CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2012-00727-01(56665)-2018

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Niega, no declara nulidad de acto de adjudicación de concurso de méritos realizado para la complementación de estudios y diseños del paso sobre el Río Magdalena / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOReducción del puntaje asignado a Consorcio que pasó del primer orden de elegibilidad al tercer puesto en la adjudicación / CRITERIO DE EXPERIENCIA - Tiempo mínimo exigido en pliego de condiciones / CRITERIO DE EXPERIENCIA - Inconsistencias en certificaciones allegadas con la propuesta / CALIFICACIÓN ASIGNADA A CONSORCIO DEMANDANTEAjustada a requerimientos impuestos en pliego de condiciones / EVALUACIÓN DE REQUISITO DE EXPERIENCIA - Modificación del puntaje asignado / MODIFICACIÓN DE PUNTAJE ASIGNADO AL CRITERIO DE EXPERIENCIA - Se apoyó en las reglas de verificación técnica contenidas en el pliego de condiciones / LEGALIDAD DE ACTO DE ADJUDICACIÓN - No desvirtuada En el Concurso de Méritos CM-SGT-SAT-067 de 2011, el INVÍAS modificó el puntaje fijado en el informe de evaluación para la experiencia de un ingeniero especialista en estructuras que fue presentado por el Consorcio CONCOL TYPSA, lo cual llevó a que el contrato correspondiente fuera adjudicado a otro proponente. La demandante consideró que se violaron las reglas del pliego de condiciones y los principios de selección objetiva y transparencia. (…) La Sala encuentra que la motivación expuesta por el INVÍAS se ajustaba a los requerimientos impuestos en el pliego de condiciones, y que esa entidad no podía aceptar el puntaje asignado

con base en el formulario inicialmente allegado con la firma del ingeniero (…) [E]l INVÍAS, en atención a las observaciones de un proponente, hizo uso de su facultad de verificar los documentos y solicitó las aclaraciones de las entidades que habían expedido las certificaciones correspondientes, como resultado de lo cual, ese Instituto encontró varias inconsistencias en los tiempos relacionados en el formulario del ingeniero especialista en estructuras, presentado en la propuesta del Consorcio CONCOL TYPSA. (…) Se puede establecer, que no procedía aceptar el tiempo inicialmente reportado por el ingeniero especialista en estructuras por cuanto no fue debidamente soportado con la certificación correspondiente y que, posteriormente, de acuerdo con el detalle de los documentos allegados, la suma de los períodos de vinculación como especialista no alcanzaba para acumular el mínimo exigido por el pliego de condiciones. (…) [T]odos los tiempos aclarados por Consultoría Colombiana S.A. correspondían a contrataciones de duración inferior a los dos meses que el pliego de condiciones había fijado como lapso mínimo para acumular la experiencia respectiva. En este punto, es de la mayor importancia observar que en el formulario presentado por Consultoría Colombiana S.A., con la firma del ingeniero Dueñas Puentes, en concordancia con la certificación inicial allegada con la propuesta, esa compañía había relacionado una vinculación continua que ascendió al 100% del tiempo que se requería acumular como experiencia (…) Por tanto, no existió consistencia entre las certificaciones allegadas con la propuesta y los períodos que se detallaron por la misma proponente en la etapa de aclaraciones. Inicialmente reportó tiempos continuos acumulando una dedicación del 100% y posteriormente

allegó órdenes de servicio discontinuas, por períodos inferiores a dos meses, modificando el contenido de los soportes entregados con la propuesta. (…) [L]a actuación del INVÍAS al verificar y modificar el puntaje inicialmente asignado para la experiencia del ingeniero especialista en estructuras se apoyó en (…) reglas de verificación técnica contenidas en el pliego de condiciones (…) Así las cosas, no puede imputarse violación del INVÍAS a los principios de la trasparencia y de la selección objetiva en la respectiva calificación y se debe concluir que la demandante no logró desvirtuar las consideraciones que dieron lugar a la puntuación de la calificación técnica contenida en el acto de adjudicación. Como consecuencia, se denegará la nulidad del acto de adjudicación en favor del Consorcio ECOPUENTES y la del contrato correspondiente. OBSERVACIONES PRESENTADAS POR LOS PROPONENTES - Pueden dar lugar a la modificación del orden de elegibilidad del concurso de méritos /

