CE-SECCION TERCERA-25000-23-36-000-2013-00181-01(51301)-2018

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Confirma auto que declaró no probadas las excepciones de inepta demanda, de no agotamiento del requisito de procedibilidad y, de falta de legitimación en la causa por pasiva / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - No configurada / FALTA DE AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL - No configurado, se acreditó la solicitud de conciliación / INEPTA DEMANDA POR IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Demanda por presunta omisión por parte de los demandados [E]n cuanto a la excepción propuesta por las entidades demandadas, de falta de legitimación en la causa por pasiva de cada una en el sub júdice, advierte la Sala que no tiene vocación de prosperidad (…) En el sub lite, es claro que no le asiste razón a las recurrentes, toda vez que la acción se encamina a reclamar por la supuesta omisión del pago de una parte de un incentivo a favor de FEDEPANELA, que estaba a cargo de las entidades demandadas. Como ya se dijo, la legitimación por pasiva que debe verificar el juzgador a fin de darle trámite o no a un medio de control, es una de hecho, la cual, solo se establece con la comprobación de que al accionado le asiste un interés plausible en cuanto a los eventuales resultados del proceso. (…) Así las cosas, de acuerdo con los artículos 180 y 213 del C.P.A.C.A., la Sala comparte el análisis efectuado por el magistrado ponente de la primera instancia. (…) La Sala comparte los argumentos del a quo, principalmente aquel según el cual, de conformidad con las pruebas y los hechos planteados en la

solicitud de conciliación, las partes tienen conocimiento del fundamento del conflicto suscitado entre ellas, razón por la cual se encuentra agotado el requisito independientemente de que la parte actora haya denominado como contractual el pleito que hoy se debate en el marco de este medio de control de reparación directa, pero que consta de las mismas partes y tiene origen en los mismos hechos. (…) En cuanto a la excepción de Inepta demanda por improcedencia del medio de control de reparación directa, la Sala considera que la demanda es clara en mencionar un daño que intenta atribuírsele a las entidades demandadas en el marco de la responsabilidad civil extracontractual del Estado. Para tal efecto, denuncia una omisión por parte de las accionadas, a las que pretende imputar este tipo de responsabilidad. Razón suficiente para continuar con el conocimiento del proceso, sin perjuicio de que en el estudio de fondo del asunto, se encuentre acreditada la prosperidad de dicha excepción. (…) Por lo anterior, se confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las excepciones propuestas de falta de legitimación en la causa por pasiva, falta de agotamiento del requisito de conciliación prejudicial e, inepta demanda por improcedencia del medio de control de reparación directa.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 180 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 213

EXCEPCIONES PREVIAS - Momento procesal para resolverlas / EXCEPCIONES PREVIAS - Regulación normativa / EXCEPCIONES PREVIAS Y EXCEPCIONES DE MÉRITO / FALTA DE AGOTAMIENTO DE REQUISITO DE

CONCILIACIÓN PREJUDICIAL - Excepción previa / INEPTA DEMANDA POR IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL - Excepción previa El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-, disposición aplicable al presente asunto en consideración a la fecha de presentación de la demanda, reguló en su artículo 175 los requisitos que debe contener la contestación de la demanda, en el que se estableció, entre otros, la indicación de las excepciones. (…) Por su parte, el artículo 180 del C.P.A.C.A. estableció que vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención, según fuere el caso, el operador jurídico procedería a llevar a cabo audiencia inicial en la que, entre otras cosas, se pronunciaría respecto de las excepciones previas que se propusieran por la o las entidades demandadas, en ejercicio de su derecho de oposición a las pretensiones incoadas en su contra, decisión contra la cual procedería el recurso de apelación o de súplica. (…) Comoquiera que el estatuto procesal en comento no regula de manera detallada lo relacionado con las excepciones previas, más allá de lo expresado, resulta necesario acudir a lo establecido en el artículo 100 de la Ley 1564 de 2012Código General del Proceso-, en ejercicio de la remisión a la que refiere el artículo 306 del C.P.A.C.A., en el cual se describen los medios exceptivos con el carácter de previos. (…) A propósito, la Corte Constitucional, en la sentencia C-820 de 2011, distinguió, conceptualmente, las excepciones previas de las de “mérito” o de

