CE-SECCION TERCERA-25000-23-36-000-2013-00188-02(53257)

RECURSO DE APELACIÓN / BIEN INMUEBLE / DILIGENCIA DE ENTREGA

DEL BIEN / EXPROPIACIÓN DE BIEN INMUEBLE / RESPONSABILIDAD DEL

INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO / INSTITUTO DE DESARROLLO

URBANO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / REITERACIÓN DE

LA JURISPRUDENCIA / ACTO ADMINISTRATIVO / DISTRITO CAPITAL / RESPONSABILIDAD DEL DISTRITO CAPITAL Corresponde inicialmente precisar que, atendiendo a que la parte recurrente en su escrito de apelación no planteó cargos en lo que respecta a lo decidido sobre la responsabilidad de (…) por la diligencia de entrega del inmueble expropiado, este asunto no será objeto de estudio en esta instancia. En este sentido, se itera que en el presente caso la parte demandante centró su apelación en las determinaciones del a quo respecto de la responsabilidad del IDU, y salvo la mención general de solicitud de revocación de la sentencia de primera instancia, nada advirtió sobre la responsabilidad del Distrito Capital por los actos de la Inspección (…) de Policía; por manera que no será competencia de esta Corporación pronunciarse sobre este aspecto.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la carga de sustentación que corresponde cumplir a la parte recurrente, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de mayo del 2014, exp. 31469, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera y sentencia del 31 de enero de 2019, exp. 52663, C.P. María Adriana Marín

DEMANDA / ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / BIEN INMUEBLE / EXPROPIACIÓN DE BIEN INMUEBLE /

RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO /

ARRENDATARIO / PROCESO DE EXPROPIACIÓN / PROCESO DE

EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA / ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO / PROPIEDAD / DERECHOS PERSONALES / ARRENDADOR / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR

ACTIVA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA

[A]un cuando en la demanda se plantearon claros cargos de legalidad en contra del acto administrativo que determinó la expropiación del inmueble, ese asunto no será objeto de consideración en esta instancia, en la medida en que no fue planteado en el recurso de apelación, debido a que el ámbito de competencia de esta Sala no puede extenderse más allá de lo planteado en la impugnación. Además, vale la pena recordar que los arrendatarios del bien a expropiar no son llamados a hacer parte del trámite del proceso de expropiación en tanto de la propiedad de un establecimiento de comercio no se deriva un derecho real sobre el inmueble en el que funciona el mismo, pues su relación gravita sobre los derechos personales que surgen entre arrendatarios y arrendadores; por manera que no están legitimados para cuestionar el acto administrativo que ordena la expropiación, en tanto carecen de interés jurídico .

NOTA DE RELATORÍA: Atinente al asunto, consultar, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de junio de 2019, exp. 05001-23-31-000-200404088-01. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón.

RECURSO DE APELACIÓN / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA /

JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / PRESUPUESTO PROCESAL / DIFERENCIA

ENTRE LEGITIMACIÓN DE HECHO Y LEGITIMACIÓN MATERIAL /

LEGITIMACIÓN DE HECHO / LEGITIMACIÓN MATERIAL / PRESENTACIÓN

DE LA DEMANDA / CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / LOCAL

COMERCIAL / CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE LOCAL COMERCIAL /

CONTRATO CONSENSUAL / CONSENTIMIENTO / COSA VENDIDA / PRECIO /

PROCESO DE EXPROPIACIÓN / PROCESO DE EXPROPIACIÓN

ADMINISTRATIVA / BIEN INMUEBLE / CAUSALES DE NULIDAD / CAUSALES

DE NULIDAD NO ALEGADAS / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA

[S]e observa que, a la fecha, no se ha resuelto el recurso de apelación concedido, relacionado con la determinación de la legitimación por activa de (…) [los] tres demandantes, en virtud de que el expediente subió al despacho para decidir sobre la apelación de sentencia también presentada por la parte actora. Con estas precisiones, y atendiendo a que esta situación no constituye una nulidad de las contempladas taxativamente en el artículo 133 del CGP y al tratarse de una irregularidad que en todo caso se entendería subsanada por no haber sido impugnada oportunamente por las partes parágrafo artículo 133 CGP; procederá esta Subsección, antes de continuar con el análisis del fondo del asunto, a pronunciarse sobre la legitimación por activa de los demandantes cuestionados. (…) Lo anterior, en virtud de que, al momento de dictar sentencia, le corresponde

al juez analizar de todas formas, los presupuestos procesales de la acción, que no pueden ni deben entenderse clausurados por virtud de las omisiones que se hubiesen presentado en el transcurso del proceso, por manera que, no se releva a esta Corporación de estudiar el asunto de la legitimación en la causa por activa, pronunciarse al respecto y emitir las determinaciones que surjan de su análisis. (…) Así, se ha diferenciado entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa. La primera se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que dan lugar a que se incoe la acción, está legitimado de hecho por activa y aquél a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión resulta legitimado de hecho y por pasiva después de la notificación del auto admisorio de la demanda. Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda, independientemente de que dichas personas no hayan demandado o que hayan sido demandadas (…) Así pues, un sujeto puede estar legitimado en la causa de hecho, pero carecer de legitimación en la causa material, lo cual ocurrirá cuando, a pesar de ser parte dentro del proceso, no guarde relación alguna con los intereses inmiscuidos en el mismo, por no tener conexión con los hechos que motivaron el litigio, evento éste

en el cual las pretensiones formuladas estarán llamadas a fracasar, puesto que el demandante carecería de un interés jurídico perjudicado y susceptible de ser resarcido o el demandado no sería el llamado a reparar los perjuicios ocasionados a los actores.(…) [E]stima la Sala que se encuentra acreditada la existencia de un interés jurídico de los tres demandantes cuestionados por el a quo, que está efectivamente en conexión con los hechos que motivaron el litigio. Lo anterior, además si se tiene en cuenta que el contrato de arrendamiento de local comercial es un contrato consensual, perfeccionado con el simple consentimiento de las partes sobre la cosa y el precio, de manera que se admite libertad probatoria para demostrar su existencia. En el presente caso, de las mismas actuaciones documentadas y aportadas como prueba por las demandadas, se tiene que, en el marco del proceso de expropiación administrativa, se registraban estas tres personas como arrendatarias de locales comerciales ubicados en el inmueble objeto de expropiación, lo que es suficiente para identificar, respecto de los demandantes, un interés jurídico perjudicado y susceptible de ser resarcido si así llegare a determinarse. (…) Por manera que, se concluye que los demandantes (…) están legitimados por activa en el presente caso.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO -ARTÍCULO 133

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 9 de agosto de 2012, exp. 73001-23-31-000-2010-0047201(AP). C.P. Marco Antonio Velilla Moreno y Consejo de Estado, Sección Tercera,

sentencia de 28 de abril de 2005, exp. 14178, C.P. Germán Rodríguez Villamizar; sentencia del 26 de noviembre de 2014, exp. 31747, C.P. Hernán Andrade Rincón y sentencia del 31 de octubre de 2007, exp. 13503, C.P. Mauricio Fajardo Gómez INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO / PROCESO DE EXPROPIACIÓN / PROCESO DE EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA / APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO / APLICACIÓN DE LA VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO /

RESPONSABILIDAD DEL INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO /

RESPONSABILIDAD DEL DISTRITO CAPITAL / DISTRITO CAPITAL /

ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ / BIEN INMUEBLE / CONTRATO DE

ARRENDAMIENTO / LOCAL COMERCIAL / CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE LOCAL COMERCIAL / ARRENDATARIO / MERA TENENCIA / BIEN INMUEBLE / ENTREGA DE BIEN INMUEBLE ARRENDADO /

DERECHO REAL DE PROPIEDAD / DERECHOS PERSONALES /

INEXISTENCIA DE LA NORMA / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS /

IMPROCEDENCIA DE LA INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / CONTRATO DE

ARRENDAMIENTO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE

ARRENDAMIENTO / JURISDICCIÓN ORDINARIA / PREDIO / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / RECURSO DE APELACIÓN / CONSTRUCCIÓN DE PUENTE PEATONAL / PRUEBA / MEDIOS DE PRUEBA /