ORDEN DE ELEGIBILIDAD DEL CONCURSO DE MÉRITOS - Modificación /

FACULTAD DE LA ENTIDAD CONTRATANTE PARA VERIFICAR LA DOCUMENTACIÓN ALLEGADA POR LOS CONCURSANTES - Etapa, traslado de las evaluaciones

[S]i bien es cierto que las observaciones del Consorcio VIAL GS-67 se soportaron en unas fotocopias simples, que tenían partes oscuras en los espacios en blanco, ello no impedía la lectura de los contenidos. (…) Como consecuencia, se desecha el argumento de la apelante acerca de que las copias de esas certificaciones no debían tenerse en cuenta, para efectos de revisar la calificación. (…) No se

acompaña la postura de la apelante, según la cual la modificación de la evaluación se habría soportado en una información extraña al citado Concurso de Méritos, dado que el traslado de las evaluaciones hizo parte de dicho procedimiento y, precisamente en esa etapa, cualquiera de los proponentes podía realizar observaciones sobre el puntaje asignado y/o sobre la información que servía de soporte a las propuestas presentadas por los demás proponentes. CRITERIO DE EXPERIENCIA - Asignación de puntaje / PLIEGO DE CONDICIONES EN CONCURSO DE MÉRITOS - Requerimientos técnicos de profesionales / PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN EN EL CONCURSO DE MÉRITOS - Etapa de precalificación / DOCUMENTOS APORTADOS EN ETAPA DE PRESELECCIÓN - Sirven de soporte para la calificación en la etapa de evaluación / CONTRATOS PRESENTADOS COMO SOPORTE EN LA ETAPA DE PRESELECCIÓN - No pueden ser modificados en etapas posteriores El debate que se trajo a este proceso se suscitó por una reducción de la calificación en los requerimientos técnicos definidos en el Concurso de Méritos CM-SGT-SAT-067 de 2011, relacionados con los criterios objeto de asignación de puntaje sobre la experiencia de uno de los ingenieros miembros del equipo de trabajo propuesto, lo cual supone que para resolver el caso concreto es preciso analizar el pliego de condiciones en ese aspecto. Sin embargo, en forma previa, para un mejor entendimiento del Concurso de Méritos CM-SGT-067-SAT-2011, es importante observar que el procedimiento de evaluación dentro del citado concurso tuvo una etapa de precalificación, con base en la cual se definió la lista

corta de proponentes habilitados. Se observa que los documentos presentados para la preselección servían, a su vez, de soporte para la calificación en la etapa de evaluación. Por esa razón, el pliego de condiciones estableció que no era viable modificar los contratos inicialmente acreditados como soportes. (…) [T]iene que advertirse que el pliego de condiciones sí estableció la relación entre los distintos requisitos de experiencia y la posibilidad de que la exclusión de algunos tiempos incidiera sobre el mínimo requerido. CONCURSO DE MÉRITOS - Modalidad de selección específica / CONCURSO DE MÉRITOS - Marco normativo / CONCURSO DE MÉRITOS ABIERTO Y CONCURSO DE MÉRITOS CON PRECALIFICACIÓN / REQUISITO DE EXPERIENCIA - Factor de selección objetiva con asignación de puntaje / PRECIO - No es factor de calificación [S]e destacan algunas notas características del Concurso de Méritos de acuerdo con la Ley 1150 de 2007 (…) La Ley 1150 de 2007, “[P]or medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos”, estableció el Concurso de Méritos como una modalidad de selección específica y separada de la licitación pública (…) Como puede observarse, en el artículo 2 de la Ley 1150 se consideraron dos posibilidades para adelantar el concurso: el concurso abierto y el concurso con precalificación para la conformación de listas de preseleccionados, notificadas en audiencia pública. Por otra parte, en la misma

Ley 1150, en su artículo 5, se abrió la posibilidad excepcional de otorgar puntaje a los “criterios de la experiencia”, como un factor de selección objetiva, para adjudicar el concurso de méritos (…) Es útil advertir que la Ley 1150 de 2007 fue reglamentada mediante el Decreto 2474 de 2008, en el cual se reiteró el artículo 5, numeral 4, en el sentido de que el precio no sería un factor de calificación o evaluación en la modalidad de Concurso de Méritos.

FUENTE FORMAL: LEY 1150 DE 2007 - ATÍCULO 2 / LEY 80 DE 1993

COMITÉ DE EVALUACIÓN - Calificación, recomendación / RECOMENDACIONES DEL COMITÉ EVALUADOR - Pueden ser inaplicadas por el contratante de forma motivada / EVALUACIÓN REALIZADA POR EL COMITÉ - No es vinculante u obligatoria [E]l Decreto 2474 de 2008 estableció que habría un comité de evaluación, encargado de emitir concepto sobre el orden de elegibilidad o calificación de las propuestas. Se destaca el carácter asesor del comité, dado que la reglamentación dispuso que su calificación constituiría una “recomendación” que podía ser modificada por la entidad contratante. (…) De conformidad con las disposiciones que se acaban de citar, resulta claro que la entidad contratante puede apartarse de las recomendaciones del comité evaluador, en forma motivada.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2474 DE 2008

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 25000-23-26-000-2012-00727-01(56665)

Actor: CONSULTORÍA COLOMBIANA S.A.

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVÍAS

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

(APELACIÓN SENTENCIA) Temas: ACTOS PREVIOS - CONCURSO DE MÉRITOS - MODIFICACIÓN DEL PUNTAJE –inconsistencias entre las certificaciones de experiencia - traslapo de tiempos de dedicación / POTESTAD VERIFICADORA - de la entidad pública sobre la información de las certificaciones de experiencia / LEGITIMACIÓN ACTIVA - no es requisito de procedibilidad la citación del consorcio adjudicatario a la conciliación. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 5 de noviembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante la cual se dispuso (se transcribe de forma literal): “PRIMERO: DECLÁRESE probada la excepción denominada por el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS, como “falta de cumplimiento de requisitos de procedibilidad”, por las razones expuestas en esta providencia. “SEGUNDO: NIÉGUENSE las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta lo estudiado en esta proveído. “TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas”.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda Mediante demanda presentada el 12 de abril de 2012, la sociedad Consultoría Colombiana S.A. solicitó las siguientes declaraciones y condenas contra el Instituto Nacional de Vías - INVÍAS1 (se transcribe de forma literal): “PRIMERA: Que se declare que es absolutamente NULO el acto administrativo contenido en la Resolución No. 07240 del 27 de diciembre de 2012, expedida por el Secretario General técnico del INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, ‘por medio de la cual se adjudica el Concurso de Méritos No. CMSGT-SAT-067-2011 que tiene por objeto la COMPLEMENTACIÓN DE LOS

ESTUDIOS Y DISEÑOS DEFINITIVOS (FASE III) PARA LA SOLUCIÓN INTEGRAL DEL PASO SOBRE EL RÍO MAGDALENA EN BARRANQUILLA’, como que es nula, también, la evaluación definitiva y establecimiento del orden de elegibilidad que previa a la adjudicación adoptaron los funcionarios evaluadores del INVÍAS, en acta de reunión de establecimiento del orden de elegibilidad y apertura de oferta económica de ese mismo concurso, realizada durante los días 26 y 27 de diciembre de 2011. “Lo anterior, por ser violatorio de las normas en que debería haberse fundado, expidiéndose en forma irregular y con falsa motivación y desviación de las 1 En adelante se podrá denominar INVÍAS. atribuciones propias del funcionario que adjudicó el Concurso de Méritos en análisis, infringiendo los Principios Legales de Igualdad, de Selección Objetiva y de Transparencia, transgrediendo de manera flagrante las condiciones y

requisitos contenidos en los Pliegos de Condiciones o Términos de Referencia del Concurso de Méritos que, como es lógico, fueron redactados y elaborados por la propia entidad pública contratante. “SEGUNDA: Que como consecuencia y fundamento de la anterior declaración, en virtud de lo dispuesto por el Artículo 87 del CCA, se declare que es NULO ABSOLUTAMENTE, también, el contrato No. 2200 de 2011, celebrado entre el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS y el CONSORCIO ECOPUENTES (NIT 900.486.775-1) para realizar ‘La COMPLEMENTACIÓN DE LOS ESTUDIOS Y DISEÑOS DEFINITIVOS (FASE III) PARA LA SOLUCIÓN INTEGRAL DEL PASO SOBRE EL RÍO MAGDALENA EN BARRANQUILLA’. “TERCERA: Que se declare que al CONSORCIO CONCOL TYPSA le correspondía el primer lugar en el orden de elegibilidad del Concurso de Méritos No, CM–SGT–SAT-067 de 2011 del INVÍAS para ‘la