fondo, señalando que las primeras, por tratarse de “asuntos de previo trámite”, tienen una naturaleza “procedimental”. (…) De acuerdo con lo anterior, “la falta de agotamiento del requisito de conciliación prejudicial” e “inepta demanda por improcedencia del medio de control” no son excepciones que ataquen las pretensiones de la demanda o se dirijan “contra el fondo o sustancia del asunto que ocasiona el conflicto”. Por el contrario, se trata de asuntos que de configurarse impedirían “el desarrollo del proceso”. De ahí que la Sala deba pronunciarse sobre estas dos excepciones.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 175 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 180 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 100 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 306

FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO - Requisito de procedibilidad / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIALRequisito para la prosperidad de las pretensiones De conformidad con la jurisprudencia de la Corporación, existen dos clases de falta de legitimación: la de hecho y la material. La primera hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal, mientras que la segunda da cuenta de la participación o vínculo que tienen las personas -siendo o no partes del proceso-, con el acaecimiento de los hechos que originaron la formulación de la demanda. (…) De este modo, la legitimación de hecho, que se refiere a la

potencialidad de ser parte dentro del proceso, constituye un requisito de procedibilidad de la demanda, mientras que, la legitimación material, constituye un requisito no ya para la procedibilidad de la acción, sino para la prosperidad de las pretensiones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO (E)

Bogotá D. C., treinta (30) de agosto de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 25000-23-36-000-2013-00181-01(51301)

Actor: FEDEPANELA

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y FINAGRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por las demandadas contra la decisión adoptada el 30 de abril de 2014, en el desarrollo de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del C.P.A.C.A., por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, mediante la cual se negó las excepciones propuestas de falta de agotamiento del requisito de conciliación prejudicial, inepta demanda por improcedencia del medio de control de reparación directa y falta de legitimación en la causa por pasiva.

ANTECEDENTES

1. El 18 de febrero de 2013, la entidad gremial Federación Nacional de Productores de Panela-FEDEPANELA, mediante apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Fondo para

la Financiación del Sector Agropecuario-FINAGRO, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (f. 7-18 c.p.): PRIMERA: Que se declare que EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL y a FINAGRO, son administrativamente responsables de los perjuicios materiales y morales causados a la FEDERACIÓN NACIONAL DE PRODUCTORES DE PANELA FEDEPANELA, por el hecho de no haber cancelado a su debido tiempo el saldo de los dineros adeudados correspondientes al veinte por ciento (20%) del Incentivo a la Asistencia Técnica (IAT) prestada por los Gremios dentro del programa Agro Ingreso Seguro-AIS los cuales hacienden (sic) a la suma de SEISCIENTOS SETENTA Y DOS

MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL

NOVECIENTOS PESOS MONEDA CORRIENTE

($672.999.900.oo).

SEGUNDA: en consecuencia de lo anterior condenar a LA NACIÓN-MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL y FINAGRO, como reparación de los daños ocasionados, a pagar a LA FEDERACIÓN NACIONAL DE PRODUCTORES DE PANELA “FEDEPANELA”, la suma de SEISCIENTOS SETENTA

Y DOS MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS PESOS ($672.999.900.oo) MONEDA CORRIENTE, correspondiente a lo adeudado por el no pago del 20% del último desembolso del INCENTIVO A LA ASISTENCIA

TÉCNICA-IAT PRESTADA POR LOS GREMIOS.

TERCERA: Condenar a LA NACIÓN-MINISTERIO DE

AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL y FINAGRO al pago de los perjuicios de orden material y moral, subjetivados y objetivados, actuales y futuros, los cuales se estiman en la suma de SEISCIENTOS CINCUENTA MILLONES DE PESOS ($650.000.000.oo) MONEDA CORRIENTE, aproximadamente. O en su defecto al pago de los intereses moratorios vencidos y que se venzan hasta que se verifique el pago de acuerdo con la tabla de intereses emitida por la superintendencia Financiera de Colombia.

