CE-SECCION TERCERA-25000-23-36-000-2013-02111-01(57145)A-2016

MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN – Caducidad / CADUCIDAD MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN – Limitación temporal de acceso a la administración de justicia Tratándose del medio de control de repetición, se deberá tener en cuenta, también, que la oportunidad tiene que ver con el respeto del debido proceso, en cuanto el eventual responsable deberá contar con la posibilidad de enfrentar su defensa, para lo cual la inmediatez de lo acontecido tiene particular connotación. De donde la limitación temporal del acceso a la justicia de las entidades públicas, para repetir contra el agente causante del daño, fijada por el legislador, se fundamenta, tanto en el principio de la seguridad jurídica, como en el de defensa, pues busca impedir que su definición permanezca en el tiempo, afectando, no solo el patrimonio público sino el derecho de defensa del eventual obligado. PAGO DE CONDENAS JUDICIALES - Limitado en el tiempo [E]l pago de las obligaciones surgidas de las decisiones judiciales se sujeta al término previsto en la ley, de ahí el condicionamiento surgido de la necesidad de garantizar al agente estatal su derecho a la defensa, aunado a la seguridad que demanda la definición de las situaciones jurídicas. De ahí no es dable que las entidades públicas desborden los límites de tiempo señalados para el pago de las condenas. CADUCIDAD MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN – Término dos años / CADUCIDAD MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN – Conteo del término / MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN – Excepción probada por presentación extemporánea de la demanda Para determinar la caducidad del medio de control de repetición es menester

señalar que el artículo 164 del C.P.A.C.A. fija un término de dos años contados a partir del día siguiente al que se hubiera efectuado el pago total de la condena impuesta o, desde el vencimiento del plazo concedido a la administración para dar cumplimiento a las condenas, que se inicia con la ejecutoria de la sentencia condenatoria, Es menester aclarar que para el caso de autos la entidad contaba con un plazo no superior a dieciocho meses, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia de 26 de febrero de 2009, que declaró la nulidad de los actos administrativos n.º 00576 y 1460 del 17 de julio de 2001 y dispuso el reintegro y pago de lo dejado de percibir a favor de la señora María Elizabeth Coy Africano, lo que sucedió el 30 de marzo de 2009. Siendo así y dado que el pago no podía superar los 18 meses que se cumplieron el 1 de octubre de 2010, para el 2 de diciembre de 2013 la oportunidad había fenecido, el 1 de octubre de 2012.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 25001-23-36-000-2013-02111-01(57145)

Actor: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL

Demandado: CATALINA ACEVEDO MONCADA Referencia: APELACIÓN AUTO - ACCIÓN DE REPETICIÓN Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto del 14 de marzo de 2016, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de caducidad, propuesta por la parte demandada.

ANTECEDENTES El 2 de diciembre de 2013, la Nación-Ministerio de Educación Nacional, a través de apoderada, presentó demanda en contra de la señora Catalina Acevedo Moncada, para que se la declare responsable por los perjuicios causados con ocasión de la condena impuesta el 26 de febrero de 20091, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación. Las pretensiones se fundamentan en los siguientes hechos: i) Mediante resolución nº 1450 del 31 de mayo de 2000, el Ministerio de Educación Nacional incorporó a la señora María Elizabeth Coy Africano como profesional especializada código 3010, grado 19 a la planta de personal del Ministerio. ii) A través de oficio nº 00576, se le informó a la señora Coy Africano que el cargo que desempeñaba había sido suprimido y que debía acogerse a lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, lo anterior, toda vez que, por Decreto 1414 de 16 de julio de 2001, el Presidente de la República modificó la planta de personal del Ministerio de Educación Nacional. 1 Debidamente ejecutoriada el 30 de marzo de 2009. iii) La señora María Elizabeth Coy Africano en ejercicio de la acción de nulidad

y restablecimiento presentó demanda contra los actos administrativos 00576 y 1460 de 17 de julio de 20012. Surtido el recurso de apelación contra la sentencia en la que el tribunal negó las pretensiones, esta Corporación mediante providencia del 26 de febrero de 2009, revocó el fallo de primera instancia, ordenó su reintegro y el pago de $451.634.846.68 por concepto de prestaciones sociales, cesantías y aportes para la seguridad social en pensiones y salud. Intervención pasiva La señora Catalina Acevedo Moncada, actuando a nombre propio, se opuso a todas y cada una de las pretensiones, al tiempo que propuso, entre otras, la excepción de caducidad, por cuanto, de conformidad con el artículo 164 del C.P.A.C.A. la demanda debió haber sido presentada dentro del término de “dos años contados a partir del día siguiente a la fecha de pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condena”. Providencia impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en audiencia inicial, de conformidad con el artículo 180 del C.P.A.C.A., en la etapa de saneamiento del proceso y decisión de excepciones declaró probada la caducidad del medio de control, fundado en que el mismo no se presentó en oportunidad, esto es, en el trascurso de los dos años siguientes, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia del 26 de febrero de 2009, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y la sentencia C-832 de 2001.

El a quo consideró que los dos años de que trata la norma se deben contar a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso 4 del artículo 177 ibidem. Señala el tribunal: 2 Acto administrativo n.º 00576 del 17 de julio de 2001, por el cual el Ministerio de Educación Nacional, le informó a la señora María Elizabeth Coy Africano que el cargo que desempeñaba había sido suprimido y le hizo saber los derechos que en su condición de empleada de carrera administrativa le asistían. Acto administrativo n.º 1460 del 17 de julio de 2001, Por el cual el Ministerio de Educación Nacional no incorporó a la señora María Coy Africano al cargo de Profesional Especializado, cod. 3010, grado 19 de la planta global de dicho ministerio. “(…) En este caso se dieron cuatro pagos en diferentes momentos, el primer de ellos y lo tomamos no por la fecha de las resoluciones sino por las órdenes de pago por que en ese momento efectivamente ya se giran los recursos a favor de los beneficiarios. El primer pago según consta en folios aportados en el cuaderno 2, se efectuó el 10 de agosto de 2009, por concepto de prestaciones sociales y luego, como dije, se presentaron otros tres pagos más el 26 de agosto de 2009, por cesantías e intereses, el 6 octubre del 2009, por seguridad social pensión, esto consta entre los folios 33 a 37 del cuaderno 2, es decir, que estos 3 pagos se dieron con la debida inmediatez miremos en los meses de agosto y octubre cuando la ejecutoria

de la sentencia se había dado el 30 de marzo de 2009 según la certificación que consta en el folio 30 reverso, es decir que considerando estos pagos se estaba dentro del primer evento es decir dentro de los 18 que dijo la Corte Constitucional conforme a la ley pero el último pago se vino a dar dos años después del tercero pues se realizó el 6 de diciembre de 2011 (…) por concepto de seguridad social salud, (…) este pago que se efectuó en el 2011 no entra dentro del mismo periodo de los 18 meses de que trata la norma legal, es decir, que estamos dentro del evento que dijo la corte constitucional al modular esta norma, debía surtirse en el periodo de los 18 meses y si el pago se da con posterioridad a ese plazo entonces la caducidad se debe contar desde el vencimiento de los 18 meses (…). Como indiqué, la sentencia cobró ejecutoria el 30 de marzo de 2009, la norma exigible era Código Contencioso Administrativo es decir 18 meses para el pago y se contaría según los cálculos cronológicos no hasta diciembre de 2012 sino hasta el 30 de septiembre de ese año serían los 18 meses, pero la demanda fue presentada el 2 de diciembre de 2013, es decir 14 meses después de la oportunidad legal”.3 Recurso de apelación La parte demandante interpone recurso de apelación. Para el efecto, señala que instauró la demanda conforme con el término establecido y acorde con los requisitos desarrollados por la Ley 678 de 2001. Sostiene la recurrente: “La acción de repetición fue interpuesta en oportunidad teniendo en cuenta que en el presente caso como lo señala la honorable ponente al desatar el

medio exceptivo de caducidad, se efectuaron 4 pagos y que la obligación derivada de la sentencia que es objeto o es base de la acción de repetición en el presente caso, se concretó en su totalidad en el año 2012 con la orden de pago efectuada por la administración el 6 de diciembre del mismo año. De tal suerte que en el presente caso la acción de repetición se encuentra dentro de la oportunidad legal señalada en el Código Contencioso Administrativo máxime que en el presente caso debe tenerse en cuenta que lo que pretende la acción de repetición es la protección de interés superior, cual es el patrimonio del Estado”.4 CONSIDERACIONES Competencia 3 Minuto 9:49:05 al 9:53:49 del cd de la audiencia inicial del 14 de marzo de 2016. 4 Minuto 9:57:09 al 9:58:13 del cd de audiencia inicial del 14 de marzo de 2016. La Sala es competente para decidir el presente asunto, por tratarse de una providencia mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de caducidad, propuesta por la señora Catalina Acevedo Moncada, en un asunto cuya segunda instancia le corresponde resolver a esta Corporación5, como lo disponen los artículos 125, 150, 152.11, 180 numeral 6 y 243.3 del C.P.A.C.A. Caducidad del medio de control Por razones de seguridad jurídica, eficiencia y economía procesal, el legislador dispone la extinción de las acciones judiciales que no se ejercen en el término previsto; estableciendo así la carga de acudir a la justicia con prontitud, esto es,

dentro del plazo fijado por la ley, so pena de perder la posibilidad de hacerlo. Las normas de caducidad se fundan en que los litigios no persistan en el tiempo, en desmedro de la convivencia pacífica y que las entidades públicas puedan definir las gestiones y las políticas estatales en cada materia, sin aguardar indefinidamente la solución de controversias que podrían impedir su adopción y ejecución. Tratándose del medio de control de repetición, se deberá tener en cuenta, también, que la oportunidad tiene que ver con el respeto del debido proceso, en cuanto el eventual responsable deberá contar con la posibilidad de enfrentar su defensa, para lo cual la inmediatez de lo acontecido tiene particular connotación. De donde la limitación temporal del acceso a la justicia de las entidades públicas, para repetir contra el agente causante del daño, fijada por el legislador, se fundamenta, tanto en el principio de la seguridad jurídica, como en el de defensa, pues busca impedir que su definición permanezca en el tiempo, afectando, no solo el patrimonio público sino el derecho de defensa del eventual obligado. Al respecto esta Corporación señaló: “La caducidad de la acción es un fenómeno que tiene por objeto consolidar situaciones jurídicas, que de lo contrario permanecerían indeterminadas en 5 La cuantía en el asunto de la referencia está estimada en la suma de 1.101’438.585 por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente y lucro cesante, suma que es superior a los 500 s.m.l.m.v. exigidos por el artículo 152.6 de la Ley 1437 de 2011. el tiempo, creando con ello inseguridad jurídica, pues una vez configurada

impide acudir ante la Jurisdicción para que sea definida por ella determinada controversia”6. Caducidad del medio de control de repetición El literal l) numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo que tiene que ver con la caducidad de la repetición establece el plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previstos en el artículo 177 C.C.A7. Aparte destacado que responde al condicionamiento establecido por la Corte Constitucional con el objeto de fijarle al ejercicio del medio de control un plazo cierto, dado los cargos formulados contra la norma relativos a que la misma dejó sujeta la oportunidad al arbitrio de la entidad pública interesada en la repetición, esto último en consideración a que el pago solo dependería de su voluntad. No obstante, la Corte puso de presente que el pago de las obligaciones surgidas de las decisiones judiciales se sujeta al término previsto en la ley, de ahí el condicionamiento surgido de la necesidad de garantizar al agente estatal su derecho a la defensa, aunado a la seguridad que demanda la definición de las situaciones jurídicas. De ahí no es dable que las entidades públicas desborden los límites de tiempo señalados para el pago de las condenas. Sostuvo la Corte: “5.1 Razonabilidad y Proporcionalidad de la medida. Ahora bien, para determinar si dicha disposición vulnera el orden jurídico constitucional, es necesario establecer tanto la razonabilidad como la proporcionalidad de la fijación de dicho término.

El legislador, en ejercicio de su potestad de configuración normativa, es autónomo para fijar los plazos o términos que tienen las personas para ejercitar sus derechos ante las autoridades tanto judiciales como administrativas competentes. En este punto, el margen de configuración del legislador es muy amplio, ya que no existe un parámetro estricto para poder determinar la razonabilidad de los términos procesales. La limitación de éstos está dada por su fin, cual es permitir la realización del derecho sustancial. Al respecto la Corte ha señalado: "En virtud de la cláusula general de competencia, el legislador está ampliamente facultado para fijar los procedimientos judiciales y, en particular, los términos que conducen a 6 Auto de 19 de julio de 2007, expediente 31135, C. P. Enrique Gil Botero. 7 Por disposición del art. 299 del C.P.A.C.A. el término previsto para tal efecto será de 10 meses. su realización, siempre y cuando los mismos sean razonables y estén dirigidos a garantizar el derecho sustancial." (…) Se tiene, pues, que uno de los requisitos de la acción de repetición es el pago de la condena que haya sufrido la Administración, y por consiguiente, resulta razonable que se haya fijado el momento en que se realiza ese acto jurídico como punto de partida para computar el término de caducidad. (…) Por lo tanto, el Estado cuenta con un término preciso para efectuar el respectivo trámite presupuestal para efectos de cancelar el monto de la condena judicial por los perjuicios causados a los particulares. En síntesis es viable afirmar, que el plazo con que cuenta la entidad para

realizar el pago de las sentencias de condena en su contra, no es indeterminado, y por lo tanto, el funcionario presuntamente responsable, objeto de la acción de repetición, no tendrá que esperar años para poder ejercer su derecho de defensa. Si esta fecha no fuera determinada, se estaría vulnerando el derecho al debido proceso, ya que esto implicaría una prerrogativa desproporcionada para la Administración, y las prerrogativas deben ser proporcionadas con la finalidad que persiguen”8. Condicionamiento impuesto también a la expresión “cuando el pago se haga por cuotas (…)” contenido en el artículo 11 de la Ley 678 de 20019. Siendo así, la Sala analizará el caso concreto con el objeto de determinar si definitivamente la entidad pública demandante dejó pasar la oportunidad de presentar la demanda, como lo advierte el tribunal. Caso sub lite A juicio de la Sala, es menester confirmar el auto proferido el 14 de marzo de 2016, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones que se exponen a continuación. De la lectura del libelo demandatorio, se colige que la Nación-Ministerio de Educación Nacional, con miras a dar cumplimiento al artículo 90 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 678 de 2001, pretende repetir contra la señora Catalina Acevedo Moncada con ocasión de la condena impuesta por la Sección Segunda de esta Corporación el 26 de febrero de 2009. 8 Corte Constitucional, sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 9 Corte Constitucional, sentencia C-394 de 22 de mayo de 2002, M. P. Álvaro Tafur Galvis

(bajo el entendido que la expresión "Cuando el pago se haga en cuotas, el término de caducidad comenzará a contarse desde la fecha del último pago") No obstante, el a quo declaró fundada la excepción de caducidad en razón del vencimiento del término para acceder a la justicia establecido por el numeral 9 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y la sentencia C-832 de 2001, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 ibidem10, de donde la NaciónMinisterio de Educación Nacional presentó el libelo fuera de término. Por su parte, la demandante impugna. Para el efecto sostiene que cumplió con los requisitos señalados por la Ley 678 de 2001 y que se debe entender el término de caducidad, desde el pago total de la obligación lo que aconteció el 6 de diciembre de 2011. Ahora bien, para determinar la caducidad del medio de control de repetición es menester señalar que el artículo 164 del C.P.A.C.A. fija un término de dos años contados a partir del día siguiente al que se hubiera efectuado el pago total de la condena impuesta o, desde el vencimiento del plazo concedido a la administración para dar cumplimiento a las condenas, que se inicia con la ejecutoria de la sentencia condenatoria, Es menester aclarar que para el caso de autos la entidad contaba con un plazo no superior a dieciocho meses11, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia de 26 de febrero de 2009, que declaró la nulidad de los actos administrativos n.º 00576 y 1460 del 17 de julio de 2001 y dispuso el

reintegro y pago de lo dejado de percibir a favor de la señora María Elizabeth Coy Africano, lo que sucedió el 30 de marzo de 2009. Siendo así y dado que el pago no podía superar los 18 meses que se cumplieron el 1 de octubre de 2010, para el 2 de diciembre de 2013 la oportunidad había fenecido, el 1 de octubre de 2012. En mérito de lo expuesto, se 10 (…) La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad. Texto Subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-832 de 2001, bajo el entendido que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo. 11 Artículo 177. Efectividad de las condenas contra entidades públicas: (…) Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria. R E S U E L V E CONFIRMAR el auto proferido el 14 de marzo de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En firme este proveído DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO Presidenta de la Sala

DANILO ROJAS BETANCOURTH

Magistrado

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Magistrado