AUSENCIA DE PRUEBA / FALTA DE PRUEBA / COMPENSACIÓN /

IMPROCEDENCIA DE LA COMPENSACIÓN

[D]ebe advertir esta Sala que la mayor parte de la normativa de la Ley 9 [de 1989] traída por los demandantes para fundamentar la supuesta obligación incumplida por parte del IDU (…) fue derogada por el artículo 138 de la Ley 388 de 1997, siendo esta última la ley que regula el proceso de expropiación por vía administrativa vigente para el momento en que ocurrieron los hechos objeto de cuestionamiento.(…) [S]e observa que la parte demandante pretendió alegar la responsabilidad de la entidad demandada con base en las normas que componen en capítulo IV de la Ley 9 [de 1989] (…) reglas que a todas luces no se relacionan con la calidad de arrendatarios de locales comerciales en un inmueble objeto de expropiación y de las que no se desprende obligación alguna por parte del IDU respecto de quienes tengan la condición de los demandantes, especialmente porque en este caso el inmueble no se utiliza como vivienda propia, los arrendatarios no pueden reputarse como poseedores del bien y no tienen ningún derecho real autónomo respecto del mismo, más que la mera tenencia bajo las condiciones establecidas en los contratos de arrendamiento suscritos entre ellos y los propietarios.(…) En este sentido, y atendiendo a que el proceso de expropiación por vía administrativa está regulado por la Ley 388 de 1997, corresponde a esta Sala verificar si de las reglas establecidas en dicho procedimiento, se desprenden las obligaciones que la parte demandante exige que el IDU debió haber cumplido, en concreto, como se ha dicho, la de obligar a

los propietarios a indemnizar a arrendatarios y a entregar el inmueble desocupado. (…) Del análisis del Capítulo VIII de la mentada ley, se encuentra que los artículos aplicables disponen como sujetos pasivos del proceso de expropiación a los propietarios y titulares de derechos reales sobre el inmueble objeto de expropiación, sin que se mencionen obligaciones de las autoridades respecto de quienes no tengan esa calidad (…) De estas referencias normativas [artículos 66, 67, y 70 de la Ley 9 de 1989] que regulan el procedimiento objeto de estudio en este caso, no puede esta Corporación sino concluir que no existe normativa aplicable que determine las obligaciones aludidas por la parte demandante frente a personas titulares de derechos personales y no reales, por manera que no es posible exigir a la autoridad demandada que cumpla con exigencias que no surgen de la propia ley.(…) Lo mismo debe predicarse de las obligaciones que según los recurrentes se derivan de la aplicación del Código de Comercio, que igualmente en nada estaban relacionadas con un proceso de expropiación administrativa adelantada por la autoridad estatal con competencia para ello. Así, si la parte actora considera que tenía derecho a recibir una indemnización por el incumplimiento del contrato de arrendamiento o algún valor sobre las supuestas mejoras realizadas en el inmueble, debió acudir a la respectiva acción en la jurisdicción ordinaria, que en todo caso, no es la aquí instaurada; luego, en lo que respecta a estos reclamos, la demandante debió haber instaurado la acción contra sus arrendadores para que le reconocieran los valores que dicen se les adeudan,

incluyendo los que afirman que invirtieron, y que le agregaron valía al predio expropiado. (…) Por estas razones, se desvirtúan las pretensiones planteadas por la parte demandante. (…) [L]a Sala observa que tal como fue señalado por el fallador de primera instancia, el Instituto de Desarrollo Urbano sí tiene en su cabeza una serie de obligaciones para con los arrendatarios de los inmuebles objeto de expropiación administrativa, que no surgen de las normas previamente estudiadas, sino de la normativa emitida por el Distrito. Sin embargo, es pertinente precisar que el supuesto incumplimiento de estas obligaciones, relacionadas con el régimen de compensación a los moradores, no son el fundamento central de las pretensiones y así fue reiterado en el recurso de apelación, en el que se refirió que la responsabilidad surgía de no haber aplicado la Ley 9 de 1989 y el Código de Comercio. (…) [C]on base en la prueba allegada en el proceso, esta Sala encuentra que, en efecto, el IDU adelantó los trámites necesarios para el reconocimiento de los componentes económicos y sociales del Plan de Gestión Social del Proyecto (…) de construcción del puente peatonal. (…) Abundan en lo anterior, los múltiples oficios allegados como prueba en los que el IDU informa a los arrendatarios aquí demandantes cuál es la documentación que debían entregar para acceder al beneficio reconocido en el componente económico del Plan de Gestión Social y les solicitan que los presenten ante la autoridad correspondiente. Sin embargo, no existe ningún elemento de convicción que acredite que en efecto, quienes estaban en la obligación de aportar la

documentación, lo hubieran hecho oportunamente, ni siquiera de que se haya entregado, requisito sine qua non para que se tenga acceso al reconocimiento económico, tal como el Decreto 296 lo dispuso en su artículo 7 (…) Es más, de la información obrante en el expediente se advierte que la Oficina de Gestión Social del IDU ya había reconocido las correspondientes compensaciones a otros (…) arrendatarios del predio que libre y voluntariamente habían desocupado el inmueble y cumplido con la entrega de la documentación solicitada.(…) Por manera que, no se logró acreditar en el proceso que existiera alguna obligación en cabeza del IDU que surgiera de la Ley 9 de 1989, del Código de Comercio o de la Ley 388 de 1997, que le exigiera garantizar que los propietarios de inmuebles objeto de expropiación paguen algún tipo de indemnización a sus arrendatarios o entreguen el inmueble desocupado. Asimismo, tampoco se demostró que el IDU hubiera incumplido con el reconocimiento de los componentes sociales y económicos del Plan de Gestión Social adelantado para el Proyecto (…) en la medida en que los elementos de convicción obrantes indican, por el contrario, todas las actuaciones cumplidas por dicha entidad, sin que exista alguno que evidencie que los demandantes efectivamente adelantaron las actuaciones que les correspondían para ser sujetos de alguna compensación.(…) Así las cosas, todas las razones expuestas llevan a confirmar la sentencia apelada, que denegó las súplicas de la demanda.

FUENTE FORMAL: LEY 9 DE 1989 – ARTÍCULO 39 / LEY 9 DE 1989 –

ARTÍCULO 40 / LEY 9 DE 1989 – ARTÍCULO 41 / LEY 9 DE 1989 – ARTÍCULO 43 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 522 / LEY 9 DE 1989 – ARTÍCULO 63 / LEY 9 DE 1989 – ARTÍCULO 66 / LEY 9 DE 1989 – ARTÍCULO 67 / LEY 9

DE 1989 – ARTÍCULO 70 / ACUERDO 10 DE 2000 / DECRETO 296 DE 2003 – ARTÍCULO 7 / DECRETO 329 DE 2006 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 138

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D.C., treinta (30) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-36-000-2013-00188-02(53257)

Actor: ARNULFO SOTO BERMÚDEZ Y OTRO

Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ - ALCALDÍA MAYOR DE

BOGOTÁ E INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN

SENTENCIA) Temas: RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL O EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO - Ausencia de imputación. La parte demandante no acreditó la atribución del daño alegado a la demandada / LEGITIMACIÓN POR ACTIVAprueba de la existencia de contratos de arrendamiento / DERECHOS DE LOS

ARRENDATARIOS EN LOS PROCESOS DE EXPROPIACIÓN - En el proceso de expropiación por vía administrativa participan los titulares de derechos reales - Del contrato de arrendamiento sólo se derivan derechos personales entre las partes. Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, por medio de la cual se negaron sus pretensiones y se le condenó en costas. Según la demanda, el Instituto de Desarrollo Urbano –IDUordenó la expropiación por vía administrativa y recibió un bien inmueble sin garantizar previamente la indemnización que correspondía a los arrendatarios de los locales comerciales que allí funcionaban.

I. SENTENCIA IMPUGNADA

1. Como se ha indicado, corresponde a la proferida el 28 de agosto de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negó lo solicitado en la demanda.

2. La mencionada sentencia decidió la demanda presentada el 19 de febrero de 20131, a través de apoderado judicial, por los señores María Tránsito Suárez y Daniel Tique –en su calidad de propietarios del establecimiento de comercio “Frutería Punto 68”-, Ana Doris Pinto y Luis Guillermo de Dios Camelo –en su calidad de propietarios del establecimiento de comercio “Shinkos Bar”-, Carlos Andrés Ballares –en su calidad de propietario del establecimiento de comercio “Barra nueva”-, Luis Arturo Ávila Agudelo –en su calidad de propietario del

establecimiento de comercio “Aquí está Lucho”-, Hernando Vargas –en su calidad de propietario del establecimiento de comercio “Chiken and Burguer”-, Julio Cano Ortiz –en su calidad de propietario del establecimiento de comercio “Manantial”- y Arnulfo Soto Bermúdez –en su calidad de propietario del establecimiento de comercio “La Cascada”; en contra del Distrito Capital de Bogotá- Alcaldía Mayor de Bogotá- Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), cuyas pretensiones, hechos y fundamentos son, los siguientes: Pretensiones

3. Se solicitó que se declarara responsable administrativamente al Distrito Capital

de Bogotá D.C.- Alcaldía Mayor de Bogotá y al Instituto de Desarrollo Urbano – IDUpor los perjuicios irrogados a los demandantes, y como consecuencia, se les condenara a pagar por perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente y lucro cesante, como mínimo, las siguientes sumas: 1 Folios 8-31 c. 1. $1.387.877.291 Establecimiento “Frutería-Cafetería Punto 68”: $1.085.226.693 Establecimiento “Shinkos Bar”: $963.499.200 Establecimiento “Barra Nueva”: $900.000.000 Establecimiento “Aquí está Lucho”: $465.936.820 Establecimiento “Chiken y Burguer”: $438.681.666 Establecimiento “Manantial”: $1.185.954.574 Establecimiento “La Cascada”:

4. La parte actora precisó que dichos valores se tasaron teniendo como factores:

(i) el valor de los elementos muebles y enseres que conformaban el

establecimiento comercial debidamente indexados hasta la fecha del lanzamiento y allanamiento; (ii) el valor de la prima o buen nombre de los establecimientos de comercio que llevaban en el lugar más de 15 años; y, (iii) el lucro cesante individualizado por cada establecimiento de comercio, el cual se tomó de los soportes contables de producción de ventas desde el momento del lanzamiento hasta la vida probable de cada uno de los dueños de los establecimientos2. Hechos

5. Como fundamento fáctico de la demanda, se señaló que los demandantes suscribieron contratos de arrendamiento de local comercial con los propietarios de

un inmueble ubicado en la Avenida Calle 13 No. 68-40 de la Ciudad de Bogotá D.C.3.

6. El 28 de diciembre de 2009, el Instituto de Desarrollo Urbano –IDUemitió la Resolución No. 6311 que determinó la adquisición del inmueble referido, por el procedimiento de expropiación administrativa, con destino a la construcción de un puente peatonal. Posteriormente, expidió la Resolución No. 3845 de 7 de diciembre de 2010 en la que ordenó la expropiación por vía administrativa y asignó el valor del precio indemnizatorio por el avalúo del predio y el daño emergente causado a los propietarios. Estos últimos interpusieron recurso de reposición objetando dicho valor, el cual fue resuelto por el IDU incrementando el precio indemnizatorio incluyendo además la indemnización por el lucro cesante, dado que los propietarios recibían los pagos por el arrendamiento de los locales

comerciales. 2 Folios 42-47 c. 1. 3 Los contratos de arrendamiento de los demandantes se celebraron en las siguientes fechas: Carlos Andrés Ballares (1 de agosto de 2000), Luis Guillermo de Dios Camelo y Ana Doris Pinto (1 de julio de 2000 y 1 de mayo de 2003), Luis Arturo Ávila Agudelo (1 de enero de 2001), María del Tránsito Suárez y Daniel Tique (1 de mayo de 2000) y Arnulfo Soto Bermúdez (1 de agosto de 1999).

7. La indemnización fue debidamente pagada a los propietarios del predio, quienes iniciaron procesos de restitución de inmueble arrendado en contra de los arrendatarios por supuesta falta de pago, con la intención de ejercer presión y evitar pagar lo que les correspondía.

8. El 24 de noviembre de 2012, en cumplimiento de la solicitud de intervención realizada por el IDU para la entrega del inmueble expropiado -debido a que los arrendatarios aún permanecían en el mismo-, la Inspección Novena A Distrital de Policía efectuó el lanzamiento de los locales, procedimiento en el cual, se perdió toda la mercancía, bienes muebles y enseres.

9. Todo lo sucedido generó que los demandantes y sus familias sufrieran perjuicios morales tan graves, que muchos acudieron a tratamiento psiquiátrico y psicológico para poder superar la situación de indigencia en la que quedaron.

Fundamentos de derecho

10. Los demandantes afirmaron que el IDU es responsable por acción y por omisión, pues cohonestó la violación de sus derechos, en tanto que exigió a los

propietarios realizar la entrega del inmueble, sin conminarlos previamente a regularizar la situación con los arrendatarios –a quienes no se les reconoció ninguna indemnización pese a que llevaban muchos años en dicho inmueble y habían realizado mejoras-, aunado a que en desconocimiento de la normativa existente sobre la protección a los moradores en los proyectos de renovación urbana, omitió exigir que el inmueble se entregara desocupado. Contrario a ello, con violación del debido proceso, desviación de poder y abuso de autoridad, recibió el predio ocupado y con los establecimientos comerciales funcionando, razón por la que se subrogó en los contratos de arrendamiento de cada uno de los locales.

11. En lo que respecta a la actuación de Bogotá Distrito Capital, argumentaron que es responsable por las acciones y omisiones en que incurrieron los funcionarios de la Inspección Novena A Distrital de Policía de Bogotá al realizar el lanzamiento de los comerciantes, sin tomar las medidas necesarias para proteger a los trabajadores de los establecimientos al no poner en marcha el plan de gestión social que se exigía por ley y sin garantizarles la posibilidad de ser reubicados.

12. Señalaron que las resoluciones proferidas por el IDU, las cuales constituían un acto administrativo, fueron violatorias del derecho a la igualdad, y trataron de manera degradante e inhumana a los arrendatarios de los locales comerciales, en especial respecto de aquellos que se encontraban en circunstancias de debilidad manifiesta. Afirmaron que el acto administrativo complejo de expropiación atacado en el medio de control, fue violatorio de fundamentos constitucionales, en tanto el

IDU estaba obligado a hacer partícipes del proceso de expropiación a los arrendatarios y debía oírlos para garantizar el derecho de audiencia y defensa, de tal forma que, al no vincularlos en forma alguna a la decisión de expropiación, violó el debido proceso constitucional, e incurrió en violación por omisión del deber de protección de la vida, honra y bienes de los ciudadanos.

13. Finalmente, indicaron que existió una falsa motivación en todas las actuaciones plasmadas en la prueba documental del expediente, porque, entre otras cosas, había otros predios que el Distrito habría podido utilizar para la construcción del puente peatonal pero decidió hacerlo precisamente en el predio donde se encontraban varios establecimientos comerciales funcionando y pagó indemnización sólo a los propietarios del predio por conceptos que no debió haber pagado, ocurriendo un enriquecimiento sin causa a favor de los propietarios y empobrecimiento del presupuesto público distrital y de los particulares.

La defensa de las demandadas

14. La demanda fue admitida y debidamente notificada a las demandadas4. Las contestaciones se fundaron en los siguientes argumentos: 4 Auto del 27 de mayo de 2013 (folios 52-56 c. 1).

15. El Distrito Capital se opuso a todas las pretensiones argumentando que la Inspección 9 A Distrital de Policía se limitó a servir de instrumento para la materialización de las decisiones adoptadas por parte del IDU, en cumplimiento del procedimiento regulado para el asunto, garantizando los derechos de contradicción y defensa de las partes, quienes estuvieron informadas de las actuaciones, al punto que interpusieron acciones de tutela que fueron negadas, y

en la diligencia suscribieron el acta de entrega voluntaria. En este sentido, sostuvo que no estaba legitimada en la causa por pasiva aunado a que no existía un nexo causal.

16. Señaló que la demanda refirió un perjuicio causado a los trabajadores, madres cabeza de familia y discapacitados desalojados, por no habérseles hecho parte de algún plan de acción social o de reubicación, sin que se aportara prueba alguna sobre dicho asunto.

17. Adujo que el conflicto planteado obedecía a la esfera del derecho privado, al estar relacionado con los contratos de arrendamiento suscritos entre los actores y los propietarios del inmueble, y sostuvo que la acción no estaba llamada a prosperar en tanto que se debió impetrar la de nulidad y restablecimiento del derecho5.

18. Por su parte, el Instituto de Desarrollo Urbano planteó las siguientes excepciones de fondo: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que los conflictos que surgieron con ocasión de los contratos de arrendamiento de los demandantes, no eran de competencia del IDU sino que debían ventilarse por la vía del derecho privado con los arrendadores; (ii) falta de legitimidad en la causa por activa, argumentando que los demandantes no eran propietarios ni titulares de derechos reales del inmueble expropiado, por manera que no les asistía legitimidad para reclamar y demandar el posible daño; (iii) ausencia de daño especial, bajo el entendido de que si existió un daño, este no fue antijurídico debido a que surgió de un negocio jurídico entre particulares; (iv) ausencia de

acreditación de la calidad de arrendatarios de los demandantes en el trámite de 5 Folios 86-99 c. 1. expropiación administrativa en el cual el IDU implementó en debida forma los componentes del plan de gestión social, efectuó el correspondiente censo económico y prestó acompañamiento y atención especializada, sin que los demandantes presentaran la documentación requerida para el reconocimiento de un beneficio; (v) ausencia de falla en el servicio, debido a que la terminación de los contratos se originó por causa imputable a los demandantes y ajena a las acciones u omisiones del IDU, pues respecto de varios de los demandantes los contratos se habían terminado judicialmente; (vi) ausencia de nexo de causalidad, y (vii) improcedibilidad de la acción de reparación directa, siendo procedente la de nulidad y restablecimiento del derecho6.

19. Al alegar de conclusión, las partes se pronunciaron, así:

20. El IDU reiteró los argumentos planteados en la contestación7.

21. El Distrito Capital replicó, en general, lo planteado en la contestación y lo argumentado por el IDU en sus alegatos8.

22. La parte demandante insistió en los argumentos de la demanda. 6 Folios 114-131 c. 1. 7 Folios 227-235 c. 1. 8 Folios 237245 c. 1.

23. Sobre el título de imputación, sostuvo que, contrario a lo afirmado por las demandadas, se configuró un daño especial derivado de la actuación legítima del Estado que omitió exigir a los propietarios del bien cumplir con las obligaciones contractuales contraídas con los arrendatarios; y que se configuró falla en el

servicio por la omisión de la aplicación de las normas contempladas en la Ley 9 de

1989. Indicó que el pago de la compensación económica a los arrendatarios por parte del IDU, era una obligación diferente y no excluyente, de las obligaciones contractuales del propietario, que son las que el IDU también debió garantizar que se cumplieran.

24. Finalmente, señaló que la acción procedente era la de reparación directa debido a que los demandantes no estaban legitimados por activa para haber interpuesto la acción de nulidad y restablecimiento, ni tampoco objetaban el valor o las condiciones en que se realizó la expropiación, sino que atacaban las omisiones y actuaciones de las autoridades administrativas9.

La sentencia de primera instancia

25. En la decisión de primera instancia el Tribunal concluyó, en primer lugar, que de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 388 de 1997 y el Decreto 329 de 2006, el IDU tenía como componente obligacional la elaboración de un plan de gestión respecto de los propietarios de los establecimientos de comercio ubicados en el inmueble expropiado, pero que el ordenamiento jurídico no establecía una obligación del IDU de exigir a los propietarios expropiados a indemnizar a los arrendatarios, poseedores o damnificados por cualquier otra causa, ni exigirles ent