COMPLEMENTACIÓN DE LOS ESTUDIOS Y DISEÑOS DEFINITIVOS

(FASE III) PARA LA SOLUCIÓN INTEGRAL DEL PASO SOBRE EL RíO MAGDALENA EN BARRANQUILLA’ de conformidad con (1º) de los criterios de calificación contenidos en los pliegos de condiciones o términos de referencia de ese concurso; (2º) las ofertas recibidas; (3º) el informe de evaluación del proceso y (4º) los principios legales de selección objetiva y de transparencia. “CUARTA: Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título o manera de restablecimiento de sus derechos, se condene a la entidad

pública demandada a pagar al demandante, miembro del CONSORCIO CONCOL TYPSA, la suma de $1.091’735.409, que corresponde y equivale a la remuneración dejada de recibir como consecuencia de la injusta, ilegítima e ilegal privación de su derecho a celebrar el contrato resultante del concurso de méritos, según lo consignado en la oferta presentada.

2. Los hechos Síntesis del caso En el Concurso de Méritos CM–SGT–SAT–067 de 2011, el INVÍAS modificó el puntaje fijado en el informe de evaluación para la experiencia de un ingeniero especialista en estructuras que fue presentado por el Consorcio CONCOL TYPSA, lo cual llevó a que el contrato correspondiente fuera adjudicado a otro proponente.

La demandante consideró que se violaron las reglas del pliego de condiciones y los principios de selección objetiva y transparencia. En el escrito de demanda, la parte actora narró los siguientes hechos: 2.1. INVÍAS ordenó la apertura del Concurso de Méritos CM–SGT–SAT–067 de 2011, cuyo objeto era la “COMPLEMENTACIÓN DE LOS ESTUDIOS Y DISEÑOS DEFINITIVOS (FASE III) PARA LA SOLUCIÓN INTEGRAL DEL PASO SOBRE EL RÍO MAGDALENA EN BARRANQUILLA”. 2.2. Según narró la demandante, al Concurso de Méritos se presentaron varios proponentes, entre los cuales se encontraron el Consorcio CONCOL TYPSA, del cual hizo parte la sociedad Consultoría Colombiana S.A. –ahora demandante-; el Consorcio ECOPUENTES – integrado por Estructurador Colombia S.A.S., I.V.

Ingenieros Sucursal Colombia S.A., y Jorge Fandiño S.A.S.- y el Consorcio VIAL GS-67. 2.3. El 19 de diciembre de 2011, el INVÍAS emitió el primer informe, de acuerdo con el cual el Consorcio CONCOL TYPSA se ubicó en el primer orden de elegibilidad2. Según afirmó la demandante, con fundamento en dicho informe se evidenció que la propuesta del Consorcio ECOPUENTES no cumplió con los requisitos del numeral 5.2. del pliego de condiciones3, referido a la acreditación de los contratos celebrados con anterioridad. 2.4. Dentro del término de la etapa de traslado para presentar observaciones, el Consorcio VIAL GS 67 presentó varios reparos al informe de evaluación4, entre ellos, objetó la calificación de la experiencia del ingeniero Diego Ernesto Dueñas Peña, especialista estructural, propuesto por el Consorcio CONCOL TYPSA. 2.5. El 23 de diciembre de 2011, el INVÍAS emitió un segundo informe, del cual dio traslado, con las observaciones del Consorcio VIAL GS-67. En este informe el Consorcio CONCOL TYPSA pasó a quedar ubicado en el tercer lugar de elegibilidad, toda vez que el INVÍAS calificó con cero (0) puntos la experiencia laboral del ingeniero Dueñas Puentes y le disminuyó el puntaje relativo a la formación académica, el cual, en criterio de la demandante, no estaba en discusión. 2.6. El 26 de diciembre de 2011 se inició la audiencia en la que se debía dar apertura a la propuesta económica y definir el orden de elegibilidad. Tanto el

