CE-SECCION TERCERA-25000-23-26-000-2017-00832-01(66251) (1)

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / CONCEPTO DE LEGITIMACIÓN EN LA

CAUSA / PRESUPUESTO PROCESAL EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PRESUPUESTO PROCESAL / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / FONDO

DE DESARROLLO LOCAL / DISTRITO CAPITAL / PRINCIPIO DE

CONGRUENCIA / ESTABLECIMIENTO PÚBLICO / ESTABLECIMIENTO

PUBLICO DISTRITAL / ENTIDAD DEL ESTADO / PERSONERÍA JURÍDICA DE

LA ENTIDAD DEL ESTADO / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA De conformidad con el principio de interés para pedir y el de la legitimación en la causa (legitimatio ad causam), quien formula peticiones en el proceso y quien quiera debatirlas debe tener un interés legítimo, serio y actual en la declaración que se persigue, por cuanto existen solicitudes que solo corresponde hacerlas a ciertas personas y contra otras determinadas y no por o contra las demás. Así pues, la legitimación en la causa constituye uno de los presupuestos necesarios para obtener sentencia en la cual se decidan las pretensiones contenidas en la demanda y, por tanto, desde el extremo activo significa ser la persona titular del interés jurídico que se debate en el proceso. Esta Corporación, en providencia dictada por la Sala Plena de la Sección Tercera, se refirió a los aspectos cuyo análisis requería ser realizado por el juez de manera oficiosa, sin que ello riñera con el principio de congruencia que debe informar las decisiones judiciales, entre los cuales se tiene el presupuesto procesal de la legitimación en la causa. En ese

orden, al ser la legitimación en la causa un presupuesto procesal de la sentencia corresponde al juez emprender su análisis de manera oficiosa, con independencia de que se hubiera o no alegado como excepción por el extremo pasivo y sin que ello desconozca el principio de congruencia. La controversia que ocupa la atención de la Sala gira en torno al contrato interadministrativo (…), celebrado por el extremo contratante Fondo de Desarrollo Local de Engativá, establecimiento público del orden distrital que goza de personería jurídica, y la Universidad de Cundinamarca como contratista, negocio jurídico del que no fueron parte personas jurídicas diferentes a las mencionadas entidades. Se tiene que, a pesar de que el contrato en torno al cual gravita el litigio fue celebrado por el Fondo de Desarrollo Local de Engativá, que, como se dijo, es una persona jurídica autónoma, lo cierto es que la demanda fue presentada en contra del Distrito Capital – Localidad de Engativá – Fondo de Desarrollo Local de Engativá. Así mismo, se observa que el Distrito Capital – Localidad de Engativá – Fondo de Desarrollo Local de Engativá comparece a la presente causa, no solo como demandado, sino como demandante en reconvención. La anterior situación merece varios comentarios en relación con la representación judicial del Fondo de Desarrollo Local de Engativá: Se advierte que la demanda fue contestada por el Distrito Capital – Localidad de Engativá – Fondo de Desarrollo Local de Engativá en un solo escrito, por conducto del apoderado constituido por la directora jurídica de la secretaría distrital de gobierno, de conformidad con la facultad conferida por el secretario distrital de

gobierno. De esa misma forma fue interpuesta la demanda de reconvención. (…) sin perjuicio de que al secretario distrital de gobierno de Bogotá le hubiera sido asignada la representación judicial del Fondo de Desarrollo Local de Engativá, ello no se traduce en que el Distrito Capital -Localidad de Engativá esté materialmente legitimado en la causa por pasiva en la demanda principal, ni por activa en la de reconvención, tras constatarse que no fue parte del contrato interadministrativo en el que se centra la controversia y, por ende, no hallarse configurado el supuesto normativo del artículo 141 del CPACA que restringe la legitimación para pretender la declaratoria de incumplimiento a quien haya sido parte del negocio alrededor del cual gravita la discrepancia. No ignora la Sala que en la demanda de reconvención se pretendió por parte del Distrito Capital – Localidad de Engativá – Fondo de Desarrollo Local de Engativá la declaratoria de nulidad del contrato interadministrativo (…), pretensión que, de conformidad con ese mismo precepto legal, puede invocarla un tercero con interés directo en las resultas del proceso. Sin embargo, no se observa que en realidad el ente territorial alegue un interés más allá de aquel que le asiste como representante judicial del Fondo, a través del secretario distrital de gobierno, interés que no justifica legitimarlo como parte, pues el Fondo de Desarrollo Local, como se anotó, bien puede concurrir al proceso como establecimiento público autónomo, dotado de persona jurídica, como en efecto lo hizo, para cuestionar la legalidad del negocio jurídico del que fue parte. Se precisa que la demanda de reconvención, no obstante haber sido presentada

por el Distrito Capital – Localidad de Engativá, también lo fue en nombre del Fondo de Desarrollo Local de Engativá, circunstancia que torna válido ese acto procesal al ser ejercido por la persona jurídica legitimada para elevar las pretensiones derivadas relacionadas con el contrato interadministrativo No. 001 de 2016, del cual el fondo fungió como extremo contratante. Como consecuencia, se declarará oficiosamente la falta de legitimación material en la causa por pasiva de la demanda principal y por activa de la demanda de reconvención del Distrito Capital – Localidad de Engativá.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A.- ARTÍCULO 141

CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / OBJETO DEL CONTRATO / OBJETO

DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / UNIVERSIDAD DE

CUNDINAMARCA / UNIVERSIDAD PÚBLICA / RÉGIMEN LEGAL DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA / PROGRAMA ACADÉMICO UNIVERSITARIO / ADQUISICIÓN DE BIEN / CONTRATACIÓN DIRECTA / CULTURA / ARTISTA / CONTRATO DE SUMINISTRO / INEXISTENCIA DEL CONTRATO DE SUMINISTRO / SELECCIÓN OBJETIVA / NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / NEGACIÓN DE LA PRETENSIÓN DE LA DEMANDA / VALIDEZ DEL CONTRATO ESTATAL La inconformidad del apelante demandante en reconvención radicó, en síntesis, en que el Tribunal erró al considerar que existió relación directa entre el objeto de la Universidad de Cundinamarca y el contenido obligacional del contrato interadministrativo (…), pues no tuvo en cuenta que en el acuerdo se pactó un componente de suministro que desnaturalizaba las funciones de la contratista y

que impedía que se aplicara la causal de contratación directa prevista en el literal b) del numeral 2) de la artículo 4 de la Ley 1150 de 2007, puesto que la celebración de contratos de suministro debía estar precedida del procedimiento de selección de licitación pública. (…) la Sala considera necesario precisar que, en orden a establecer la relación directa que existe entre el objeto del contrato y el de la universidad ejecutora, deberá realizarse un cotejo entre el contenido obligacional del acuerdo, los documentos precontractuales en que se apoyó, en consonancia con los dispuesto por la Ley 30 de 1992 y lo establecido en el Estatuto General de la Universidad de Cundinamarca en armonía, así como con la propuesta de los servicios ofrecidos. (…) Del análisis en conjunto de los medios de prueba que anteceden la Sala estima que, a diferencia de lo sostenido en la apelación del demandante en reconvención, la causal de contratación directa no fue indebidamente aplicada para celebrar el contrato interadministrativo (…) La Sala parte por precisar que de la lectura del contrato interadministrativo (…), más allá de la unión de esfuerzos en procura del fin común, característica inherente de los convenios celebrados entre entidades públicas, en realidad se reafirma la naturaleza conmutativa y recíproca de las prestaciones y contraprestaciones inmersas dentro del acuerdo en examen. En efecto, del contenido de su clausulado, se evidencia que la Universidad se obligó a prestar los servicios de formación artística en favor de varios estudiantes de la localidad de Engativá, y como contraprestación se pactó el pago de un precio. Como se vio, el objeto de los entes universitarios de manera genérica consiste en desplegar actividades

para la creación, el desarrollo y la transmisión del conocimiento en todas sus formas y expresiones y promover su utilización en todos los campos, las cuales no solo se circunscriben a la formación profesional, sino que abarca el ofrecimiento de cursos y seminarios dirigidos a difundir el conocimiento en orden a capacitar a un conglomerado para el desarrollo de diversas disciplinas entre ellas, el arte y la cultura. A este marco normativo atiende, a su turno, el objeto de la Universidad de Cundinamarca, en tanto procura desarrollar y difundir el conocimiento en diversas disciplinas a través de procesos de formación en esas mismas áreas. Se observa que la necesidad de celebrar el contrato interadministrativo (…), así como su contenido obligacional, se enmarcaron en la formación artística y cultural mediante el desarrollo de actividades en el área de la música, el arte urbano, las artes escénicas, plásticas y comunicativos, para cuyo proceso de enseñanza en ese campo del conocimiento contaba con la facultad de educación que ofrecía programas de licenciatura en educación básica con énfasis en educación artística y programa profesional en música. Con base en el cotejo que antecede, la Sala advierte que existió una relación directa entre las obligaciones derivadas del contrato interadministrativo, cuyo eje temático consistía en la formación de los participantes interesados en generar la práctica cultural y artística en la localidad de Engativá, y el objeto de la Universidad de Cundinamarca, consistente en el desarrollo y difusión del conocimiento en el campo de las artes. Esta conclusión no se desvirtúa por el hecho de que se hubiera incorporado en el contrato interadministrativo (…) la obligación tendiente a la “Adquisición de instrumentos,

materiales y equipos para el desarrollo del proceso”, circunstancia que, en criterio del apelante, hizo que el contrato degenerara en un suministro que impedía acudir a la contratación directa según lo previsto en el segundo inciso del literal b) del numeral 2) del artículo 4 de la Ley 1150 de 2007. Como se aprecia del recorrido probatorio, la obligación de entregar instrumentos, materiales y equipos para el desarrollo del proceso no se concibió como una actividad principal o dominante que excluyera el surgimiento o desdibujara la prestación de servicios de formación artística y cultural como obligación imperante. Es importante precisar que la tipicidad de este modelo de contrato no se altera porque en sus prestaciones se incluyan otras propias de otros tipos contractuales, en tanto la naturaleza y objeto principal de aquél se conserve, tal y como ocurrió en este caso. Esto se desprende no solo del hecho de que en su inmensa mayoría las prestaciones contraídas por la Universidad, de acuerdo con lo anotado, se centraron en las actividades de enseñanza y formación en las áreas artísticas. (…) en consideración a que el valor del contrato ascendió a (…), se evidencia que el presupuesto destinado a la entrega de instrumentos y materiales no superó el 3% del valor del contrato. (…) Más relevante aún se estima la circunstancia de que la forma en que fue pactada la obligación relativa a la entrega de instrumentos y materiales no comportó un acuerdo automático en virtud del cual la Universidad se obligara a proporcionar unos implementos respecto de los cuales el ente contratante correlativamente debía pagar su valor. La lectura de la cláusula en comento, incorporada en los estudios previos que hicieron parte integral del contrato, revela que la adquisición

de instrumentos estaba condicionada a un análisis de necesidad de cara a la prestación de los servicios de formación artística y a la formulación de una propuesta para su compra, la cual en todo caso sería avalada o rechazada por el supervisor dependiendo de si la encontraba justificada o no. Con base en lo expuesto, la Sala advierte que, aun cuando el contrato interadministrativo contuvo un componente mínimo de entrega de instrumentos y materiales, tal situación no tuvo la virtualidad de desnaturalizar el contenido prestacional principal del acuerdo, consistente en la prestación de servicios de formación artística, que se hallaba en directa relación con el objeto del ente universitario. (…) Resulta imperativo examinar en cada caso concreto si la inclusión de obligaciones en un contrato interadministrativo que por naturaleza correspondan a una tipología diferente y que se identifique con aquellas previstas en el segundo inciso del literal b) del numeral 2) del artículo 4 de la Ley 1150 de 2007 pone de manifiesto la intención de evadir el procedimiento de licitación pública. Como se aprecia, en el subexamine no se extrae de manera nítida esa intención por parte de la Administración, en razón a que el componente de entrega de instrumentos y materiales, no solo no desplazó la prevalencia del contenido obligacional asociado a la formación artística y cultural de los participantes, sino que, incluso en la hipótesis de suprimir aquella prestación del texto del convenio, sin perjuicio de que pudo haberse pactado como una actividad accesoria, que no indispensable, dirigida a optimizar el cumplimiento del objeto acordado, el contrato continuaría gozando de un objeto autónomo y ejecutable en función de la consecución de

resultados que se pretendían obtener. (…) la Sala estima ajustada la decisión de primera instancia en cuanto negó la pretensión de nulidad del contrato interadministrativo (…), toda vez que no se advierte que se hubiera transgredido lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, en armonía con lo dispuesto en el literal b) del numeral 2) del artículo 4 de la Ley 1150 de 2007; no se encuentra que se hubiera acudido indebidamente a la modalidad de selección de contratación directa para su suscripción y por tanto que hubiera incurrido en la prohibición de eludir los procedimientos de selección objetiva.

FUENTE FORMAL: LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 4 NUMERAL 2 LITERAL B / LEY 1474 DE 2011 / LEY 30 DE 1992 - ARTÍCULO 120 / LEY 80 DE 1993ARTÍCULO 24 NUMERAL 8

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los contratos interadministrativos, ver concepto: Consejo de Estado, Sala de Consulta y del Servicio Civil, 28 de junio de 2012, rad. 2092, C.P. William Zambrano Cetina. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, 29 de enero de 2014, exp. 28.402,

C.P: Mauricio Fajardo Gómez.

CONTRATO ESTATAL / TERMINACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / FONDO DE

DESARROLLO LOCAL / IMPROCEDENCIA DE TERMINACIÓN UNILATERAL

DEL CONTRATO ESTATAL / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL

ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO Por razones semejantes a las advertidas en el acápite que precede, tampoco estima la Sala desacertada la declaratoria de nulidad de la resolución por la cual se terminó unilateralmente el contrato ni de aquella que la confirmó. Respecto de este asunto, la Sala observa que mediante Resolución (…), el Fondo de Desarrollo Local de Engativá terminó unilateralmente el contrato interadministrativo (…) y ordenó su liquidación. (…) La anterior decisión fue confirmada mediante (…), en la cual se reiteraron los fundamentos en que se sustentó el acto impugnado. (…) Si bien el Fondo de Desarrollo Local de Engativá en su demanda de reconvención pretendió la declaratoria de nulidad del contrato interadministrativo (…) con base en las mismas consideraciones en que fundamentó su declaratoria de terminación unilateral y, por lo mismo, su aspiración en ese sentido se orientaba a que se mantuviera incólume la legalidad de su propio acto adoptado en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, ciertamente, para mantener su presunción de legalidad era necesario que la nulidad del contrato invocada para terminarlo en realidad hallara directa correspondencia e identidad con el supuesto jurídico del numeral 2) del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, en tanto que hubiera recaído sobre la celebración de un tipo contractual prohibido por la constitución o la ley. Al respecto, la Sala advierte que, además de no encontrar fundadas las pretensiones de nulidad del contrato, por las consideraciones

expuestas en precedencia, lo cierto es que, aun en el evento de concluir que se esquivó el procedimiento de licitación pública en este caso, no por ello se habría dado paso a su válida terminación unilateral regulada en el mencionado canon legal. Con lo dicho, la Sala no pretende significar que el hecho de eludir determinado procedimiento de selección prescrito por la ley para dar lugar al perfeccionamiento de una específica tipología contractual no tenga la potencialidad de atentar contra la legalidad del contrato y de configurar un vicio anulatorio. En efecto, han sido múltiples los pronunciamientos de la Sección Tercera que han reflexionado acerca de esa cuestión y han concluido que la pretermisión del procedimiento de licitación pública como mecanismo de escogencia de contratistas cuando este es mandatorio por el legislador, a no dudarlo, empaña la validez del negocio del jurídico, sin que, en todo caso, hubiera existido uniformidad acerca de cuál es la causal de nulidad que abre paso a su declaratoria tras configurarse esa circunstancia. En algunas providencias se ha considerado que tal situación constituye nulidad por objeto ilícito, por comportar una transgresión al derecho público de la Nación, con apego a los dictados de los artículos 1519 y 1741 del Código Civil. En otras decisiones, la Sección Tercera ha estimado que, si la evasión del mecanismo de licitación pública obedece a fines distintos a los prohijados por el ordenamiento jurídico con la intención de defraudarlo y así logra ser demostrado, en esos casos lo que habría de configurarse es una desviación de poder. Sin embargo, aun cuando la situación

descrita pueda dar cabida a la declaratoria de nulidad del contrato estatal bajo distintas ópticas jurídicas que involucran el objeto ilícito o la desviación de poder, se observa que ello no puede confundirse con la nulidad que se sustenta en el supuesto prohibitivo consagrado en el numeral 2) del artículo 44 de la Ley 80 de 1993 que, a su turno, sirve de cimiento para declarar la terminación del acuerdo con apoyo en el artículo 45 de ese mismo compendio normativo. En ese sentido, debe tenerse en cuenta que no existía una prohibición constitucional o legal para celebrar el tipo contractual suscrito en el caso concreto, respecto del cual, por demás, no se acreditó que tuviera una causa o un objeto ilícitos o que estos fueran condenados por el orden jurídico, de ahí que no se reunió el supuesto de celebración de contrato prohibido sobre el cual recae la hipótesis del numeral 2) del artículo 44 de la Ley 80 de 1993. Así pues, es de concluir que no toda ilicitud en la celebración de un negocio jurídico dará lugar a configurar la hipótesis prevista en el numeral 2) del artículo 44 de la Ley 80 de 1993; solo al verificarse la correspondencia del supuesto fáctico que se alega como transgresor y la norma constitucional y legal de contenido expresamente prohibido que reprende la celebración de un contrato será válido el ejercicio de la facultad de terminación unilateral regulada en el artículo 45 del Estatuto de contratación de la administración pública, con fundamento en la causal prevista en el numeral 2) del artículo 44 de la Ley 80 de 1993. Retomando el análisis de la resolución acusada

en el caso concreto, del contenido del acto de terminación unilateral se observa que su motivación medular, además de no hacer referencia alguna a la celebración de un tipo contractual prohibido por la constitución o la ley, partió de una premisa errada, al aducir que la entidad contratante eludió los procedimientos de selección por haber optado por la contratación directa, en tanto consideró que el objeto del contrato no tenía relación directa con el objeto social de la universidad. Contrario a lo advertido en la resolución de terminación unilateral, quedó acreditado en el proceso que el objeto de la Universidad sí tenía conexidad con las obligaciones del contrato, aserto que, por las razones precedentes, no se altera por haber incluido una obligación consistente en entregar instrumentos musicales y materiales. Como consecuencia, la Sala considera que la declaratoria de nulidad por falsa motivación de la Resolución (…), por la cual el ente contratante terminó unilateralmente el contrato interadministrativo (…), como de la Resolución (…) que la confirmó, merece ser mantenida.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 45 / LEY 80 DE 1993ARTÍCULO 44 NUMERAL 2 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1519 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1741

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de agosto de 2013, exp. 22947, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 22 de

marzo del 2007, Exp: 28.010, C.P: Alier Eduardo Hernández. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 30 de octubre del 2013. Exp.21.487. C.P: Hernán Andrade Rincón.

REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL

CONTRATO ESTATAL / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LA LIQUIDACIÓN

UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / INCUMPLIMIENTO DEL

CONTRATO ESTATAL / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / VALIDEZ DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / CARGA DE LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / ENTIDAD ESTATAL / CONTRATANTE / DEBERES DE

LAS PARTES DEL PROCESO / ACTO PROPIO / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL La jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado ha estimado que en aquellos procesos en los cuales el contratista solicita la declaratoria del incumplimiento del contrato o la ruptura de la ecuación contractual, debe incluir en las pretensiones aquella orientada a que se declare la nulidad del acto de liquidación unilateral del contrato, cuando el acto ha sido conocido por dicho contratista con anterioridad a la demanda o a la oportunidad procesal para reformarla. La razón de fondo de estas decisiones estriba en la presunción de legalidad del acto administrativo de liquidación unilateral del contrato, además de que se advierte que en su contenido material dicho acto condensa los aspectos concernientes al cruce final de cuentas

relacionados con el cumplimiento o incumplimiento de las prestaciones contractuales y define las reclamaciones que constituyen el centro del litigio. En esa línea, la Subsección A ha observado que resulta inaceptable que se pretenda escindir la realidad de la ejecución contractual cuando se reclaman perjuicios por la inobservancia del contenido obligacional del contrato, sin llevar al debate procesal el acto de liquidación unilateral del contrato, postura que en ocasiones ha sido advertida como un mecanismo para evitar que se alleguen al proceso las decisiones que involucran el rechazo a los pagos reclamados o las que implican compensaciones realizadas en el acto de liquidación. No puede perderse de vista que el acto de liquidación unilateral es un estado financiero de propósito específico y en esa medida contiene el balance que define las cifras de ejecución final del contrato, a lo cual se agrega la fuerza de la presunción de legalidad del acto administrativo, de manera tal que dicho acto define: quién debe a quién, cuánto se debe y los conceptos que originan y componen la obligación resultante. Con fundamento en las anteriores consideraciones, en respeto del debido proceso y con apoyo en las disposiciones que definen el contenido de la demanda, el principio de congruencia y la presunción de legalidad del acto administrativo, se reitera la jurisprudencia en el sentido de que cuando se pretenda la declaratoria de incumplimiento del contrato se debe demandar la nulidad del acto de liquidación unilateral. Se afirma lo anterior, toda vez que su contenido resulta amparado por la presunción de legalidad y, por ello, la decisión que consta en el acto administrativo de liquidación unilateral no puede modificarse a través de un proceso judicial en el

que dicho acto no ha sido expuesto a su juzgamiento, como sucede en el supuesto de la demanda que pretende el reconocimiento de un mayor valor por concepto de la misma ejecución del contrato que se encuentra definida en el acto de liquidación unilateral del mismo. Bajo ese entendimiento, se precisa que esa carga no le asiste solamente al contratista inconforme con el cruce final contenido en esa decisión. También se exige de la entidad estatal contratante el mismo deber procesal cuando, como consecuencia del incumplimiento que se endilga a su cocontratante, aspira a que se le restituyan las sumas que ella misma, en su propia decisión, ordenó reconocer y pagar en favor del otro extremo negocial sin elevar reparo alguno en su contenido acerca de la inviabilidad de su reconocimiento. Eso es lo que ocurre en el subexamine, en el que Fondo de Desarrollo Local de Engativá aspira a que, como consecuencia de la declaratoria del incumplimiento contractual de la Universidad de Cundinamarca solicitada por vía subsidiaria, se ordene el reintegro de las sumas pagadas y reconocidas en favor de esta en cuantía de $847’787.543, todo lo cual pretende que le sea concedido sin haber enjuiciado su propio acto. En este orden de ideas, en procesos como el que ahora ocupa la atención de la Sala, la exigencia de la debida integración de la pretensión de nulidad del acto administrativo de liquidación unilateral no es un arbitrio caprichoso de la jurisprudencia, ni puede imputarse como una denegación de justicia; por el contrario, se evidencia como un mecanismo de protección a la congruencia e integridad de la sentencia, que debe

ser adoptada con fundamento en la ejecución completa del contrato y en el acto de liquidación correspondiente. En consideración a lo expuesto, al no haber demandado la nulidad de su propio acto de liquidación del contrato, la Sala estima fundada la decisión de primera instancia en la que se abstuvo de pronunciarse en relación con las pretensiones subsidiarias de incumplimiento contractual elevadas por la entidad contratante, así como sobre la prosperidad del reintegro de las sumas que allí se reconocieron en favor de la universidad contratista.

DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS DEL DECAIMIENTO

DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS DE LA PÉRDIDA DE FUERZA

EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PÉRDIDA DE FUERZA

EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD

DEL ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO

ADMINISTRATIVO DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL

CONTRATO ESTATAL

[L]a Sala considera pertinente referirse al tratamiento jurisprudencial dispensado a la figura del decaimiento del acto por desaparecimiento de los fundamentos de hecho o de derecho (…) Cuatro premisas básicas se desprenden de lo allí consignado. En efecto, la pérdida de fuerza ejecutoria: • Conlleva a la inviabilidad de producir efectos hacia el futuro. • No equivale a un juicio de invalidez del acto, de cara a la configuración de alguna de las causales que dan lugar a su nulidad. •

No destruye la presunción de legalidad del acto, la cual se mantendrá mientras este no haya sido anulado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. •No se opone a que proceda el análisis de su legalidad. En atención a ese contexto, se estima que si el acto de liquidación unilateral supone el balance final de cuentas del contrato, que comporta los resultados de la relación contractual asociados a lo acontecido durante el plazo durante el cual estuvo vigente el negocio jurídico, el fundamento para proceder a realizar tal balance de cuentas lo constituye el acto de terminación unilateral, pues no hay liquidación final antes de su culminación, que, en este caso, se dio de forma anormal y anticipada por efecto de la expedición de los actos administrativos demandados. En este sentido, se considera que la nulidad del acto de terminación sí genera el decaimiento del acto de liquidación. Con todo, cabe insistir en que el decaimiento de un acto administrativo no destruye su presunción de legalidad, lo que de suyo lleva a concluir que la parte afectada con su contenido no está relevada de atacar su validez a través de la pretensión que el legislador ha dispuesto para ese propósito, si quiere sacar avante sus pretensiones indemnizatorias derivadas del incumplimiento de la entidad contratante con fundamento en montos que no fueron incluidos en el acto de liquidación, pretensión que, contrario a lo sugerido por la universidad apelante, de manera alguna puede ser invocada o estudiada oficiosamente por el juez (…) No desconoce la Sala que la jurisprudencia de esta Corporación ha resaltado la necesidad de no extremar el carácter rogado de la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta el punto de restar importancia a

la labor interpretativa del juez administrativo dentro del proceso, o menoscabar el principio de prevalencia del derecho sustancial, la garantía de los derechos fundamentales o la supremacía de la constitución y del ordenamiento jurídico. No obstante, la aplicación de esos criterios de flexibilidad no está llamada a reemplazar o sustituir la carga primaria que le asiste a quien acude a la administración de justicia en procura de la tutela de sus derechos o intereses que no es otra que ventilar, enjuiciar o controvertir tra