CE-SECCION TERCERA-25000-23-36-000-2014-00670-00(55622)A-2018

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Apelación de auto / APELACIÓN DE AUTO - Que declaró no probada la excepción de falta de cosa juzgada en audiencia inicial Mediante el auto del 15 de septiembre de 2015, la Subsección ‘A’ de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la excepción de cosa juzgada propuesta por la parte demandante por considerar que no se cumplen los requisitos previstos en el artículo 303 del C.G.P. para su configuración.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 303

DECISIONES JUDICIALES - Dotadas de un valor definitivo, vinculante e inmutable / COSA JUZGADA - Se configura por existencia de identidad de objeto en cuanto a las pretensiones, de causa en relación con los supuestos fácticos y de partes e intervinientes entre la demanda y la sentencia Entender la cosa juzgada implica reconocer que las decisiones judiciales, en principio, están “dotadas de un valor definitivo, vinculante e inmutable”. Estos efectos permiten dar por terminadas las controversias sometidas al conocimiento de una autoridad judicial e impiden que las partes procesales o la comunidad -en casos específicos como la acción popular y de grupopresenten una nueva acción con fundamento en los mismos supuestos fácticos y con las mismas pretensiones. A propósito, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en sentencia C-774 de 2001, señaló que para la configuración de la cosa juzgada debe existir una identidad de objeto en cuanto a las pretensiones, de causa en relación con los

supuestos fácticos y de partes e intervinientes entre la demanda y la sentencia. Indicó, además, que cuando un juez advierte el cumplimiento de estos tres presupuestos “debe rechazar la demanda, decretar probada la excepción previa o de fondo que se proponga, [o] en último caso, [proferir] una sentencia inhibitoria”. En concordancia con lo anterior, el legislador dispuso en el inciso 4° del artículo 189 del C.P.A.C.A., relativo a los efectos de la sentencia, que la decisión judicial preferida en procesos relativos a contratos, reparación directa y cumplimiento “producirá efectos de cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos haya identidad jurídica de partes”. Por su parte, el artículo 303 del C.G.P. señala que “[l]a sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes”.

NOTA DE RELATORÍA: Referente a los presupuestos de configuración de cosa juzgada, consultar sentencia de Corte Constitucional, C-774 de 2001, M.P.

Rodrigo Escobar Gil.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 189 INCISO 4 / CÓDIGO

GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 303

COSA JUZGADA - No se configuran dos de los presupuestos exigidos legal y jurisprudencialmente / IDENTIDAD DE CAUSA - Inexistente. Proceso de nulidad y restablecimiento de derecho versó sobre sanción impuesta al

demandante y reparación directa se fundó en su exclusión del concurso público para el nombramiento en propiedad de notarios / IDENTIDAD DE OBJETO - Inexistente. En el primero de los procesos se pretendía la nulidad de actos administrativos y en el segundo, tenía como finalidad la reparación de los perjuicios derivados de la resolución n° 034 de 2008 confirmada por la resolución n° 040 del mismo año [L]a Sala considera que en el caso objeto de análisis no se configuran dos de los presupuestos exigidos legal y jurisprudencialmente para la configuración de la cosa juzgada. En efecto, no existe una identidad de causa entre el proceso de nulidad y restablecimiento de derecho y el de reparación directa, propuestos ambos por el señor Juan Manuel Botero Molina contra la Superintendencia de Notariado y registro, toda vez que el primer proceso se fundó en la sanción impuesta al demandante, consistente en la suspensión temporal del cargo de notario, mientras que el segundo se funda en su exclusión del concurso público para el nombramiento en propiedad de notarios. Ocurre lo mismo con el objeto de cada proceso. Mientras que en el primero se pretendía la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se impuso la sanción y, en consecuencia, el restablecimiento del derecho, en el segundo se pretende la reparación de los perjuicios presuntamente causados por el Consejo Superior de la Carrera Notarial al excluirlo, mediante la resolución n° 034 de 2008 confirmada por la resolución n° 040 del mismo año, del concurso para el nombramiento de notarios en propiedad; circunstancia por la que fue reemplazado en el cargo por el aspirante a notario del

registro de elegibles. En definitiva, si bien los supuestos fácticos de cada proceso concurren en un mismo tiempo y se entrelazan en una relación causa (sanción)- efecto (exclusión), la finalidad y los núcleos de controversia para cada proceso son distintos. INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - No configurada / FUENTE DEL DAÑO - Exclusión del concurso público para el nombramiento de notarios en propiedad / REPARACIÓN DIRECTA - Medio de control procedente [E]n lo relativo a la ‘indebida escogencia de la acción’, la Sala considera que lo pretendido por el señor Botero Molina es, exclusivamente, la reparación del presunto daño antijurídico causado por su exclusión del concurso público para el nombramiento de notarios en propiedad y no la nulidad de las resoluciones que así lo dispusieron, como tampoco su inclusión en el registro de elegibles como medida de restablecimiento.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-36-000-2014-00670-00(55622)

Actor: JUAN MANUEL BOTERO MOLINA

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Y EL

CONSEJO SUPERIOR DE LA CARRERA NOTARIAL

Referencia: APELACIÓN AUTO - MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la

Superintendencia de Notariado y Registro contra el auto del 15 de septiembre de 2015, proferido por la Subsección ‘A’ de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el trámite de la audiencia inicial, que negó la excepción de cosa juzgada1.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El 19 de mayo de 2014, el señor Juan Manuel Botero Medina, a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda pretendiendo que se ordene a la Nación – Superintendencia de

Notariado y Registro y al Consejo Superior de la Carrera Notarial responder patrimonialmente por los presuntos perjuicios ocasionados por las acciones y omisiones en relación con su exclusión del concurso para el nombramiento de notarios en propiedad y su desvinculación definitiva del cargo de Notario 6° de Bogotá. La acción se fundó en los siguientes supuestos fácticos: 1.1. La Superintendencia de Notariado y Registro, mediante resolución n° 2561 de 2000, sancionó al señor Juan Manuel Botero Medina -Notario Sexto del Circulo de Bogotá para la fechacon suspensión en el ejercicio del cargo por dos meses. Esta decisión fue recurrida y confirmada2. El Gobierno, a través del Decreto n° 2365 del mismo año, ejecutó la sanción. 1.2. En desacuerdo con lo decidido, el señor Botero Medina, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento de derecho, presentó demanda contra la Superintendencia de Notariado y Registro y el Ministerio de Justicia y Derecho resuelta desfavorablemente por la Subsección ‘A’ de la Sección Segunda del

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 24 de agosto de 2006. 1 Visible desde el folio 163 al 167 del cuaderno principal. 2 Las resoluciones n° 3561 del 25 de julio de 2000 y n° 2602 del 17 de agosto de 2001, mediante las cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente, se encuentran visibles desde el folio 87 al 120 (en adelante, siempre que se haga referencia a un folio se entenderá que corresponde al segundo cuaderno del Tribunal, salvo que se diga otra cosa). 1.3. El 25 de enero de 2007, el demandante se inscribió a la convocatoria pública y abierta para el nombramiento en propiedad de notarios3. Superadas las etapas del concurso, el Consejo Superior de la Carrera Notarial emitió el acuerdo n° 142 del 9 de junio de 2008, por el cual se integraban las listas de elegibles para la región Bogotá, incluyendo en ella al señor Botero Medina4. 1.4. Posteriormente, el mismo Consejo Superior, mediante resolución n° 034 del 2 de julio de 2008, decidió excluir al demandante del concurso y del ingreso a la carrera notarial. Sostuvo que la suspensión en el ejercicio del cargo de notario por dos meses “lo inhabilita para permanecer como aspirante en el proceso de selección convocado en el concurso de la carrera notarial”5. Esta decisión fue confirmada a través de la resolución n° 040 del 24 de julio del mismo año6. 1.5. En diligencia celebrada entre el 27 y 29 de octubre de 2008 con supervisión

del funcionario de la Superintendencia de Notariado y Registro, el señor Juan Manuel Botero Medina ‘entregó la notaría’ a la notaria entrante. En constancia de lo anterior, los sujetos intervinientes suscribieron un acta7. 1.6. Mediante sentencia del 16 de febrero de 2012, la Subsección ‘A’ de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso promovido por el señor Juan Manuel Botero Medina contra la Superintendencia de Notariado y Registro y el Ministerio de Justicia y Derecho. Consideró que la sanción disciplinaria impuesta no se ajustó al ordenamiento jurídico. En consecuencia, (i) declaró la nulidad de las resoluciones que impusieron al demandante la sanción de la suspensión del cargo de notario, (ii) ordenó el pago de los ingresos y beneficios económicos dejados de percibir durante la sanción impuesta y (iii) declaró que no había existido solución de continuidad en la prestación de los servicios por parte del señor Botero Medina. 1.7. Pese a lo anterior, según señala el demandante, el Consejo Superior de la Carrera Notarial se mantuvo en su decisión de excluirlo del concurso público y de la carrera notarial. 3 El comprobante de inscripción se encuentra visible en el folio 180. 4 El acuerdo está visible en los folios 187 y 188. 5 Ver folio 192. 6 Visible desde el folio 194 al 201 del cuaderno de pruebas n°. 2 del Tribunal. 7 El acta de entrega de la notaría se encuentra visible desde el folio 202 al 213.

2. Providencia impugnada 2.1. Mediante el auto del 15 de septiembre de 20158, la Subsección ‘A’ de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la excepción de cosa juzgada propuesta por la parte demandante por considerar que no se cumplen los requisitos previstos en el artículo 303 del C.G.P. para su configuración. 2.2. Indicó que no existe identidad de objeto ni de causa entre el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y el de reparación directa, toda vez que en el primero se discutió la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales se sancionó al demandante con la suspensión en el ejercicio del cargo de notario, mientras que en el segundo, se discute si las entidades demandas son administrativamente responsables por el presunto daño antijurídico causado al demandante con su exclusión del concurso público para el nombramiento en propiedad de notarios pese a que se encontraba en el registro de elegibles.

Finalmente, señaló que se está ante pretensiones diferentes.

3. Recurso de apelación 3.1. En el trámite de la audiencia inicial9, la apoderada de la Superintendencia de

Notariado y Registro y del Consejo Superior de la Carrera Notarial interpuso recurso de apelación contra la decisión que negó la excepción de cosa juzgada. Señaló que la Superintendencia, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado en su contra, cumplió cabalmente las órdenes del Consejo de Estado, concretamente, en lo que tiene que ver con el pago de la indemnización. Por lo tanto, comparando los dos procesos “[se estaría] frente a una misma

situación indemnizable”. 3.2. Por último, hizo mención a la figura de la “indebida acción” por considerar que en el presente caso la pertinente es la de nulidad y restablecimiento de derecho y no la de reparación directa, por lo que, en ese orden de ideas, se configuraría la excepción de cosa juzgada. El recurso fue concedido en el efecto suspensivo. 8 Visible desde el folio 163 al 166 del cuaderno principal. En el folio 167 se encuentra el CD que contiene el audio y el video de la audiencia de trámite inicial celebrada el 15 de septiembre de 2015. 9 Según consta en audio de la audiencia adelantada el 15 de septiembre de 2015, minuto 26:58 al 28:57, la apoderada de la parte demandada sustentó oralmente su recurso de apelación. El CD se encuentra visible a folio 167 del cuaderno principal.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con los artículos 125, 150, 180.6 y 243.3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala es competente para resolver la alzada interpuesta contra la decisión proferida por la Subsección ‘A’ de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó la excepción de cosa juzgada propuesta por la apoderada de las entidades demandadas.

2. Problema jurídico Según lo expuesto, corresponde a la Sala establecer si en el caso de la referencia se cumplen los presupuestos para que se configure la cosa juzgada en relación con el proceso de nulidad y restablecimiento de derecho adelantado por el señor

Juan Manuel Botero Molina contra la Superintendencia de Notariado y Registro y el Ministerio de Justicia y Derecho. Superado este análisis, estudiará brevemente la teoría del decaimiento del acto administrativo para examinar la ‘indebida escogencia de la acción’, planteada por la apoderada de la parte demandada.

3. En el caso objeto de análisis no se cumplen los presupuestos legales y jurisprudenciales para la configuración de la cosa juzgada 3.1. El artículo 29 de la Constitución Política define, en términos generales, el contenido del derecho fundamental al debido proceso. Si bien, esta disposición constitucional no hace mención literal de la cosa juzgada, este principio “hace parte indiscutible de las reglas del debido proceso”, en la medida que se funda en el principio de la seguridad jurídica y “confiere a las providencias la fuerza de verdad legal dentro del ámbito individualizado del asunto litigioso resuelto” 10.

Entender la cosa juzgada implica reconocer que las decisiones judiciales, en principio, están “dotadas de un valor definitivo, vinculante e inmutable”11. Estos efectos permiten dar por terminadas las controversias sometidas al conocimiento 10 Ver sentencia C-543 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo. S.V. Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero). En esa oportunidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991. 11 Ver sentencia C-774 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil. A.V. Manuel José Cepeda

Espinosa). de una autoridad judicial e impiden que las partes procesales o la comunidad12 -en casos específicos como la acción popular y de grupopresenten una nueva acción con fundamento en los mismos supuestos fácticos y con las mismas pretensiones. 3.2. A propósito, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en sentencia C-774 de 200113, señaló que para la configuración de la cosa juzgada debe existir una identidad de objeto en cuanto a las pretensiones, de causa en relación con los supuestos fácticos y de partes e intervinientes entre la demanda y la sentencia. Indicó, además, que cuando un juez advierte el cumplimiento de estos tres presupuestos “debe rechazar la demanda, decretar probada la excepción previa o de fondo que se proponga, [o] en último caso, [proferir] una sentencia inhibitoria”. 3.3. En concordancia con lo anterior, el legislador dispuso en el inciso 4° del artículo 189 del C.P.A.C.A., relativo a los efectos de la sentencia, que la decisión judicial preferida en procesos relativos a contratos, reparación directa y cumplimiento “producirá efectos de cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos haya identidad jurídica de partes”. Por su parte, el artículo 303 del C.G.P. señala que “[l]a sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes”. 3.4. Según lo expuesto, la Sala considera que en el caso objeto de análisis no se

configuran dos de los presupuestos exigidos legal y jurisprudencialmente para la configuración de la cosa juzgada. En efecto, no existe una identidad de causa entre el proceso de nulidad y restablecimiento de derecho y el de reparación directa, propuestos ambos por el señor Juan Manuel Botero Molina contra la Superintendencia de Notariado y registro, toda vez que el primer proceso se fundó en la sanción impuesta al demandante, consistente en la suspensión temporal del cargo de notario, mientras que el segundo se funda en su exclusión del concurso público para el nombramiento en propiedad de notarios. 12 El efecto de fuerza vinculante del principio de la cosa juzgada, como lo mencionó la sentencia C-774 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil. A.V. Manuel José Cepeda Espinosa), “se encuentra limitada a quienes plasmaron la litis como parte o intervinientes dentro del proceso”. Dicho de otra forma, el efecto de las decisiones judiciales y de la cosa juzgada es inter partes, salvo contadas excepciones –artículo 243 de la Constitución Política-. 13 M.P. Rodrigo Escobar Gil. A.V. Manuel José Cepeda Espinosa. 3.5. Ocurre lo mismo con el objeto de cada proceso. Mientras que en el primero se pretendía la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se impuso la sanción y, en consecuencia, el restablecimiento del derecho, en el segundo se pretende la reparación de los perjuicios presuntamente causados por el Consejo Superior de la Carrera Notarial al excluirlo, mediante la resolución n° 034 de 2008 confirmada por la resolución n° 040 del mismo año, del concurso para el

nombramiento de notarios en propiedad; circunstancia por la que fue reemplazado en el cargo por el aspirante a notario del registro de elegibles. 3.6. En definitiva, si bien los supuestos fácticos de cada proceso concurren en un mismo tiempo y se entrelazan en una relación causa (sanción)- efecto (exclusión), la finalidad y los núcleos de controversia para cada proceso son distintos. 3.7. Finalmente, en lo relativo a la ‘indebida escogencia de la acción’, la Sala considera que lo pretendido por el señor Botero Molina es, exclusivamente, la reparación del presunto daño antijurídico causado por su exclusión del concurso público para el nombramiento de notarios en propiedad y no la nulidad de las resoluciones que así lo dispusieron, como tampoco su inclusión en el registro de elegibles como medida de restablecimiento. 3.8. Por lo expuesto, la Sala confirmará el auto del 15 de septiembre de 2015, proferido por la Subsección ‘A’ de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el trámite de la audiencia inicial, que negó la excepción de cosa juzgada. En mérito de lo expuesto, la Sala R E S U E L V E Primero-. CONFIRMAR, por las razones expuestas en esta providencia, la decisión adoptada por la Subsección ‘A’ de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 15 de septiembre de 2015, a través de la cual se negó la excepción de cosa juzgada propuesta por la apoderada de la Superintendencia de Notariado y Registro y del Consejo Superior de la Carrera

Notarial. Segundo-. DEVOLVER, una vez ejecutoriada esta providencia y por intermedio de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO Presidenta de la Sala

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Magistrado LUIS FERNEY MORENO Conjuez14 14 El magistrado Danilo Rojas Betancourth, mediante escrito del 18 de mayo de 2016, manifestó estar impedido para decidir el recurso de apelación presentado por la apoderada de la parte demandada contra la decisión de la Subsección ‘A’ de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó la excepción de cosa juzgada. Lo anterior, por configurarse la causal prescrita en el numeral 1° del artículo 141 del C.G.P. La consejera ponente, a través de auto del 7 de julio de 2016, declaró fundado el impedimento y, en consecuencia, lo separó del conocimiento del asunto.