Consorcio ECOPUENTES como el Consorcio CONCOL TYPSA presentaron 2 Folios 120 a 134, cuaderno 2. 3 Experiencia específica del proponente. 4 Folios 136 a 167, cuaderno de pruebas 2. comunicaciones radicadas ante el INVÍAS; el primero, según la demandante, solicitó no tener en cuenta algunos contratos con los que pretendía acreditar experiencia y el segundo presentó unas certificaciones de la firma PCA Proyectistas Civiles, con las cuales, en criterio de la demandante, se aclaró que la experiencia del ingeniero Dueñas Puentes se ajustaba a lo requerido en el pliego de condiciones. La audiencia se suspendió hasta el día siguiente. 2.7. El 27 de diciembre de 2011, el INVÍAS reanudó la audiencia y se pronunció sobre las solicitudes de los proponentes, rechazó las certificaciones de experiencia acreditadas para el ingeniero presentado por el Consorcio CONCOL TYPSA, pese a que –según narró la demandanteen otro proceso de contratación el INVÍAS las había aceptado para el mismo profesional. En cambio, según advirtió la demandante, en la misma audiencia, el INVÍAS aceptó nuevos documentos presentados por el Consorcio ECOPUENTES, los cuales habían sido radicados a las 8 y 32 A.M. del mismo 27 de diciembre. 2.8. Finalmente, el INVÍAS expidió la Resolución número 7240 de 27 de diciembre de 2011, mediante la cual adjudicó el concurso de méritos CM-SGT-SAT-0672011 al Consorcio ECOPUENTES, cuya nulidad se solicitó por la demandante en el presente proceso.

3. Concepto de violación La parte actora invocó la vulneración de los artículos 3, 23, 24, 25, 26, 28, 29 y 30, 48 y 51 de la Ley 80 de 1993, modificada por la Ley 1150 de 2007, y el denominado estatuto anticorrupción en la contratación pública – Ley 1474 de 2011 -en cuanto, por haber aceptado la modificación del puntaje que debió fijarse con base en las certificaciones de experiencia presentadas con la oferta del Consorcio CONCOL TYPSA, el INVÍAS vulneró el principio de selección objetiva y la transparencia en la contratación correspondiente.

4. Actuación procesal 4.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda mediante auto de 24 de mayo de 2012 y ordenó la vinculación de las sociedades:

Estructurador Colombia S.A.S., I.V. Ingenieros Sucursal Colombia S.A., y Jorge Fandiño S.A.S.5, miembros del Consorcio ECOPUENTES6. Estructurador Colombia S.A.S. fue notificado el 18 de diciembre de 20127. I.V. Ingenieros Sucursal Colombia S.A., y Jorge Fandiño S.A.S. fueron notificados el 7 de marzo de 20138. En la misma providencia citada se ordenó la notificación al Ministerio Público. Habiéndose presentado las contestaciones de la demanda, según se detalla más adelante, el proceso se abrió a pruebas, mediante auto de 24 de junio de 20139. 4.2. Contestación de la demanda 4.2.1. En la contestación a la demanda10, el INVÍAS advirtió que la parte actora no

incluyó en su escrito de demanda algunos criterios objetivos de evaluación que estaban expuestos en detalle en los anexos técnicos del pliego de condiciones. Especificó que fueron preseleccionados cinco proponentes y no solo los tres relacionados en la demanda. Detalló que las inconsistencias en los tiempos laborados por el ingeniero Diego Ernesto Dueñas Puentes, surgieron de las glosas del Consorcio VIAL GS 167 en relación con las certificaciones expedidas por PCA Proyectistas Civiles Asociados Ltda y Darío Farías y Cía Ltda, las cuales habían sido allegadas en el traslado de la evaluación y, por tanto, no eran documentos extraños al respectivo procedimiento de contratación. Manifestó que requirió a las sociedades citadas, en ejercicio de sus potestades de verificación, y, de acuerdo con los documentos allegados, el INVÍAS encontró que el Consorcio CONCOL TYPSA no cumplió con acreditar los tiempos de 5 Folio 24, cuaderno 1. 6 Documento de conformación del consorcio obrante en los folios 181 a 183, cuaderno de pruebas 2. 7 Folio 33, cuaderno 1. 8 Folios 40 y 41, cuaderno 1. 9 Folio 54, cuaderno 1. 10 Cuaderno 7, separado con la contestación de la demanda. experiencia mínima requerida para el ingeniero Dueñas Puentes y, como consecuencia, modificó los puntajes de la evaluación. En cuanto a las excepciones, el INVÍAS presentó la “falta de cumplimiento de los requisitos de procedibilidad” previstos en las Leyes 640 de 2001, 1285 de 2009 y

1395 de 2010, toda vez que Consultoría Colombiana S.A. no solicitó la citación del Consorcio ECOPUENTES ante la “Procuraduría Judicial Administrativa”, para la diligencia de conciliación. 4.2.2. Los miembros del Consorcio ECOPUENTES, representados por un apoderado único, presentaron una solicitud especial de perención del proceso, por la inactividad procesal de más de seis meses, debida a la falta de impulso de la parte demandante, habiéndose tipificado, en su criterio, el evento previsto en el artículo 148 del C.C.A. Subsidiariamente solicitaron que se diera aplicación al desistimiento tácito de la demanda y que se declarara la terminación del proceso. Mediante auto de 14 de abril de 2015, adicionado por auto de 26 de mayo de 2015, el despacho de la Magistrada Ponente denegó la perención solicitada, teniendo en cuenta que “el término durante el cual el proceso no tuvo movimiento, comprendió el lapso dentro del cual la secretaría indagó en el libro radicador y en el sistema de información judicial, sobre si los anexos enunciados dentro del oficio remitido por el INVÍAS habían sido efectivamente recibidos”11. En el auto adicional se resolvió denegar la solicitud de desistimiento tácito del proceso12. 4.3. Concepto del Ministerio Público en primera instancia El Ministerio público conceptuó que no procedía la declaratoria de nulidad, por cuanto no se desvirtuó la presunción de legalidad ni se demostró que la oferta que presentó la demandante hubiera sido la mejor13. 4.4. La sentencia impugnada

11 Folio 117, cuaderno 1. 12 Folios 131 y 132, cuaderno 1, 13 Folios 211 a 221, cuaderno 1. Mediante sentencia de 5 de noviembre de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: El Tribunal a quo estudió los presupuestos procesales, afirmó que existía legitimación activa, en cuanto la demanda procedía de uno de los miembros del consorcio14. Frente al estudio de la legitimación pasiva, el Tribunal a quo estimó que no se cumplió con el requisito de la citación al Consorcio Ecopuentes para la diligencia de conciliación, la cual resultó fallida. Empero consideró que ello no era óbice para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda “pues la declaratoria de nulidad absoluta del contrato puede en todo caso ser declarada de oficio”15. El Tribunal a quo indicó que el problema jurídico de fondo consistió en definir si se desvirtuó o no la presunción de legalidad del acto de adjudicación, teniendo en cuenta que el debate sub júdice versó sobre la suficiencia de las certificaciones de experiencia de uno de los profesionales que fue presentado en la propuesta del Consorcio CONCOL TYPSA, del cual formó parte la sociedad ahora demandante. Al verificar las pruebas documentales, el Tribunal a quo consideró que la decisión de calificar con cero puntos la experiencia del ingeniero Diego Ernesto Dueñas Puentes se ajustó a las “reglas de juego” previstas en el pliego de condiciones. Indicó que las aclaraciones allegadas por la proponente dieron lugar a observar

que ciertas órdenes de servicio indicaban que el citado ingeniero participó por un período menor a dos meses, plazo que era inferior al tiempo mínimo requerido para la sumatoria de experiencia en el pliego de condiciones. Igualmente relacionó que el tiempo de experiencia del citado profesional se modificó, teniendo en cuenta, también, que algunos de los cargos los había desempeñado antes de obtener el grado de especialista estructural, por lo cual tampoco era acumulable con la experiencia correspondiente. 14 Invocó la sentencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado, proferida el 25 de septiembre de 2013, exp. 19933, demandante Consorcio Glonmarex. 15 Folio 237, vuelto, cuaderno principal. Observó, además, que la sumatoria de tiempos, excluyendo los períodos que fueron objeto de las glosas antes citadas, arrojó 56.5 meses acreditados y que, de acuerdo con los requerimientos técnicos del pliego de condiciones, en el caso de los especialistas se debía acreditar, como mínimo, 60 meses de experiencia específica acumulada. Por lo expuesto, concluyó que la asignación de cero puntos en el ítem de experiencia estaba ajustada a las reglas de puntaje consignadas en el pliego de condiciones. Finalmente, el Tribunal a quo agregó que la modificación de la calificación obedeció también a otros factores, entre ellos, los relacionados con los contratos allegados por la proponente, cuya evaluación no fue impugnada en la demanda. Como consecuencia de todo lo anterior, el Tribunal a quo declaró probada la excepción de falta de cumplimiento del requisito de procedibilidad en cuanto a la citación del Consorcio ECOPUENTES a las diligencias de conciliación y, al

resolver el asunto de fondo, denegó las pretensiones de la demanda. 4.5. El recurso de apelación La parte demandante impugnó la sentencia de primera instancia mediante escrito presentado el 1º de diciembre de 2015, en el cual sustentó su recurso. Manifestó su inconformidad con los argumentos expuestos por el Tribunal a quo, en la siguiente forma: 4.5.1. En relación con el requisito de procedibilidad, según la apelante, el error del Tribunal a quo consistió en establecer que la acción de nulidad de los actos de evaluación y calificación debía dirigirse, también, contra el consorcio contratista. Se apoyó en que la acción presentada no era de carácter contractual, dado que el artículo 87 del C.C.A. la contemplaba, específicamente, como una acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Se quejó de los cambios de la jurisprudencia del Consejo de Estado, que lo situaron en el contexto de una acción contractual. No obstante, agradeció que el Tribunal a quo no hubiera optado por imputarle la ineptitud de la demanda derivada de tal interpretación. Puntualizó que, de acuerdo con las pretensiones de la demanda, no existió punto por conciliar con el Consorcio ECOPUENTES, toda vez que los actos acusados y las pretensiones económicas se referían al INVÍAS, razón por la cual estimó que no se le debió declarar la excepción de incumplimiento del requisito de procedibilidad, consistente en no haber citado al consorcio a la diligencia de conciliación. 4.5.2. Por otra parte, en cuanto a la modificación de la evaluación de las

propuestas, afirmó que el Consorcio VIAL GS-67, “con base en la fotocopia simple de un papel extraño al proceso, que consistía en unos formatos del INVÍAS sin firma de nadie y en fotocopias difíciles de leer, manifestó que las certificaciones aportadas por CONCOL TYPSA no cumplían con lo establecido en el pliego de condiciones, porque las experiencias acreditadas en la certificación anexa a la oferta eran contradictorias con los papeles que el anexaba”. Agregó que en el procedimiento de contratación se le había rechazado la solicitud de verificación de las certificaciones aportadas y, en su lugar, en desarrollo de la “potestad verificadora”, el INVÍAS solicitó otras certificaciones e imputó inconsistencias con base en las mismas. 4.5.3. Adicionalmente, la apelante se detuvo en los distintos criterios que el pliego de condiciones fijó para la comparabilidad y calificación de las propuestas en razón de: i) la formación académica del profesional, según se tuviera, solo título de pregrado o títulos de pregrado y postgrado y ii) el tiempo de experiencia específica del profesional. Respecto de este último indicó que era un puntaje adicional y distinto del de la experiencia académica. Aseveró que, de acuerdo con las pruebas obrantes el plenario, el Consorcio CONCOL TYPSA entregó los formatos suscritos por la firma Darío Farías y Cía Ltda, haciendo constar que el ingeniero Dueñas Puentes trabajó con ellos tiempo completo como especialista estructural durante un total de 107 meses y 20 días, sumados tres períodos laborales, tiempo que no se le aceptó, con base en las certificaciones entregadas en otros concursos.

Como conclusión, afirmó que el Tribunal a quo desconoció las reglas del pliego de condiciones y la buena fe del proponente, al considerar que el INVÍAS hizo bien en evaluar las dos certificaciones: la “verídica”, confirmada por la sociedad Darío Farías y Cía Ltda y, la “allegada” por el Consorcio VIAL GS-67, con base en lo cual modificó el puntaje y le asignó cero puntos. 4.6. Actuación procesal en segunda instancia 4.6.1. El recurso de apelación fue admitido mediante auto de 11 de abril de 201616. 4.6.2. En su alegato de segunda instancia, la demandante insistió en que el INVÍAS debió dar prevalencia a las certificaciones de experiencia que se presentaron con la oferta del Consorcio CONCOL TYPSA. Reafirmó que la ponderación del puntaje asignado a los profesionales expertos había sido establecida en el primer informe con base en los rangos del numeral 5.1 del pliego de condiciones y que, sin mediar motivación justa y fundada, el INVÍAS eliminó el puntaje relacionado con la experiencia profesional. 4.6.3. Por su parte, en la oportunidad para alegar en segunda instanci