CUARTA: La cuantía la estimo en un total de MIL QUINIENTOS MILLONES DE PESOS ($1.500.000.000.oo) MONEDA CORRIENTE aproximadamente, o conforme a lo que resulte probado dentro del proceso, o en su defecto, en forma genérica.

QUINTA: La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en los artículos 192 y 195 del CPACA, aplicando en la liquidación la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor, desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta la de ejecutoria del correspondiente fallo definitivo.

SEXTA: La parte demandada dará cumplimiento a la sentencia, en los términos de los artículos 192 y 195 del C.P.A. y de lo C.A.

2. Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la parte actora expuso lo siguiente: 2.1. Entre FEDEPANELA, el Ministerio de Agricultura y FINAGRO se constituyó un convenio en el que se otorgó a FEDEPANELA el incentivo para prestar asistencia técnica a los pequeños y medianos productores paneleros del país, en el marco de la Ley 133 de 2007 –programa Agro

Ingreso Seguro (AIS)- programa Incentivo a la Asistencia Técnica (IAT) en su modalidad entidades, donde podían participar organizaciones regionales, universidades, centros provinciales de gestión agro-empresarial y gremios del sector agropecuario, acuícola y/o forestal. 2.2. El IAT financiaría el 80% del monto total de los gastos en que incurrieran las entidades seleccionadas por concepto de prestación del servicio de asistencia técnica a los productores del sector agropecuario, en el desarrollo de proyectos productivos relacionados con una actividad agrícola. 2.3. Para el proyecto aprobado a FEDEPANELA, se asignó como incentivo $5.981.625.000.oo, correspondiente al 72,6% del valor del proyecto. La canalización y asignación de los recursos se hizo a través de FINAGRO en el marco de un convenio celebrado con el Ministerio de Agricultura. 2.4. Se realizaron dos desembolsos por parte de FINAGRO por la suma de $4.785.012.000.oo, por lo tanto el valor adeudado a desembolsar era la suma de $672.999.900.oo, más los intereses moratorios vencidos ($397.308.000.oo). 2.5. Según la demandante, en la ejecución del proyecto las condiciones se fueron modificando unilateralmente por parte de FINAGRO, al punto que habiendo cumplido con la ejecución y los plazos acordados y, después de presentados los informes finales para que se realizara el último desembolso del 20% restante, se le comunicó por parte de FINAGRO que la empresa externa de auditoría se encargaría de la verificación del cumplimiento del

proyecto; empresa que en su auditoría contable exigió la presentación de documentos por parte de FEDEPANELA que no se solicitaron inicialmente, que no estaban estipulados en el documento de compromiso y que tampoco estaban relacionados como requisitos en el instructivo técnico especial del incentivo. 2.6. Indica que por parte del Ministerio y de FINAGRO nunca se recibió una comunicación seria y contundente que determinara que ellos no iban a pagar a FEDEPANELA el saldo restante del incentivo, hasta el 19 de diciembre de 2011 donde se le comunica al gerente de FEDEPANELA: A pesar de los múltiples requerimientos de la auditoría, a la fecha Fedepanela no ha aclarado ante Finagro las objeciones formuladas por AMEZQUITA & CIA S.A… esta situación llevó al Comité administrativo del Convenio antes citado a suspender definitivamente el último pago del incentivo pendiente a favor de FEDEPANELA, y a solicitar a FINAGRO y a la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, que se adopten las medidas del caso. Conforme a lo anterior se presume un incumplimiento por parte de FEDEPANELA, por lo cual debe proceder a reintegrar a FINAGRO el monto del incentivo hasta ahora desembolsado más los intereses de ley. 2.7. Según la actora, para determinar si hubo incumplimiento en un convenio firmado, las demandadas debieron emitir una resolución de incumplimiento del convenio, hecho que no ocurrió. 2.8. Esto afirmó en el escrito de subsanación de la demanda: En el presente caso, es pertinente reclamar la cancelación del tercer

