CE-SECCION TERCERA-25000-23-36-000-2014-00425-01(53511)-2016

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Caducidad de la acción / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - momento desde el cual se empieza a contar el término de caducidad / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Garantía de la seguridad jurídica de los sujetos procesales / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN PARA REPARACIÓN DIRECTARegulación normativa / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Prima el principio de acceso a la administración de justicia En relación con el término de caducidad, cuando se trata de la ocupación permanente de inmuebles con ocasión de la ejecución de trabajos públicos, la Sala ha sostenido que se requiere tener claridad acerca de la fecha en la cual culminó la obra, pues a partir de ese momento debe contabilizarse el término de dos años que prevé la ley para accionar contra la respectiva entidad pública. Así mismo, se ha dicho que, en aplicación de los principios pro actione y pro damnato, en los eventos en que no exista certeza sobre la fecha a partir de la cual se debe empezar a contar el término de caducidad, debe admitirse la demanda, sin perjuicio de que al momento de decidir el juez pueda volver sobre el mismo punto y declarar si ocurrió o no la caducidad de la acción. Aunque existía una fecha probable de entrega de la obra de la Avenida Industrial, esto es, el 29 de julio de 2008, según el contrato 026 de 2007, el informe de inspección judicial, de fecha 7 de marzo de 2013 -como ya se dijo-, daba cuenta de que aquella obra aún no había terminado. Por consiguiente, con el fin de garantizar el acceso a la administración de justicia y en virtud del principio pro actione, como no es posible establecer con

certeza la fecha en que terminó la obra pública y, por ello, hay duda acerca de si se configuró o no la caducidad de la acción, se confirmará la decisión recurrida.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 25000-23-36-000-2014-00425-01(53511)

Actor: SOCIEDAD PARQUE CEMENTERIO ZIPAQUIRÁ LTDA.

Demandado: MUNICIPIO DE ZIPAQUIRÁ Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Dando cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia de tutela del 6 de julio del presente año, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, decide el despacho el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto del 3 de marzo de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección TerceraSubsección A en la audiencia inicial prevista por el artículo 180 del C.P.A.C.A., mediante el cual se declaró no probada una excepción previa.

ANTECEDENTES

1. El 31 de marzo de 2014, la sociedad Parque Cementerio Zipaquirá Ltda. presentó demanda, en ejercicio de la acción de reparación directa, contra el municipio de Zipaquirá, con el fin de obtener la declaratoria de responsabilidad y la condena al pago de los perjuicios que, afirma, le fueron irrogados por la ocupación permanente

de una franja de terreno de un predio de su propiedad, con ocasión de la construcción de la Avenida Industrial, “cuyo trazado y obras públicas se iniciaron con la expedición del ACUERDO No. 09 de 2002 (07 de septiembre) …” (folio 3, cuaderno 1). Como fundamento fáctico de la demanda se señaló que la sociedad Parque Cementerio de Zipaquirá Ltda. es la propietaria del predio denominado “La Giralda Lote # 2 Parque Cementerio Zipaquirá Ltda.”, identificado con folio de matrícula inmobiliaria 176-61910 y cuya extensión corresponde a “seis (6) hectáreas con cuatro mil novecientos sesenta metros cuadrados (4.960 metros cuadrados)” (folio 4, cuaderno 1). Se indicó que la Alcaldía Municipal de Zipaquirá ocupó una franja (3.850 metros cuadrados) del predio en mención, en el área del cementerio, para la construcción de la Avenida Industrial, ocupación que se inició el 26 de junio de 2007. Se dijo que para la construcción de la Avenida Industrial se suscribió el contrato 026 del 9 de agosto de 2007.

2. Admitida la demanda1 y notificada en debida forma, fue contestada por el demandado, quien propuso la excepción de caducidad de la acción, aduciendo que el plazo para demandar iba hasta el 8 de septiembre de 2004, teniendo en cuenta que en la demanda se indicó que la presunta ocupación se inició con la expedición del

Acuerdo 09 del 7 de septiembre de 2002. Agregó que, en las escrituras públicas 2082 del 5 de octubre de 1994 y 580 del 14 de mayo de 2002 y en el folio de matrícula inmobiliaria 176-89298, el representante legal de la sociedad demandante afirmó que la franja de terreno se cedía para la 1 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección A admitió la demanda el 19 de mayo de 2014. construcción de la Avenida Industrial, “lo que implica que estaba autorizando desde ese entonces, 14 de mayo de 2002, la intervención o construcción de esta obra y ahora doce años después pretende obtener beneficio pecuniario de una presunta ocupación (sic) del Municipio, que nunca existió” (folio 1, cuaderno 3).

3. En la continuación de la audiencia inicial2, celebrada el 3 de marzo de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección A declaró no probada la excepción propuesta por la entidad demandada.

Al respecto, manifestó que como no se podía establecer con certeza la fecha en que finalizaron las obras de construcción de la Avenida Industrial en el predio presuntamente de propiedad de la demandante, por cuanto la entidad demandada no allegó el acta de inicio, de terminación y de liquidación del contrato, debía negarse la excepción y, en el curso del proceso, determinarse si se configuró o no la caducidad de la acción.

4. Inconforme con la decisión anterior, la parte demandada presentó recurso de apelación, en el cual indicó que la demandante tenía conocimiento de la iniciación de las obras y de la cesión de la franja de terreno del predio de su propiedad desde el

año 2000. Sostuvo que las obras de construcción de la Avenida Industrial finalizaron hace varios años y que, aproximadamente a 300 metros de distancia del parque cementerio, falta pavimentar una zona de alrededor de 500 metros.

5. Con auto de Sala del 2 de diciembre de 2015, la Sección Tercera - Subsección “A” del Consejo de Estado revocó el auto recurrido y declaró terminado el proceso, por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción.

Para la contabilización del término de dicha caducidad se tuvo en cuenta el momento en que finalizó la obra pública contratada con la Unión Temporal Obras Zipaquirá, esto es, el 29 de julio de 2008, toda vez que con ésta se terminó la construcción del eje vial de la Avenida Industrial (objeto del contrato 026 de 2007). 2 El Tribunal suspendió la audiencia inicial llevada a cabo el 17 de febrero de 2015, con el fin de que la entidad demandada allegara unos documentos que consideró necesarios para decidir la excepción de caducidad de la acción. Sin perjuicio de lo anterior, se señaló que para el 26 de junio de 2007 la demandante conocía del daño, es decir, de la ocupación de la franja de terreno, pues así lo afirmó en el hecho tercero de la demanda. Así mismo, se adujo que el hecho de que faltaran tramos de la obra por pavimentar no cambiaba la forma de contabilización del término de caducidad, como quiera que éste debía computarse desde el momento en que las obras que afectaron directamente un inmueble culminaron y no desde la terminación de la totalidad del

proyecto o de las obras que lo integraban. Por consiguiente y de acuerdo con lo previsto por el literal i del numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A., la demandante tenía hasta el 30 de julio de 2010 para presentar la demanda. Como ésta se presentó el 31 de marzo de 2014, se concluyó que, para ese momento, la acción ya había caducado.

6. Inconforme con la precitada decisión, la sociedad Parque Cementerio Zipaquirá Ltda. presentó demanda de tutela y la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 6 de julio del presente año, amparó el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la sociedad Parque Cementerio Zipaquirá Ltda., dejó sin efectos el auto del 2 de diciembre de 2015, proferido por la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado y ordenó proferir una nueva decisión, adoptando los parámetros establecidos en la parte considerativa de su providencia.

Al respecto, señaló que “de los elementos materiales de prueba allegados al proceso ordinario no se puede tener certeza de la fecha de culminación de la obra pública denominada ‘Avenida Industrial de Zipaquirá’, pues, por su (sic) parte, existe un dictamen pericial del 7 de marzo de 2013, en el que se concluyó que faltaban algunos tramos por pavimentar y, por otra parte, conforme con el contrato la obra debía finalizar el 29 de julio de 2008”3. Por lo anterior, señaló que si bien existía una fecha probable de entrega, según el contrato de obra pública, también había un dictamen pericial que “claramente da cuenta (sic) la falta de terminación de la Avenida Industrial de Zipaquirá”4.

3 Folio 126, reverso, del cuaderno principal. 4 Folio 127 del cuaderno principal. Así, consideró que, como no existía una fecha cierta de terminación de la obra, debía garantizarse el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, tal como lo prevé el artículo 229 de la Constitución Política. CONSIDERACIONES Conforme se expuso en los antecedentes, la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, mediante auto del 2 de diciembre de 2015, declaró terminado el proceso, por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción, como quiera que la obra pública contratada para la terminación de la construcción del eje vial de la Avenida Industrial finalizó el 29 de julio de 2008 y la parte demandante interpuso la demanda en marzo de 2014. Adicional a ello, se adujo que el hecho de que faltaran tramos de la obra por pavimentar no cambiaba la forma de contabilización del término de caducidad, ya que éste debe computarse desde el momento en que las obras que afectaron directamente el inmueble culminaron y no desde la terminación de la totalidad del proyecto. Sin embargo, la Sección Cuarta de esta Corporación dejó sin efectos la anterior providencia y ordenó proferir una decisión de reemplazo, por considerar que no existía una fecha cierta de terminación de la obra, pues, si bien se tenía una fecha probable de entrega, también había un dictamen pericial que daba cuenta de que algunos tramos de la vía faltaban por pavimentar. Al respecto, es del caso señalar que, no obstante que no se comparte lo expuesto en

esta última sentencia, como los fallos de tutela son de obligatorio e inmediato cumplimiento al despacho no le queda más que acatarla y, por tanto, decidir el asunto siguiendo los parámetros fijados por la Sección Cuarta, como pasa a hacerse a continuación. Esta Corporación ha señalado que, para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejerzan en un término específico. En este sentido, los interesados tienen la carga procesal de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado dentro del plazo fijado por la ley o, de no hacerlo en tiempo, no podrán obtener la satisfacción del derecho reclamado por la vía jurisdiccional. Las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que ciertas situaciones jurídicas permanezcan indefinidas en el tiempo. En otros términos, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio del derecho de acción, acudan a la jurisdicción con el fin de satisfacer sus pretensiones. Respecto de la caducidad de la acción de reparación directa, el literal i del numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A. prescribe: “Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de

haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”. En relación con el término de caducidad, cuando se trata de la ocupación permanente de inmuebles con ocasión de la ejecución de trabajos públicos, la Sala ha sostenido que se requiere tener claridad acerca de la fecha en la cual culminó la obra, pues a partir de ese momento debe contabilizarse el término de dos años que prevé la ley para accionar contra la respectiva entidad pública5. Así mismo, se ha dicho que, en aplicación de los principios pro actione y pro damnato, en los eventos en que no exista certeza sobre la fecha a partir de la cual se debe empezar a contar el término de caducidad, debe admitirse la demanda, sin perjuicio de que al momento de decidir el juez pueda volver sobre el mismo punto y declarar si ocurrió o no la caducidad de la acción. Al respecto, esta Corporación ha manifestado6: “… la Sala revocará la decisión objeto de apelación, dado que no se encuentra acreditada la caducidad de la acción en el proceso de la referencia dada la imposibilidad, para este preciso momento, de establecer la fecha exacta en que se tuvo pleno conocimiento del hecho dañoso y, por consiguiente, del perjuicio. “En efecto, no existe certeza sobre la fecha a partir de la cual debe empezar a contarse el término de caducidad, como quiera que la actora – recurrente manifiesta expresamente que si bien (sic) los hechos que motivan el ejercicio de la acción de reparación directa (sic): i) La pérdida de un primer predio en 1986, a pesar de la aprobación de un proyecto urbanístico por el municipio demandado; ii) la permuta con un segundo predio, mediante

escritura pública suscrita en 1993 y, iii) la anulación de esta última el 10 de noviembre de 2003. 5 Consultar, entre otras, providencias del 7 de mayo de 2008, radicación 16.922 y del 30 de julio de 2015, radicación 54.382. 6 Providencia del 22 de marzo de 2007, expediente 32.935. “Lo anterior, lleva a la necesidad de considerar, al momento de decidir la controversia, cuál es la fecha a partir de la cual debe comenzar a contarse el término de caducidad, si a partir de los hechos, que según la actora, dieron lugar al daño por el que se demanda (1986, 1989 o 1993), o a partir del momento en que el mismo se presentó o se consolidó (10 de noviembre de 2003). “Por lo tanto, en aplicación de los principios pro actione y pro damato (sic), se invalidará la providencia impugnada para, en su lugar, admitir la demanda de la referencia; sin perjuicio de la facultad con que cuenta el juez para analizar, en el momento de decidir la controversia, el fenómeno de la caducidad de la acción, una vez se hayan allegado al expediente suficientes elementos de juicio que permitan determinar el preciso momento a partir del cual debió iniciarse el cómputo de caducidad para el ejercicio de la acción en el caso concreto”. En el presente asunto, las pretensiones de la demanda están encaminadas a obtener el resarcimiento de los perjuicios causados por la ocupación permanente de una franja de terreno de un predio de propiedad de la sociedad Parque Cementerio Zipaquirá Ltda., con ocasión de la construcción de la Avenida Industrial.

Sobre el particular, consta en el expediente que el municipio de Zipaquirá suscribió los siguientes contratos de obra pública:

1. Contrato 268 del 1 de diciembre de 2003, con la Asociación de Municipios de Sabana Centro -Asocentro-, para la construcción y pavimentación de la vía de la

Avenida Industrial, en el municipio de Zipaquirá, el cual terminaba el 26 de abril de 2004 (folios 72 a 84 del cuaderno 1).

2. Contrato 026 del 9 de agosto de 2007, con la Unión Temporal Obras Zipaquirá, cuyo objeto era, entre otros, la terminación de la construcción del eje vial de la Avenida Industrial del municipio de Zipaquirá (folios 136 a 146 y 161 a 163 del cuaderno 4), el cual finalizaba el 29 de julio de 2008.

