CE-SECCION TERCERA-25000-23-27-000-2001-01368-02(14140)-2005

NULIDAD DE ACTO PARTICULAR - El restablecimiento no puede conllevar anular otros actos que no se demandaron / SENTENCIA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - El restablecimiento no puede ser sino la directa consecuencia de la nulidad decretada / CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA - La decisión no puede ir más allá ni por fuera de la peticiones de la demanda / JURISDICCION ROGADA - Se denota cuando el artículo 138 del C.C.A. impone individualizar con precisión el acto que se demanda No es procedente acceder a esta pretensión principal de la demandante, porque el restablecimiento del derecho no puede ser sino la directa consecuencia de la nulidad decretada, y este caso, aún ante la declaratoria de nulidad de los actos acusados, la sanción por no declarar se mantiene vigente, pues la resolución que la impuso mantiene su presunción de legalidad y su fuerza ejecutoria, dado que no ha sido removida del orden jurídico. En tal evento, solamente sería reducida. Tampoco es posible que el Juez oficiosamente reemplace la pretensión principal para cobijar otros actos cuya nulidad no fue demandada expresamente ni fueron controvertidos en vía gubernativa, porque en virtud del principio de la congruencia, la sentencia no puede ir más allá ni fuera de las peticiones de la demanda. El artículo 138 del Código Contencioso Administrativo impone al accionante la obligación de individualizar con toda precisión el acto cuya nulidad se demanda, precisamente para delimitar la actuación tanto de la Administración como del Juez, con lo que se destaca que la jurisdicción contencioso administrativa es rogada.

RECIBO OFICIAL DE PAGO EN BANCOS - No puede reemplazar la declaración tributaria al no contener los requisitos de ésta / REDUCCION DE LA SANCION POR NO DECLARAR - No procede al no haberse presentado la declaración sino un recibo de pago en bancos / SANCION POR NO DECLARAR EN INDUSTRIA Y COMERCIO - No procede su reducción cuando no se cumplen los requisitos previstos en el artículo 60 del Decreto 807 de

1993 / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN EL D.C.

Para la Sala, los argumentos de la apelación no son suficientes para desvirtuar la legalidad de los actos acusados, pues como se indicó anteriormente, estos se fundamentaron en el incumplimiento de los requisitos exigidos en el parágrafo segundo del artículo 60 del Decreto 807 de 1993. Como lo anotó el Tribunal, no se verificó el requisito de radicar la declaración, pues lo que hizo la sociedad fue presentar un recibo oficial de pago en bancos, el cual no puede equipararse con una declaración tributaria porque no tiene los requisitos mínimos de validez para ello, pues no se indican las base gravables ni la forma en que se determinó el tributo. Como no es posible verificar cómo determinó el impuesto la sociedad, tampoco puede establecerse si los intereses y la sanción fueron liquidados correctamente, lo que implica que no se cumplió con ninguno de los requisitos para acceder a la reducción de la sanción, que por lo demás no fue solicitada expresamente por la demandante en vía gubernativa. La petición que obra a folio 50 del cuaderno de antecedentes se limita a informar que pagó el impuesto con la

sanción impuesta y los intereses de mora. Fue el Distrito quien interpretó y le dio trámite de reducción de la sanción. La sociedad sólo solicitó la disminución de la multa en el recurso de reconsideración, aunque se insiste, no se cumplieron los requisitos para ello.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Bogotá, D.C., trece (13) de abril de dos mil cinco (2005) Radicación número: 25000-23-27-000-2001-01368-02(14140)

Actor: SALAZAR PARDO Y ASOCIADOS S.A.

Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA F A L L O Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la Sentencia de fecha 12 de junio de 2003, mediante la cual la Subsección “B” de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda presentada contra las Resoluciones 503 del 19 de septiembre de 2000 y 047 del 2 de febrero de 2001 relacionadas con sanciones por no declarar el Impuesto de industria y comercio correspondiente a los bimestres 1 a 3 de 1996.

ANTECEDENTES La Dirección de Impuestos Distritales de Bogotá profirió la Resolución RS.220 del 1 de junio de 2000, en la que impuso sanción por no declarar al contribuyente SALAZAR PARDO Y ASOCIADOS S.A. por concepto del impuesto de industria y

comercio. Por el 1° bimestre de 1996 liquidó una multa de $12’506.000, por el 2° bimestre de 1996 la suma de $1’422.000 y por el 3° bimestre de 1996 $852.000. La sociedad presentó el 4 de agosto de 2000 un escrito acompañado de recibos oficiales de pago en los que cancela el impuesto de industria y comercio, sanciones e intereses así: Periodo Impuesto Sanción Interés Total 1° Bim./1996 1’006.000 2’012.000 782.000 3’800.000 2° Bim./1996 115.000 230.000 86.000 431.000 3° Bim./1996 69.000 138.000 49.000 256.000 La Administración profirió la Resolución 503 del 19 de septiembre de 2000 en la que resolvió “no aceptar la solicitud de reducción sanción impuesta” en la Resolución RS-220 del 1 de junio de 2000. Adicionalmente señaló que los pagos efectuados se descontarán de la sanción impuesta por los periodos 1 a 3° de 1996. Contra la anterior actuación, el contribuyente interpuso recurso de reconsideración el 24 de noviembre de 2000, el cual fue resuelto mediante la Resolución 047 del 2 de febrero de 2001. DEMANDA La sociedad SALAZAR PARDO Y ASOCIADOS S.A., en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de las Resoluciones 503 del 19 de septiembre de 2000 y 047 del 2 de

febrero de 2001. Como restablecimiento del derecho solicitó que se impida hacer efectiva la sanción impuesta, y como pretensión subsidiaria que se acepte la reducción de la sanción a la que se acogió el 3 de agosto de 2000. La parte actora relató que la Dirección Distrital de Impuestos lo sancionó mediante la Resolución 503 del 19 de septiembre de 2000, al no aceptar la solicitud de reducción de sanción por no declarar. Esta multa ($14’780.000) es equivalente “al diez por ciento (10%) de las consignaciones o ingresos brutos del periodo al cual corresponden las declaraciones no presentadas o al diez por ciento (10%) de los ingresos brutos que figuren en la última declaración presentada por dicho impuesto”, tal como lo consagró el numeral 2° del artículo 60 del Decreto Distrital 807 de 1993, disposición que fue anulada por el Consejo de Estado, mediante sentencia del 10 de noviembre de 2000. Consideró que se vulneró el numeral 2° del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que se aplicó una norma que había perdido fuerza ejecutoria. También señaló que se quebrantó el artículo 29 de la Constitución Política, porque la sanción debe fundamentarse en una disposición preexistente al acto que se imputa y en este caso el numeral 2° del artículo 60 del Decreto Distrital 807 de 1993, que sustentó la actuación administrativa fue anulado dos meses antes de que se expidiera la resolución sancionatoria 047 del 2 de febrero de 2001. Además, la ley permisiva o favorable se debe aplicar de preferencia aun cuando

sea posterior, como ocurre en este caso con el advenimiento de la sentencia de nulidad. En relación con la pretensión subsidiaria de aceptar la reducción de la sanción, manifestó que la sociedad diligenció los formularios de las declaraciones de 1996, pero el cajero del Banco de Bogotá, Calle 54, no le permitió al mensajero radicarlas. Ante esta situación invocó la presunción de buena fe contemplada en el artículo 83 de la Constitución Política, dado que es a la Administración a quien le corresponde demostrar la mala fe del particular, no presumirla. Advirtió que la suma pagada, ($4’487.000) la sociedad le dio cumplimiento a sus obligaciones de declarar y pagar y al darle cumplimiento a la obligación formal en un recibo oficial de pago distinto del formulario de declaración, se desprende que se acogió a la sanción impuesta dentro del plazo. Citó la sentencia del Consejo de Estado del 23 de junio de 2000, exp. 10009, en la que se dijo que la presentación de una declaración tributaria en otro formulario oficial, no implica que el contribuyente hubiese pretermitido el deber formal. Con esta jurisprudencia el demandante sustentó la violación del artículo 228 de la Constitución porque la Administración privilegió las formas sobre el derecho sustancial. El demandante solicitó la suspensión provisional de los actos acusados, negada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante Auto del 24 de octubre de 2002, el cual fue objeto de apelación y confirmado por el Consejo de Estado en providencia del 27 de febrero de 2003. OPOSICIÓN A LA DEMANDA El Distrito Capital de Bogotá dio respuesta a la demanda señalando que no se

violó el debido proceso porque la actuación de la Administración se ajustó a las leyes preexistentes al acto imputado. Manifestó que la sociedad desistió de presentar las declaraciones, por lo que vulneró la obligación consagrada en el artículo 13 del Decreto Distrital 807 de 1993, en cuanto las declaraciones tributarias deben presentarse en los formulario oficiales, liquidando las sanciones a que haya lugar. Rechazó que haya vulnerado la presunción de buena fe de que trata el artículo 83 de la Constitución Política, porque no es posible asimilar la conducta de una entidad bancaria con la de la Administración. Advirtió que el Juez administrativo no puede pronunciarse sobre cuestiones no planteadas en el libelo y que de igual forma, la entidad tampoco podía pronunciarse sobre la sentencia de nulidad del artículo 60 del Decreto 807 de 1993, toda vez que al resolver el recurso de reconsideración debía basarse en los argumentos del recurrente. Citó jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en el sentido que las sentencias que anulen normas de alcance no nacional deben probarse. Por lo anterior solicitó negar las pretensiones de la demanda. SENTENCIA DEL TRIBUNAL El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la subsección B de la Sección Cuarta, mediante providencia de fecha 6 de septiembre de 2001, negó las súplicas de la demanda. El A-quo advirtió que la Resolución N° 503 del 19 de septiembre de 2000 que se demanda, no impuso sanción alguna a la accionante, sino que negó la solicitud de reducción de la multa impuesta en la Resolución RS-220 del 1 de junio de 2000,

por la suma de $14’780.000, por no declarar el impuesto de industria y comercio correspondiente al primero, segundo y tercer bimestres de 1996. Señaló que el numeral 2° del artículo 60 del Decreto Distrital 807 de 1993 se encontraba vigente cuando se expidió la Resolución RS-220 del 1 de junio de 2000, la cual no fue objeto de recurso ni demanda ante la jurisdicción, por lo que quedó en firme antes de la declaratoria de nulidad invocada por el demandante. Precisó que una es la actuación para determinar la procedencia de la sanción y otra la que se sigue después de impuesta. Esta última es la que se demanda en este proceso, por lo que no pueden desconocerse los efectos del acto sancionatorio que no fue demandado. Añadió que la sociedad no podía beneficiarse de la reducción de la sanción, porque para ello debió presentar las declaraciones de industria y comercio correspondientes, discriminando los factores necesarios para determinar las bases gravables y en los formularios oficiales, no en los recibos oficiales de pago como ocurrió en este caso. También consideró que no se demostró en el proceso que la entidad bancaria se haya negado a recibir los formularios de declaración y en todo caso, que el contribuyente hubiera podido presentarlos en otro banco o poner en conocimiento de la Administración la irregularidad, lo cual hace que la situación no haya sido irresistible. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte actora impugnó la Sentencia destacando que las Resoluciones 503 del 19 de septiembre de 2000 y 047 del 2 de febrero de 2001

perseveraron en la sanción por no declarar impuesta a la sociedad SALAZAR PARDO Y ASOCIADOS S.A. al no aceptar la reducción de su cuantía y en rebeldía con la sentencia del Consejo de Estado del 10 de noviembre de 2000 que anuló el numeral 2° del artículo 60 del Decreto Distrital 807 de 1993. Según el impugnante las Resoluciones 503 del 19 de septiembre de 2000 y 047 del 2 de febrero de 2001 son nulas porque no se ajustaron a las disposiciones vigentes al momento en que fueron proferidas. Señaló que los actos demandados tienen como causa directa la Resolución RS220 del 1 de junio de 2000 y todos se fundamentaron en el numeral 2° del artículo 60 del Decreto Distrital 807 de 1993, norma que perdió vigencia por los efectos extunc de las sentencias de nulidad. Añadió que la sociedad pagó en su totalidad el impuesto de industria, comercio y avisos correspondiente a los tres primeros bimestres de 1996, junto con sus intereses moratorios y el 10 % de la sanción prevista en la disposición anulada. ALEGATOS DE CONCLUSION La entidad demandada manifestó que el apelante pretende unificar dos actuaciones administrativas diferentes y autónomas: En primer lugar la Resolución RS-220 del 1 de junio de 2000 por medio de la cual se le sancionó por no declarar los periodos 1° a 3° del año 1996 del impuesto de industria, comercio y avisos; actuación que ya concluyó, porque contra ella no se interpuso el recurso de reconsideración sino se optó por solicitar reducir la

sanción. En segundo término la actuación correspondiente a la petición formulada por el contribuyente para que se le permitiera pagar la sanción reducida al 10 % de la inicialmente impuesta, solicitud que fue negada por no cumplir con los requisitos legales, mediante la Resolución 503 del 19 de septiembre de 2000, siendo objeto de recurso de reconsideración y confirmada a través de la Resolución 047 del 2 de febrero de 2001. La consecuencia del rechazo de la reducción es que el actor debe pagar la sanción impuesta en la Resolución RS-220 del 1 de junio de 2000. Señaló que las resoluciones demandadas no tienen como soporte legal el numeral 2° del artículo 2° del Decreto 807 de 1993, que fue anulado por el Consejo de Estado, porque en ellas no se impuso sanción alguna, sino negó la reducción de la misma por no cumplir con los requisitos, con base en el parágrafo segundo del mismo artículo, disposición que no ha sido anulada por la jurisdicción administrativa. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de las Resoluciones 503 del 19 de septiembre de 2000 y 047 del 2 de febrero de 2001 proferidas por la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá. La pretensión principal de la demanda es que se declare la nulidad de estos dos actos y como restablecimiento del derecho “se impida hacer efectiva la sanción impuesta en contra de mi representada por las resoluciones mencionadas”.

La sentencia impugnada negó las pretensiones porque en las resoluciones acusadas no se impuso sanción, sino se negó la reducción de la que había sido fijada en la Resolución RS-220 del 1 de junio de 2000, que no fue objeto de demanda. Al respecto, observa la Sala que la Resolución 503 del 19 de septiembre de 2000 resolvió lo siguiente: “Artículo Primero: NO ACEPTAR la solicitud de reducción sanción impuesta en la Resolución sanción N° RS-220 del 1 de junio de 2000, proferida por el Grupo de Liquidación de la Unidad de determinación de la Subdirección de Impuestos a la Producción y al Consumo, presentada por el señor JUAN DAVID ZARATE LÓPEZ, con C.C. N° 79’488.743 de Bogotá, en calidad de Representante legal de la sociedad SALAZAR PARDO Y ASOCIADOS S.A., NIT: 800.090.867, por concepto del impuesto de industria, comercio, avisos y tableros, bimestres 1 al 3 del año gravable 1996, de conformidad con la parte motiva de la presente resolución.

Parágrafo: Los pagos realizados por el contribuyente SALAZAR PARDO Y ASOCIADOS S.A. por concepto de sanción correspondiente a los bimestres I, II y III del año gravable 1996, serán descontados de la totalidad de la sanción impuesta por dichos periodos en la Resolución Sanción RS-220 del 1 de junio de 2000, quedando a su cargo el valor correspondiente a la diferencia.

Artículo Segundo: Notificar por correo el contenido de esta providencia, (...) informándole que contra la presente providencia procede el recurso

de reconsideración ante este despacho, dentro de los dos (2) meses siguientes a su notificación.” (Fls 19 a 22) Contra esta actuación se interpuso recurso de reconsideración el cual fue resuelto a través de la Resolución 047 del 2 de febrero de 2001, confirmándola. Estos actos que se demandan se sustentan en la falta de requisitos para acceder a la reducción de la sanción, invocando el parágrafo segundo del artículo 60 del Decreto 807 de 1993, norma que no ha sido anulada por la jurisdicción contencioso administrativa, como ocurrió con el numeral 2° de la misma disposición. Teniendo en cuenta la pretensión de la demanda y el contenido de los actos acusados, el demandante solicita la nulidad de las Resoluciones que negaron la reducción de una sanción, y como restablecimiento del derecho que se impida hacer efectiva la sanción impuesta en otra resolución que no se demanda (RS-220 del 1 de junio de 2000). No es procedente acceder a esta pretensión principal de la demandante, porque el restablecimiento del derecho no puede ser sino la directa consecuencia de la nulidad decretada, y este caso, aún ante la declaratoria de nulidad de los actos acusados, la sanción por no declarar se mantiene vigente, pues la resolución que la impuso mantiene su presunción de legalidad y su fuerza ejecutoria, dado que no ha sido removida del orden jurídico. En tal evento, solamente sería reducida Tampoco es posible que el Juez oficiosamente reemplace la pretensión principal para cobijar otros actos cuya nulidad no fue demandada expresamente ni fueron

controvertidos en vía gubernativa, porque en virtud del principio de la congruencia, la sentencia no puede ir más allá ni fuera de las peticiones de la demanda. El artículo 138 del Código Contencioso Administrativo impone al accionante la obligación de individualizar con toda precisión el acto cuya nulidad se demanda, precisamente para delimitar la actuación tanto de la Administración como del Juez, con lo que se destaca que la jurisdicción contencioso administrativa es rogada. En el caso que se juzga, debió demandarse expresamente la Resolución RS-220 del 1 de junio de 2000, que impuso la sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio por los bimestres 1 a 3 de 1996 (Fls. 26 a 34 del cuaderno de antecedentes). Toda vez que ello no ocurrió, no es posible pronunciarse sobre la legalidad de la sanción allí liquidada, ni sobre los alcances de la sentencia que declaró la nulidad del numeral segundo del artículo 60 del Decreto 807 de 1993 sobre la sanción fijada y no discutida. Ahora bien, la demanda plantea como pretensión subsidiaria la nulidad de las mismas Resoluciones 503 del 19 de septiembre de 2000 y 047 del 2 de febrero de 2001 y como restablecimiento del derecho que se acepte la reducción de la sanción. El Tribunal negó esta pretensión porque la sociedad no presentó las declaraciones. El apelante insiste en que canceló el impuesto, los intereses moratorios y la sanción reducida. Para la Sala, los argumentos de la apelación no son suficientes para desvirtuar la

legalidad de los actos acusados, pues como se indicó anteriormente, estos se fundamentaron en el incumplimiento de los requisitos exigidos en el parágrafo segundo del artículo 60 del Decreto 807 de 1993 que disponía: “Parágrafo 2º- Si dentro del término para interponer el recurso contra la Resolución que impone la sanción por no declarar, el contribuyente o declarante, presenta la declaración, la sanción por no declarar se reducirá al diez por ciento (10%) de la inicialmente impuesta. En este evento, el contribuyente deberá liquidar y pagar la sanción reducida al presentar la declaración tributaria. En ningún caso esta sanción podrá ser inferior a la sanción por extemporaneidad aplicable por la presentación de la declaración después del emplazamiento.” Como lo anotó el Tribunal, no se verificó el requisito de radicar la declaración, pues lo que hizo la sociedad fue presentar un recibo oficial de pago en bancos, el cual no puede equipararse con una declaración tributaria porque no tiene los requisitos mínimos de validez para ello, pues no se indican las base gravables ni la forma en que se determinó el tributo. Como no es posible verificar cómo determinó el impuesto la sociedad, tampoco puede establecerse si los intereses y la sanción fueron liquidados correctamente, lo que implica que no se cumplió con ninguno de los requisitos para acceder a la reducción de la sanción, que por lo demás no fue solicitada expresamente por la demandante en vía gubernativa. La petición que obra a folio 50 del cuaderno de antecedentes se limita a informar que pagó el impuesto con la sanción impuesta y

los intereses de mora. Fue el Distrito quien interpretó y le dio trámite de reducción de la sanción. La sociedad sólo solicitó la disminución de la multa en el recurso de reconsideración, aunque se insiste, no se cumplieron los requisitos para ello. Por todo lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia de fecha 12 de junio de 2003, proferida por la Subsección “B” de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Notifíquese, comuníquese y publíquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudio y aprobó en la sesión de la fecha.

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ LIGIA LÓPEZ DÍAZ

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN

MARIA INES ORTIZ BARBOSA HECTOR J. ROMERO DÍAZ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

SECRETARIO