y último desembolso pendiente por pagar por parte del Ministerio de Agricultura Y Desarrollo Rural y FINAGRO a FEDEPANELA, por valor de $672.999.900, más los daños y perjuicios, amparados en el art 90 de la C.P.C., y a su vez el medio de control de reparación directa de que trata el art. 140 de la Ley 1437 de 2011 para lo cual se cuenta con un término de dos años contados a partir del día siguiente de la última comunicación en la cual se entiende negado el pago de lo adeudado, y que en el caso particular vence el 20 de diciembre de 2013, tomando como referencia el oficio radicado 2011025143 del 19 de diciembre de 2011, donde se niega el pago, emanado de la oficina del Secretario General del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y dirigido al Gerente General de

FEDEPANELA.

3. Mediante auto de 20 de mayo de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda presentada y dispuso notificar a la parte accionada (f. 28 c.p.).

4. En escrito radicado el 20 de agosto de 2013, la apoderada judicial del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural contestó la demanda (f.34 c.p.), en la que se opuso a las pretensiones. Planteó las excepciones de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, improcedencia de la acción de reparación directa y falta de legitimación en la causa por pasiva. 4.1. Igualmente, FINAGRO contestó la demanda el 24 de julio de 2013

(f.54 c.1.) y propuso como excepciones: la falta de legitimación en la causa

por pasiva, el incumplimiento de requisitos de procedibilidad, la no configuración de los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado, la imposibilidad de cobrar una suma de dinero mediante el medio de control de reparación directa, inepta demanda por haber indicado una vía procesal inadecuada, la no acreditación de FEDEPANELA respecto al cumplimiento de los requisitos para el último desembolso y la existencia de un contrato.

5. El Despacho sustanciador llevó a cabo la audiencia inicial el 30 de abril de 2014, oportunidad en la cual, de conformidad con el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, declaró no probadas las excepciones propuestas (f.52 c.p.). Lo anterior, con base en los siguientes argumentos:

DE LA FALTA DE AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL a. … el requisito no constituye una limitación al acceso a la administración de justicia. b. … al momento de expedir la constancia conciliatoria, la Procuraduría sintetizó el objeto de debate en el incumplimiento del acuerdo realizado entre FEDEPANELA, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y FINAGRO; y la pretensión en la cancelación del monto de $672999.900 y los perjuicios moratorios a que haya lugar. c. … no es de recibo los argumentos formalistas de los excepcionantes, habida cuenta que, de conformidad con las pruebas y los hechos planteados en la solicitud de conciliación, las partes tenían conocimiento del fundamento del conflicto suscitado entre ellas, razón por la cual, se encuentra agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial.

d. … no es de recibo para este despacho que el comité de conciliación del Ministerio, previo el respectivo estudio del asunto, conceptúe, que la acción que se debería ejercer es la de reparación directa, como se puede observar en el último párrafo del folio 343 del cuaderno 3, pero ahora pretenda sostener que estamos ante una controversia de orden contractual.

RESUELVE: Se declara no probada la excepción de falta de requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial.

INEPTA DEMANDA POR IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE

CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA

a. Con el nuevo código contencioso administrativo el legislador eliminó la coexistencia de varias acciones contenciosas administrativas, optando por establecer una sola acción, la cual se puede ejercer mediante diferentes medios de control. b. Los excepcionantes no demostraron la existencia de un contrato estatal suscrito entre el Ministerio de Agricultura, FINAGRO y FEDEPANELA que debe constar por escrito. c. Por el contrario, lo que está demostrado es que FEDEPANELA realizó el procedimiento administrativo contemplado por el ordenamiento jurídico para ser beneficiario del incentivo a la asistencia técnica (IAT) de conformidad con la normatividad vigente… el cual culminó con la constitución de una garantía única de cumplimiento a favor de FINAGRO. d. Desde el auto inadmisorio de la demanda el Despacho le solicitó al demandante que precisara el medio de control que ejercía… El demandante precisó que se encontraba incoando el medio de control de reparación directa y adecuó las pretensiones de la demanda. e. En ese orden de ideas, y teniendo en cuenta la manifestación de

voluntad del demandante, el presente proceso se seguirá tramitando por el medio de control de Reparación Directa.

RESUELVE: Se declara no probada la excepción de indebida escogencia de la pretensión de reparación directa.

FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA En el presente caso se han hecho imputaciones a la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y FINAGRO, relacionadas con la presunta omisión en el pago de [la] última cuota del programa de Incentivo a la Asistencia Técnica, por lo que encuentra este Despacho que las entidades demandadas, se encuentran legitimadas en la causa por pasiva; y será en el análisis de la responsabilidad que se efectúe en la oportunidad procesal pertinente, si los perjuicios alegados guardan nexo de causalidad con el actuar de las entidades estatales demandadas.

RESUELVE: Se declara no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Agricultura y de FINAGRO.

6. Contra la anterior decisión, las demandadas interpusieron recurso de apelación1.

CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto por cuanto la cuantía del proceso es mayor a 500 SMLMV (art. 156, n.º 6), por la procedencia de la apelación (art. 180, n.º 6 y auto del 9 de agosto de 2016). Y en tanto se discute la vinculación –o noal proceso de la totalidad de los 1 El recurso de apelación fue declarado improcedente por el a quo, ante lo cual las

demandadas interpusieron recurso de reposición y queja. El Despacho negó el recurso de reposición y ordenó tramitar el recurso de queja ante el superior. El recurso de queja fue resuelto por el Consejo de Estado mediante auto del 9 de agosto de 2016 (f. 66 c.p.), en el que consideró mal denegado el recurso y resolvió concederlo en el efecto suspensivo. integrantes de la parte demandada, por lo que la decisión que se ha de proferir podría conllevar la terminación anticipada del presente proceso.

7. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-, disposición aplicable al presente asunto en consideración a la fecha de presentación de la demanda, reguló en su artículo 1752 los requisitos que debe contener la contestación de la demanda, en el que se estableció, entre otros, la indicación de las excepciones.

8. Por su parte, el artículo 180 del C.P.A.C.A. estableció que vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención, según fuere el caso, el operador jurídico procedería a llevar a cabo audiencia inicial en la que, entre otras cosas, se pronunciaría respecto de las excepciones previas que se propusieran por la o las entidades demandadas, en ejercicio de su derecho de oposición a las pretensiones incoadas en su contra3, decisión contra la cual procedería el recurso de apelación o de súplica.

9. Comoquiera que el estatuto procesal en comento no regula de manera detallada lo relacionado con las excepciones previas, más allá de lo

expresado, resulta necesario acudir a lo establecido en el artículo 100 de la Ley 1564 de 2012 -Código General del Proceso-, en ejercicio de la remisión a la que refiere el artículo 306 del C.P.A.C.A.4, en el cual se describen los medios exceptivos con el carácter de previos, de la siguiente manera: 2 “Durante el término de traslado, el demandado tendrá la facultad de contestar la demanda mediante escrito, que contendrá: // (…). // 3. Las excepciones. // (…)”. 3 Establece el inciso 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 que: “[e]l Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. // Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. // Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. // El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”. 4 En tanto debe entenderse que, cuando el artículo en comento señala que “[e]n los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en

lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”, se refiere a la disposición equivalente contenida en la Ley 1564 de 2012. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda:

1. Falta de jurisdicción o de competencia.

2. Compromiso o cláusula compromisoria.

3. Inexistencia del demandante o del demandado.

4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado.

5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones.

6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar.

7. Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde.

8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto.

9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios.

10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar.

11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada.

10. Sin embargo, estas excepciones sí tienen la calidad de previas, en razón de su naturaleza.

11. A propósito, la Corte Constitucional, en la sentencia C-820 de 2011,

distinguió, conceptualmente, las excepciones previas de las de “mérito” o de fondo, señalando que las primeras, por tratarse de “asuntos de previo trámite”, tienen una naturaleza “procedimental”. En palabras de la Corte: “[…] el juez laboral decidirá las excepciones denominadas previas en el derecho procesal, es decir, aquellas razones de defensa expuestas por el demandado, de naturaleza procedimental, mediante las cuales éste expresa su oposición a la demanda, con base en la existencia de ciertos eventos que impiden el desarrollo del proceso. Se trata de asuntos de previo trámite y pronunciamiento que propenden por el mejoramiento del procedimiento, de suerte que pueden llegar a suspender el proceso, e incluso a darlo por terminado […]”.

12. De acuerdo con lo anterior, “la falta de agotamiento del requisito de conciliación prejudicial” e “inepta demanda por improcedencia del medio de control” no son excepciones que ataquen las pretensiones de la demanda o se dirijan “contra el fondo o sustancia del asunto que ocasiona el conflicto”. Por el contrario, se trata de asuntos que de configurarse impedirían “el desarrollo del proceso”. De ahí que la Sala deba pronunciarse sobre estas dos excepciones.

13. En el sub judice, se enjuicia la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en audiencia inicial, consistente en declarar no probadas las excepciones propuestas por las entidades demandadas.

14. Así las cosas, la Sala procederá a pronunciarse sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

15. Ahora, en cuanto a la excepción propuesta por las entidades

demandadas, de falta de legitimación en la causa por pasiva de cada una en el sub júdice, advierte la Sala que no tiene vocación de prosperidad, como se expondrá.

16. La legitimación en la causa es la calidad que le permite a una persona que hace parte de una relación jurídica, formular demandas u oponerse a las pretensiones que en su contra se formulen. Sobre esta figura, la Sala de Sección ha señalado: La legitimación en la causa -legitimatio ad causamse refiere a la posición sustancial que tiene uno de los sujetos en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exonera de las segundas. Es decir, tener legitimación en la causa consiste en ser la persona que, de conformidad con la ley sustancial, se encuentra autorizada para intervenir en el proceso y formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda por ser sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida objeto de la decisión del juez, en el supuesto de que aquélla exista. Es un elemento de mérito de la litis y no un presupuesto procesal”5

17. De conformidad con la jurisprudencia de la Corporación, existen dos clases de falta de legitimación: la de hecho y la material. La primera hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal, mientras que la segunda da cuenta de la participación o vínculo que tienen

las personas -siendo o no partes del proceso-, con el acaecimiento de los hechos que originaron la formulación de la demanda6. En este sentido, no siempre quien se encuentra legitimado de hecho tiene que necesariamente estarlo materialmente, en consideración a que si bien puede integrar una de las partes de la litis, ello no implica que frente a la ley tenga un interés jurídico sustancial en cuanto al conflicto. Al respecto, se ha establecido por esta Corporación: Así pues, toda vez que la legitimación en la causa de hecho alude a la relación procesal existente entre demandante legitimado en la causa de hecho por activa y demandado legitimado en la causa de hecho por pasiva y nacida con la presentación de la demanda y con la notificación del auto admisorio de la misma a quien asumirá la posición de demandado, dicha vertiente de la legitimación procesal se traduce en facultar a los sujetos litigiosos para intervenir en el trámite del plenario y para ejercer sus derechos de defensa y de contradicción; la legitimación material, en cambio, supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio, ora porque resultaron perjudicadas, ora porque dieron lugar a la producción del daño. 5 Sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 23 de abril de 2008, expediente 16.271, C. P. Ruth Stella Correa Palacio. 6 “(…) la legitimación en la causa ha sido estudiada en la jurisprudencia y la doctrina y para los juicios de cognición desde dos puntos de vista: de hecho y material. Por la primera, legitimación de hecho en la causa, se entiende la relación procesal que se

establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal; es decir es una relación jurídica nacida de una conducta, en la demanda, y de la notificación de ésta al demandado; quien cita a otro y le atribuye está legitimado de hecho y por activa, y a quien cita y le atribuye está legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda. En cambio la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sido demandado o no. Es decir, todo legitimado de hecho no necesariamente será legitimado material, pues sólo están legitimados materialmente quienes participaron realmente en los hechos