Así mismo, obra el informe de la inspección judicial realizada a la Avenida Industrial de Zipaquirá el 7 de marzo de 2013, en el cual se indicó (se transcribe como obra en el expediente): “2. FECHA DE INSPECCION DETALLADA AL PREDIO “El día 7 de marzo de 2013, junto con el Despacho, y con el acompañamiento del …, apoderado del demandante y el suscrito auxiliar de la justicia, se efectuó la inspección judicial en el proyecto de infraestructura vial ‘AVENIDA INDUSTRIAL DE ZIPAQUIRA’, más exactamente en el sector donde se encuentra ubicado el parque cementerio de Zipaquirá, el cual está separado por la avenida industrial con una vía de doble calzada en

sentidos opuestos de circulación, con dos carriles pavimentados cada una, paralela a esta vía se encuentra la franja ambiental con sus respectivos sardineles y separador central. Esta área inspeccionada dispone de redes de servicios públicos y alumbrado. (…) “Se midió la parte de la avenida industrial entre los dos lotes del parque cementerio con cinta métrica asi: por el costado norte 98.00 m, por el costado sur 101.60 metros, por la parte oriental 38.50 metros correspondientes a la franja ambienta (7.20 metros) con rasante en pasto kikuyo, el primer carril (10.00 metros) pavimentado, el separador (4.00 metros), el otro carril (10.00 metros) pavimentado y la franja ambiental (7.30 metros) con rasante en pasto kikuyo, por la parte occidental en diagonal una longitud de 38.65 metros lineales, esta medida atraviesa los dos carriles, las dos franjas ambientales y el separador, con las medidas tomadas en terreno y calculando da un área total de: Tres mil ochocientos cincuenta metros cuadrados (3850.00 m2). “La Avenida Industrial no está totalmente pavimentada, falta el tramo entre la carrera 15 hacia el oriente, carril costado norte, área con acabado en base granular, donde esta a nivel de sub-base, área de carril costado norte sentido oriente-occidente sin pavimentar en una extensión de 424 metros y con ancho de calzada de 10 metros para un área sin pavimentar de Cuatro mil doscientos cuarenta metros cuadrados (4240 m2)” (folios 43 y 48 del cuaderno 4). Además, se encuentra que, mediante oficio SEOP-170-2015 del 19 de febrero de 2015,

el Profesional Universitario de la Secretaría de Obras Públicas señaló: “… la avenida Industrial entro (sic) en funcionamiento antes del 2007 y posterior a ello, el Municipio (sic) Zipaquirá ejecuto (sic) con el Contrato de Obra Pública No.026 de 2007, suscrito con la firma Consorcio ‘Unión Temporal Obras Zipaquirá’ … cuyo objeto es ‘Ejecución de obras para el proyecto diagnóstico, estudios, diseños, construcción y pavimentación de la (sic) áreas pobladas en el Departamento de Cundinamarca ( (sic) construcción y pavimentación de la transversal 22 entre Avenida 15 y calle 2da, construcción y pavimentación de la carrera 17 entre Avenida Industrial y transversal 22, construcción y pavimentación de las vías de la Urbanización Villa Marina, construcción y pavimentación de las vías del Barrio Bolívar 83, construcción y pavimentación de las vías de la Urbanización los Cambulos (sic), pavimentación de la calle 13 entre transversal 20 y carrera 20B, terminación construcción eje vial de la Avenida Industrial del Municipio de Zipaquirá’ (folio 64, cuaderno 1).

VALOR $ 2.990.483.592.00

FECHA DE INICIO 12 de octubre de 2007 FECHA DE TERMINACIÓN 29 de julio de 2008 (…)” (folio 64, cuaderno 1). Con las pruebas antes mencionadas no es posible determinar con certeza la fecha en que, efectivamente, culminó la obra pública de la Avenida Industrial, como quiera que, tal como lo afirma el juez de tutela, si bien el contrato 026 de 2007 debía finalizar

el 29 de julio de 2008, en el informe de la inspección judicial realizada el 7 de marzo de 2013 se manifestó que faltaban por pavimentar algunos tramos de la avenida. De modo que, aunque existía una fecha probable de entrega de la obra de la Avenida Industrial, esto es, el 29 de julio de 2008, según el contrato 026 de 2007, el informe de inspección judicial, de fecha 7 de marzo de 2013 -como ya se dijo-, daba cuenta de que aquella obra aún no había terminado. Por consiguiente, con el fin de garantizar el acceso a la administración de justicia y en virtud del principio pro actione, como no es posible establecer con certeza la fecha en que terminó la obra pública y, por ello, hay duda acerca de si se configuró o no la caducidad de la acción, se confirmará la decisión recurrida. En mérito de lo expuesto, se R E S U E L V E: PRIMERO: CONFÍRMASE el auto del 3 de marzo de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección A en la audiencia inicial prevista por el artículo 180 del C.P.A.C.A, mediante el cual se declaró no probada una excepción previa.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen, para que continúe con el trámite correspondiente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA