría del Pueblo se atribuyó, conforme lo expuesto por el actor, funciones que no le correspondían y, por ende, sus decisiones son susceptibles de anulación, pues no se limitó a dar cumplimiento al o dispuesto por el Consejo de Estado sino que fue más allá de la decisión proferida por este, al punto que los actos administrativos contuvieron puntos nuevos que no fueron discutidos en las providencias dictadas por aquel. (f. 60-61 c. 2). De la lectura del fallo se aprecia que la aplicación de las normas y de la jurisprudencia que el actor afirma fue indebida, fue producto de forma en que, de acuerdo con la sana crítica, valoró las pruebas, interpretó las normas y aplicó la jurisprudencia para definir la controversia. Los argumentos del demandante muestran un desacuerdo con la aplicación de normas y de la jurisprudencia sobre la materia, pues insiste en que no se debió declarar probada la excepción de indebida escogencia de la acción. La discusión propuesta por el demandante gira en torno a un asunto que no corresponde al juez de la responsabilidad civil del Estado cuando se analizan los daños producidos por error jurisdiccional, pues lo

que se pretende es que se juzgue la decisión adoptada, en cuanto la aplicación e interpretación de las normas procesales y de la jurisprudencia.

10. El título de imputación de error judicial no constituye una instancia adicional que permita la impugnación de las providencias que tiene fuerza de cosa juzgada, ni mucho menos se configura por el hecho de que la parte que resultó vencida en juicio esté en desacuerdo con las consideraciones contenidas en la decisión judicial. Como no se está en presencia de un error jurisdiccional en los términos expuestos con anterioridad [fundamento jurídico 8], pues no se aprecia en la decisión judicial una actuación caprichosa o subjetiva del fallador y lo que el demandante pretende es que se revisen los fundamentos jurídicos del fallo y su valoración probatoria, no se configuró un daño antijurídico. Por ello, la decisión de primera instancia será confirmada.

11. Finalmente, de conformidad con el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte demandante haya actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida por la el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 11 de junio de 2015. SEGUNDO. Sin condena en costas. TERCERO. En firme esta providencia, por Secretaría, DEVUÉLVASE el

expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA Presidente de la Sala

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE