CE-SECCION TERCERA-25000-23-36-000-2012-00724-01(52433)

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE OMISIONES ADMINISTRATIVAS / LÍMITES DEL PRONUNCIAMIENTO DEL JUEZ / INFRACCIÓN DE NORMA SUPERIOR / INDICACIÓN DE LA VIOLACIÓN DE LA NORMA / SUSTENTACIÓN DEL CONCEPTO DE VIOLACIÓN DE LA NORMA /

PRINCIPIO DISPOSITIVO / INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE

LA DEMANDA / FUNDAMENTOS DE DERECHO / CONCEPTO DE JUSTICIA ROGADA / ESTUDIO DE FONDO DE LA SENTENCIA / PRONUNCIAMIENTO DE LA SENTENCIA / CONDUCTA DE LA PARTE DEMANDANTE / OMISIÓN

ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO FICTO / FUENTE DEL DAÑO /

ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO / VIOLACIÓN DE LA NORMA /

MODIFICACIÓN DEL FALLO

[E]l juez de la Administración no puede estudiar la posible infracción de normas superiores, que no hayan sido indicadas como violadas junto con el concepto de dicha violación […]. El juez de la Administración, pues, está sometido al “principio dispositivo”, conforme al cual deben individualizarse las pretensiones anulatorias y apoyarse en las razones de derecho que las motivan (“justicia rogada”). Como la demanda no señaló las normas violadas ni el concepto de la violación, no es posible emitir un pronunciamiento de fondo sobre el particular. [L]a demandante se limitó a indicar, de manera general, sus motivos de inconformidad frente a la omisión del municipio, sin determinar los motivos concretos de violación normativa del acto administrativo ficto, fuente del daño. Al no existir cargos que permitan a la

Sala confrontar los actos acusados frente a las normas en que debían fundarse, no es posible una decisión de mérito. Por ello, se modificará el fallo de primera instancia.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el requisito de indicarse las normas violadas y el concepto de violación en la impugnación del acto administrativo, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de octubre de 2009, rad. 18509, C. P.

Ruth Stella Correa Palacio.

RADICACIÓN DEL DOCUMENTO / CONSEJO DE PLANEACIÓN MUNICIPAL /

ACTUACIÓN ANTE AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / PLAN DE

ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL / AUSENCIA DE RESPUESTA A

LA PETICIÓN ELEVADA / RESPUESTA AL REQUERIMIENTO ORDINARIO / INEXISTENCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / PETICIÓN DE LAS PARTES DEL PROCESO / FUENTE DEL DAÑO / ACTO ADMINISTRATIVO

FICTO / SILENCIO ADMINISTRATIVO / AFECTACIÓN A BIEN INMUEBLE /

BIEN INMUEBLE POR DESTINACIÓN / COMPETENCIA PARA DEFINIR LA

REGLAMENTACIÓN DEL USO DEL SUELO / DECISIÓN ADMINISTRATIVA /

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO

[L]a demandante radicó ante la oficina asesora de planeación municipal de Tausa una solicitud para que incluyera su inmueble dentro del Plan de Ordenamiento Territorial y para que habilitara el funcionamiento de sus instalaciones industriales, […]. Como no obra prueba de que la demandada hubiera contestado esta petición

en el término de tres meses, en virtud del artículo 40 CCA, se entiende que la decisión es negativa. Se configuró un acto presunto con sentido negativo, porque no existe una disposición especial que establezca el silencio positivo para la petición presentada por el demandante, por tanto, opera la regla general, que dispone la negativa de la administración frente a la solicitado. La fuente del daño reclamado es el acto administrativo ficto o presunto que surgió a partir del silencio del municipio de Tausa frente a la petición […], es decir, la solicitud de incluir su inmueble en el POT para habilitar un uso de carácter industrial fue negada. Esta decisión debió demandarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 40

EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO /

CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA /

ADMINISTRACIÓN DEL MUNICIPIO / MEDIDAS CAUTELARES / ACTO

ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / TERMINACIÓN DEL PROCESO

ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / PURGA DE ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CIERRE DE MINA DE CARBÓN / FUENTE DEL DAÑO / ACTO ADMINISTRATIVO /

AGOTAMIENTO DE LA VÍA GUBERNATIVA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN / MODIFICACIÓN DEL FALLO Como el acto administrativo proferido por la CAR Cundinamarca […] y la actuación administrativa del municipio de Tausa que dio cumplimiento a la medida cautelar en diligencia del 5 de julio de 2006 fueron actos de trámite y no pusieron término a un proceso administrativo, contra ellos no procedía el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, según el artículo 135 CCA. Como la demandante persigue la responsabilidad por la ilegalidad del acto administrativo que ordenó el cierre de sus hornos de coquización, la fuente del daño es la Resolución [expedida por] la CAR Cundinamarca, que agotó la vía gubernativa. Como la Resolución […] fue notificada el 17 de diciembre de 2007, el término de caducidad debe contarse a partir del día siguiente a esa fecha. [E]l término de cuatro meses empezó a correr el 18 de diciembre de 2007 y venció el 18 de abril de 2008. Como la demanda se presentó el 6 de agosto de 2008 […], operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se modificará la sentencia apelada.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 135

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / JUICIO DE

LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / VIOLACIÓN DE LA NORMA

JURÍDICA / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PERJUICIO POR ACTO

ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA /

PRETENSIÓN INDEMNIZATORIA / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO /

FORMULACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / TÉRMINO DE

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / DAÑO CAUSADO POR ACTO

ADMINISTRATIVO PARTICULAR / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR

OMISIÓN ADMINISTRATIVA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ACTO

ADMINISTRATIVO FICTO / FALTA DE NOTIFICACIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / CUMPLIMIENTO DEL PLAZO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA). La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa. [F]rente al daño producido por un acto administrativo presunto, esto es, aquel que se configura cuando la Administración no notifica una decisión al vencimiento de cierto plazo (artículo 40 CCA), la acción procedente es la nulidad y

restablecimiento del derecho contra el acto originado por esa situación.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 40 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 85

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la escogencia de la acción de lo contencioso administrativo, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de abril de 1994, rad. 8540, C. P. Carlos Betancur Jaramillo.

ACTUACIÓN ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONTENIDO DE LA DEMANDA / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INDICACIÓN DE LA VIOLACIÓN DE LA NORMA /

SUSTENTACIÓN DEL CONCEPTO DE VIOLACIÓN DE LA NORMA /

REQUISITOS DE LA DEMANDA EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

OMISIÓN DE PRONUNCIAMIENTO DEL JUEZ / INACTIVIDAD PROCESAL /

CONDUCTA OMISIVA DE LA PARTE DEMANDANTE / EXEQUIBILIDAD

CONDICIONADA DE LA NORMA / DECLARACIÓN DE LA VOLUNTAD /

PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CARGA

PROCESAL DE LAS PARTES DEL PROCESO / CUMPLIMIENTO DE LA NORMA CONSTITUCIONAL El artículo 137.4 CCA dispone que toda demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo deberá contener, cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo, las normas violadas y la explicación del concepto de su violación. La ausencia de este requisito impide un pronunciamiento sobre el fondo,

pues el juez, al desconocer esas razones, no puede suplir la inactividad procesal del demandante sobre este punto. La Corte Constitucional -al declarar la exequibilidad condicionada del artículo 137.4 CCAseñaló que si el acto administrativo, como expresión de la voluntad de la Administración, se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su ilegalidad la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 137 NUMERAL 4

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los requisitos de la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo de un acto administrativo, cita: Corte Constitucional, sentencia C-197 del 7 de abril de 1999, M. P. Antonio Barrera Carbonell, que declaro la exequibilidad condicionada del numeral 4 del artículo 137 del Decreto 01 de 1984.

CONCEPTO DE SILENCIO ADMINISTRATIVO / ALCANCE DEL ACTO ADMINISTRATIVO / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / AUSENCIA DE RESPUESTA A LA PETICIÓN ELEVADA / TÉRMINO LEGAL / EFECTOS DEL SILENCIO

ADMINISTRATIVO / CLASES DE PETICIÓN / PETICIÓN PREVIA /

RADICACIÓN DEL DOCUMENTO / FALTA DE NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO FICTO NEGATIVO El silencio administrativo es una “ficción legal” que consiste en dar el carácter de acto administrativo a la omisión de la administración de contestar las peticiones o resolver los recursos en el término prescrito por la ley. Para que opere el silencio

administrativo es necesario que (i) se haya presentado una petición, (ii) que hayan transcurrido más de tres meses desde su radicación y (iii) que en ese lapso no se haya notificado decisión que la resuelva. Del silencio administrativo puede surgir un “acto administrativo ficto negativo”, regla general, o “positivo” en aquellos casos expresamente previstos en disposiciones especiales, de conformidad con el artículo 41 CCA.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 41

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2008-00387-01(45356)

Actor: AYC NEMOCÓN LTDA.

Demandado: MUNICIPIO DE TAUSA Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. EXCEPCIONES DE FONDO-El superior puede estudiar todas las excepciones de fondo y declarar las que encuentre probadas, así no hubieran sido alegadas. INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-La nulidad y restablecimiento del derecho procede para reparar daños provenientes de actos administrativos. CADUCIDAD EN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-El término en vigencia del CCA se contabiliza a partir del día siguiente al de la notificación del acto administrativo. DERECHOS DE CONTENIDO CREDITICIO-El titular puede

renunciarlos si solo afectan el interés individual y no lo prohíbe la ley. ACTO FICTO O PRESUNTO-Se produce por el silencio de la Administración frente a una petición o recurso. SILENCIO ADMINISTRATIVO-La acción de nulidad y restablecimiento del derecho procede para controvertir la legalidad del acto ficto o presunto y reclamar los perjuicios. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Quien persigue la nulidad de un acto tiene que formular los cargos para demostrar su ilegalidad y explicar el concepto de la violación de normas superiores. CONGRUENCIA DEL FALLO-El recurso de apelación no es la oportunidad prevista para formular los hechos que fundamentan la acción. La Sala, de conformidad con el inciso 3 del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 27 de enero de 2012, proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones. SÍNTESIS DEL CASO La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca inició proceso sancionatorio ambiental contra AYC Nemocón Ltda. e impuso la medida preventiva de suspensión inmediata de la producción de coque. La Alcaldía de Tausa dio cumplimiento a la medida cautelar. Posteriormente, la CAR Cundinamarca sancionó a la demandante con el cierre definitivo de sus hornos de coquización.

Alega que el cierre intempestivo de sus instalaciones industriales fue ilegal y que el municipio es responsable por no incluir su predio en el POT. ANTECEDENTES El 6 de agosto de 2008, AYC Nemocón Ltda., a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra el municipio de Tausa, para que se le declarara patrimonialmente responsable por el cierre intempestivo de sus instalaciones industriales y por no incluir su predio dentro del Plan de Ordenamiento Territorial -POT. Solicitó USD 198.000 por daños materiales. En apoyo de las pretensiones, la demandante afirmó que el 10 de mayo de 2006 la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR Cundinamarcaimpuso una medida preventiva sancionatoria por un conflicto de uso de suelo. Adujo que el 5 de julio de 2006, la Alcaldía de Tausa ordenó de manera ilegal el cierre de sus instalaciones. Agregó que los actos administrativos impugnados tienen vicios de forma y de procedimiento y se profirieron con desviación de poder. El 11 de diciembre de 2008 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, el municipio de Tausa adujo caducidad, porque los dos años para formular la demanda vencieron en julio de 2008, y falta de legitimación en la causa por pasiva, pues fue la CAR Cundinamarca quien tomó la decisión de cierre definitivo. El 28 de julio de 2011 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y

presentar concepto, respectivamente. La demandante insistió en que el municipio de Tausa, al cerrar su industria mediante una vía de hecho, es responsable por el daño reclamado. La demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. El 27 de enero de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia negó las pretensiones por indebida escogencia de la acción, pues el medio de control procedente era la nulidad y restablecimiento del derecho. La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 14 de septiembre de 2012 y admitido el 18 de octubre siguiente. La recurrente esgrimió que el medio de control de reparación directa es procedente porque el daño proviene de una omisión en conjunto con una operación administrativa. Adujo que no cuestionó la legalidad de actos administrativos y que, en todo caso, el daño antijurídico devino de la omisión de incluir su predio en el POT y el cierre de sus instalaciones industriales. El 8 de noviembre de 2012 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La demandante reiteró lo expuesto y agregó que el municipio de Tusa no profirió un acto administrativo. La demandada y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES

I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1 de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente en

segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $230.750.0001. Acción procedente La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar.

II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa es el idóneo para reclamar los perjuicios ocasionados por un acto administrativo y si operó la caducidad. 1 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2008, $461.500, por 500.

III. Análisis de la Sala

2. El artículo 164 CCA prevé que la sentencia debe decidir sobre las excepciones propuestas en el proceso y las que el juez encuentre probadas, por ejemplo, la caducidad del término para intentar la acción2.

3. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA). La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero

difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general3, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa4. La Sala ha sostenido que, frente al daño producido por un acto administrativo presunto, esto es, aquel que se configura cuando la Administración no notifica una decisión al vencimiento de cierto plazo (artículo 40 CCA), la acción procedente es la nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto originado por esa situación5. El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Término que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar ante las autoridades competentes. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad 2 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 2004, Rad. 14.988 [fundamento jurídico III], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 282, disponible en https://bit.ly/3gjjduK.

3 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. 4 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846 [fundamento jurídico 1.2.1]. 5 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de abril de 1994, Rad. 8.540 [fundamento jurídico par. 32]. con el artículo 136.2 CCA, es de cuatro meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. El término de caducidad establecido en el artículo 136 CCA es una norma de orden público -y por consiguiente de obligatorio cumplimiento (art. 6 CPC hoy retomado por el art. 13 CGP)- de la que no pueden disponer los jueces ni las partes, porque constituye una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios

asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). Así lo resaltó la Corte Constitucional, pues la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho. Por ende, según la Corte, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas en la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado, situación que no se extiende a quien no acudió en tiempo a la defensa de sus derechos6. Este criterio lo reiteró la Corte en el estudio de constitucionalidad del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 136.9 CCA, al destacar que la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que apunta a la protección del interés general, de modo que su configuración impide el ejercicio de la acción y no puede iniciarse válidamente el proceso. También señaló que la caducidad, dado su carácter de orden público, es indisponible y puede ser declarada de oficio por el juez, cuando se verifique su ocurrencia7.

4. Como la demanda trata pretensiones derivadas de distintas fuentes, se estudiarán por separado. 4.1. Según la demanda, el municipio de Tausa causó perjuicios a la demandante por el cierre intempestivo de sus instalaciones ordenado por la CAR Cundinamarca mediante Resolución n°. 021 de 2006 (f. 240-242 c. 3) y ejecutado

por la Alcaldía de Tausa en diligencia del 5 de julio de 2006 (f. 210-211 c. 3). La 6 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-574 de 1998 [fundamento jurídico 3.5]. 7 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-832 de 2001 [fundamento jurídico 4]. demandante considera que el acto que ordenó el cierre de sus instalaciones fue ilegal por falta de competencia, vicios de forma y falsa motivación. Como la presunta ilegalidad del acto administrativo que ordenó el cierre de las instalaciones de AYC Nemocón Ltda. es la fuente del daño reclamado, la acción idónea para obtener los perjuicios es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. Quedó demostrado que el 10 de mayo de 2006, el jefe de la oficina provincial de la CAR Cundinamarca expidió la Resolución n°. 021 que inició el trámite administrativo ambiental sancionatorio, impuso una medida preventiva de suspensión de actividades contra AYC Nemocón Ltda. y comunicó el acto a la Alcaldía de Tausa para que, en uso de sus facultades policivas, hiciera cumplir la medida preventiva, según da cuenta copia simple de la resolución (f. 240-242 c. 3). Está acreditado que el 5 de julio de 2006, la Alcaldía de Tausa dio cumplimiento a la medida cautelar ordenada por la CAR Cundinamarca y en diligencia cerró los hornos de coquizar de la demandante. La Alcaldía dejó constancia en el acta que el representante legal de AYC Nemocón Ltda. fue

notificado oportunamente de la Resolución n°. 021, según da cuenta copia simple del acta de la diligencia (f. 211 c. 3). También está acreditado que el 29 de agosto de 2007, el director general de la CAR Cundinamarca expidió la Resolución n°. 2079, que declaró a AYC Nemocón Ltda. contraventora de normas ambientales y ordenó el cierre definitivo de sus hornos de coquización, según da cuenta copia simple de la resolución (f. 246 c. 3). El 5 de diciembre de 2007, el director general de la CAR Cundinamarca expidió la Resolución n°. 2872, que resolvió un recurso de reposición contra la Resolución n°. 2079 y la confirmó. El representante legal de AYC Nemocón Ltda. se notificó de esta Resolución el 17 de diciembre de 2007, según da cuenta copia simple de la resolución (f. 251 c. 3). Como el acto administrativo proferido por la CAR Cundinamarca el 10 de mayo de 2006 y la actuación administrativa del municipio de Tausa que dio cumplimiento a la medida cautelar en diligencia del 5 de julio de 2006 fueron actos de trámite y no pusieron término a un proceso administrativo, contra ellos no procedía el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, según el artículo 135 CCA. Como la demandante persigue la responsabilidad por la ilegalidad del acto administrativo que ordenó el cierre de sus hornos de coquización, la fuente del daño es la Resolución n°. 2872 de la CAR Cundinamarca, que agotó la vía

gubernativa. Como la Resolución n°. 2872 fue notificada el 17 de diciembre de 2007, el término de caducidad debe contarse a partir del día siguiente a esa fecha. De manera que, el término de cuatro meses empezó a correr el 18 de diciembre de 2007 y venció el 18 de abril de 2008. Como la demanda se presentó el 6 de agosto de 2008, según da cuenta el sello de radicado (f. 16 c. 1), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se modificará la sentencia apelada. 4.2. La demanda también alega que el municipio de Tausa es responsable por no incluir el predio de la demandante en el Plan de Ordenamiento Territorial contenido en el Acuerdo Municipal n°. 018 de 2000 y en el Decreto n°. 008 de

2003. Solicita que la Alcaldía del municipio de Tausa reconozca el silencio administrativo positivo derivado de su petición de julio de 2006 (f. 8 c. 1).

El silencio administrativo es una “ficción legal” que consiste en dar el carácter de acto administrativo a la omisión de la administración de contestar las peticiones o resolver los recursos en el término prescrito por la ley. Para que opere el silencio administrativo es necesario que (i) se haya presentado una petición, (ii) que hayan transcurrido más de tres meses desde su radicación y (iii) que en ese lapso no se haya notificado decisión que la resuelva. Del silencio administrativo puede surgir un “acto administrativo ficto negativo”, regla general, o “positivo” en aquellos casos

expresamente previstos en disposiciones especiales, de conformidad con el artículo 41 CCA. De modo que la falta de respuesta de la Administración produce un efecto: que la persona tenga certeza sobre si sus peticiones fueron concedidas o negadas. Está acreditado que el 25 de julio de 2006 la demandante radicó ante la oficina asesora de planeación municipal de Tausa una solicitud para que incluyera su inmueble dentro del Plan de Ordenamiento Territorial y para que habilitara el funcionamiento de sus instalaciones industriales, según da cuenta copia simple del escrito (f. 238-239 c. 3). Como no obra prueba de que la demandada hubiera contestado esta petición en el término de tres meses, en virtud del artículo 40 CCA, se entiende que la decisión es negativa. Se configuró un acto presunto con sentido negativo, porque no existe una disposición especial que establezca el silencio positivo para la petición presentada por el demandante, por tanto, opera la regla general, que dispone la negativa de la administración frente a la solicitado. La fuente del daño reclamado es el acto administrativo ficto o presunto que surgió a partir del silencio del municipio de Tausa frente a la petición del 25 de julio de 2006, es decir, la solicitud de incluir su inmueble en el POT para habilitar un uso de carácter industrial fue negada. Esta decisión debió demandarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. El artículo 137.4 CCA dispone que toda demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo deberá contener, cuando se trate de la impugnación de

un acto administrativo, las normas violadas y la explicación del concepto de su violación. La ausencia de este requisito impide un pronunciamiento sobre el fondo, pues el juez, al desconocer esas razones, no puede suplir la inactividad procesal del demandante sobre este punto. La Corte Constitucional -al declarar la exequibilidad condicionada del artículo 137.4 CCAseñaló que si el acto administrativo, como expresión de la voluntad de la Administración, se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su ilegalidad la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma8. La Sala reitera que el juez de la Administración no puede estudiar la posible infracción de normas superiores, que no hayan sido indicadas como violadas junto con el concepto de dicha violación. Presupuesto formal de la demanda que demarca el ámbito de defensa del demandado y delimita el campo de acción del juzgador. El juez de la Administración, pues, está sometido al “principio dispositivo”, conforme al cual deben individualizarse las pretensiones anulatorias y apoyarse en las razones de derecho que las motivan (“justicia rogada”)9. Como la demanda no señaló las normas violadas ni el concepto de la violación, no es posible emitir un pronunciamiento de fondo sobre el particular. En efecto, la demandante se limitó a indicar, de manera general, sus motivos de inconformidad frente a la omisión del municipio, sin determinar los motivos concretos de violación normativa del acto administrativo ficto, fuente del daño. Al no existir cargos que permitan a la Sala confrontar los actos acusados frente a las normas en que

debían fundarse, no es posible una decisión de mérito. Por ello, se modificará el fallo de primera instancia.

5. La parte demandante, en el recurso de apelación, señaló que el daño proviene de la omisión de incluir su predio en el POT y el cierre de sus instalaciones 8 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-197 de 1999 [fundamento jurídico 2.2]. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de octubre de 2009, Rad. 18.509 [fundamento jurídico b] industriales, en conjunto con una operación administrativa. El artículo 305 CPC, apl