CE-SECCION TERCERA-25000-23-36-000-2014-01318-03(58935)A-2017

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Decreta medida cautelar / MEDIDA CAUTELAR - Suspensión provisional de los efectos jurídicos de las resoluciones 443 de 2012 y 059 de 2013 La suspensión provisional constituye un importante instrumento de naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso donde se hubiere decretado la medida, como producto de una solicitud fundamentada que en consideración del juzgador sea procedente en razón de la claridad de la infracción. En consecuencia, es presupuesto básico de la medida que el acto esté produciendo sus efectos jurídicos. En este sentido, su finalidad no puede ser otra que la de evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho. (...) para la procedencia de la suspensión provisional de un acto administrativo resulta imprescindible que la vulneración del ordenamiento jurídico sea evidente, ostensible o notoria, vulneración que se pone en evidencia por medio de cualquiera de las dos metodologías antes mencionadas, esto es, el juez debe llegar a esa conclusión realizando un cotejo directo entre el acto administrativo demandado y las normas que se invocan como transgredidas o mediante el análisis de los documentos presentados con la solicitud. (...) entre la norma que se dice vulnerada y el acto administrativo acusado debe existir una situación de subordinación jurídica, pues de no existir, la medida cautelar se

tornaría improcedente ya que no se configuraría la manifiesta infracción a la que se refiere expresamente el artículo 152.2 el C. C. A.”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 25000-23-36-000-2014-01318-03(58935)A

Actor: SOPORTE VITAL S.A.

Demandado: HOSPITAL EL SALVADOR DE UBATÉ ESE

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

(AUTO) PROCESO ACUMULADO 2014-01431

Contenido: Descriptor: Medida cautelar de suspensión provisional de efectos jurídicos de acto administrativo que liquidó unilateralmente un contrato.

Restrictor: La audiencia preliminar convocada. Garantías judiciales – Acceso a la Justicia. Las medidas cautelares en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La suspensión provisional de los actos administrativos, como medida cautelar en el proceso contencioso administrativo. Las diferentes modalidades de liquidación del contrato estatal – Liquidación bilateral, unilateral y judicial del contrato. Término para efectuar la liquidación. Caso concreto.

Decide el Despacho una medida cautelar pedida por la parte demandante. ANTECEDENTES 1.- Expediente 2014-01318. 1.1.- En escrito de 3 de septiembre de 2014 Soporte Vital S.A., en ejercicio del

medio de control de controversias contractuales, solicitó se declarara la nulidad de la Resolución No. 050 de 10 de febrero de 2012 dictada por el Hospital El Salvador de Ubaté ESE1 que declaró el incumplimiento del Contrato de Alianza Estratégica 01 de 20102. También pidió la nulidad de la Resolución No. 328 de 23 de agosto de 2012, dictada por esa misma Entidad, que confirmó la primera decisión. Consecuentemente solicitó se declarara resuelto el Contrato en razón al incumplimiento del Hospital. A título de restablecimiento del derecho pidió se condenara al Hospital al pago de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente y lucro cesante. Adicionalmente deprecó la declaratoria de nulidad absoluta de las cláusulas décima quinta, décima octava, vigésima y el literal b) de la vigésima primera del Contrato. Como pedimentos subsidiarios pidió i) se declarara la existencia del Contrato de Alianza Estratégica 01 de 2010, ii) que el Hospital incumplió las obligaciones derivadas del Contrato y en consecuencia se debe declarar la terminación del mismo, ordenar al Hospital la restitución o entrega a favor de Soporte Vital S.A de los equipos biotécnicos y los medios de producción y biotecnología que fueron instalados en la Unidad de Cuidado Intensivo Neonatal Pediátrica Ucin-P y se condene al pago de los perjuicios causados; iii) se declare que entre Soporte Vital S.A y el Hospital El Salvador de Ubaté ESE existió el contrato de fiducia mercantil de administración y pago con Alianza Fiduciaria, pidiendo se declarara que el

Hospital incumplió varias de las obligaciones dispuestas en ese contrato de fiducia. 1 En adelante “el demandado”, “El Hospital” o “La ESE”. 2 En adelante “el Contrato” o “el Contrato de Alianza”. 1.2.- En providencia de 17 de septiembre de 2014 la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió a trámite la demanda, ordenó su notificación a la ESE Hospital El Salvador de Ubaté, Alianza Fiduciaria S.A, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público concediendo el término previsto por la Ley para su contestación. 1.3.- Alianza Fiduciaria S.A., en escrito de 11 de febrero de 20153 contestó la demanda, se pronunció sobre los hechos de la misma, se opuso a la prosperidad de lo pedido y formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. En memorial separado de la misma fecha4 planteó como excepción previa la falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.- Expediente 2014-01431. 2.1.- En escrito de 23 de septiembre de 20145 Soporte Vital., en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, solicitó se declarara la nulidad de la Resolución No. 443 de 13 de diciembre de 2012 dictada por la ESE Hospital El Salvador de Ubaté mediante la cual se liquidó unilateralmente el Contrato de Alianza Estratégica 01 de 2010. También pidió se declarara la nulidad de la Resolución No. 059 de 13 de marzo de 2013, dictada por esa misma Entidad, que confirmó la primera decisión. Consecuencialmente, solicitó la reparación de los

perjuicios materiales causados a Soporte Vital S.A. 2.2.- El proveído de 4 de diciembre de 2014 la misma Subsección y Sección del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió a trámite la demanda promovida. 2.3.- Seguidamente en escrito de 10 de abril de 2015 Soporte Vital S.A., solicitó la acumulación de las dos causas judiciales y, en consecuencia, presentó en un texto único refundido las pretensiones y hechos de las dos demandas primigenias6. 3.- Acumulación y actuación subsiguiente. 3.1.- En auto de 15 de abril de 20157 el a-quo decretó la acumulación de los procesos judiciales y suspendió el trámite cursado en el expediente 2014-01318 hasta tanto la otra causa se encuentra en el mismo estadio procesal, para fines de observar un trámite único. 3 Fls Fls 75-88, c1. 4 Fls 122-129, c1. 5 Fls 1-36, c3. 6 Fls 97-156, c3. 7 Fls 139-142, c1. 3.2.- En cumplimiento de ello, en auto de 217 de abril de 20158 se admitió la reforma de demanda presentada por Soporte Vital S.A, a la cual la ESE Hospital El Salvador de Ubaté le dio contestación en memorial del 22 de mayo9, pronunciándose sobre los hechos, oponiéndose a la prosperidad de lo pedido y solicitando la práctica de medios probatorios. 3.3.- En memorial de esa data la ESE llamó en garantía a Mauricio Marulanda Rengifo, antiguo Gerente de la ESE, quien celebró, a nombre de ésta, el Contrato

objeto del litigio y suscribió la Resolución No. 050 de 2012 que declaró el incumplimiento del contrato10, vinculación que fue admitida por el Tribunal en proveído de 6 de junio de 201511 y a la que le dio contestación en escrito de 3 de septiembre de 201512 oponiéndose a su prosperidad en razón a la ausencia de título de imputación para el llamamiento en garantía. 3.4.- El 18 de junio de 201513 Alianza Fiduciaria S.A. contestó la demanda reformada oponiéndose a lo pedido, para lo cual formuló las excepciones de ‘falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de Alianza Fiduciaria S.A.’, ‘Legalidad en la actuación de Alianza Fiduciaria S.A’, ‘alianza Fiduciaria S.A ni como sociedad propiamente dicha ni como administradora y vocera del Fideicomiso Ese Hospital El Salvador de Ubaté Contrato AL001/2010 hizo parte del Contrato de Prestación de Servicios denominado Alianza Estratégica No. 01 de 2010’, ‘Alianza Fiduciaria S.A ni como sociedad propiamente dicha ni como administradora y vocera del Fideicomiso ESE Hospital El Salvador de Ubaté Contrato AL001/2010 hizo parte de los acuerdos o conciliaciones celebradas por la ESE Hospital El Salvador de Ubaté’, ‘Alianza Fiduciaria S.A ni como sociedad propiamente dicha ni como administradora y vocera del Fideicomiso ESE Hospital El Salvador de Ubaté Contrato AL001/2010 hizo parte de las actuaciones administrativas a través de las cuales se declaró la caducidad y posterior terminación unilateral por incumplimiento del Contrato de Alianza Estratégica’,

‘Alianza Fiduciaria S.A ni como sociedad propiamente dicha ni como administradora y vocera del Fideicomiso ESE Hospital El Salvador de Ubaté Contrato AL001/2010 era responsable de la facturación o recaudación de los 8 Fls 158-160, c3. 9 Fls 175-185, c3. 10 Fls 1-3, cdno llamamiento en garantía. 11 Fls 207-210, c3. 12 Fls 223-227, c3. 13 Fls 209-222, c3. dineros que debía ingresar el Patrimonio Autónomo’, ‘las demás excepciones’ y ‘excepciones genéricas’. 3.5.- El 28 de octubre de 2015 se celebró audiencia inicial14 en la que el Tribunal acogió la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva promovida por Alianza Fiduciaria S.A. y desestimó la de pleito pendiente, decisión recurrida por la ESE y que fue confirmada por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación en auto de 19 de enero de 201615. 3.6.- El 16 de marzo de 201616 se continuó la audiencia inicial donde se fijó el litigio, se concedió la oportunidad a las partes para conciliar y se decretaron los medios probatorios ofrecidos o pedidos por los sujetos procesales. 3.7.- La audiencia de pruebas de que trata el artículo 181 de la Ley 1437 de 2011 se celebró el 26 de abril de 201617 en la cual el Magistrado Sustanciador decidió que las partes presentaran las alegaciones de conclusión por escrito en el término de diez (10) días siguientes, oportunidad aprovechada por ambas partes18. El

Ministerio Público guardó silencio. 3.8.- El 12 de octubre de 2016 la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó sentencia en la que estimó las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad de las resoluciones enjuiciadas, el incumplimiento del Contrato de Alianza Estratégica No. 01 de 2010 imputable a la ESE Hospital El Salvador de Ubaté, realizando la liquidación judicial del contrato con un saldo de $9.296.046.619 a favor de Soporte Vital S.A y exonerando al llamado en garantía de responsabilidad. 3.9.- La ESE Hospital El Salvador de Ubaté en memorial de 9 de diciembre de 2016 apeló el fallo de instancia19, lo propio hizo la demandante en escrito del día 12 del mismo mes y año20 y en memorial de 19 de enero de 2017, donde presentó apelación adhesiva21. El a-quo previa celebración de la audiencia de conciliación de que trata el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 concedió las impugnaciones promovidas en auto de 9 de marzo de la presente anualidad22. 14 Fls 268-278, c1. 15 Fls 287-292, c1. 16 Fls 312-318, c1. 17 Fls 320-324, c1. 18 Fls 332-353, c1. 19 Fls 412-427, c1 20 Fls 429-438, c1. 21 Fls 434-438, c1. 22 Fls 451-452, c1. 3.10.- Recibido el expediente en esta Corporación, en auto de 25 de mayo de 201723 se admitieron las alzadas formuladas y en decisión de 4 de julio se decretó

la práctica de medios probatorios pedidos por la demandada en el escrito de alzada24. 3.11.- En escrito de 11 de septiembre de 2017 Soporte Vital S.A solicitó se suspendiera provisionalmente los efectos jurídicos de la Resolución No. 443 de 11 de diciembre de 2012 y Resolución No. 059 de 13 de marzo de 2013 dictadas por la ESE Hospital El Salvador de Ubaté mediante los cuales se liquidó unilateralmente el Contrato de Alianza Estratégica 01 de 2010 y se conformó esa determinación, respectivamente25. 3.12.- En auto de 12 de septiembre de 201726 el Despacho corrió traslado a la demandada de las petición cautelar, de la cual se pronunció la ESE en escrito de 27 de septiembre, pidiendo se desestimara la misma27. El 12 de octubre de 2017 se celebró audiencia preliminar de alegaciones en la que el Despacho escuchó las intervenciones de las partes y el concepto del Agente del Ministerio Público28. CONSIDERACIONES 1.- La audiencia preliminar convocada. 1.1.- En la decisión de 9 de octubre de 2017 este Despacho hizo referencia a la convocatoria a las partes a una audiencia preliminar en la cual el Magistrado Ponente, con asistencia de las partes del proceso, escuchó los argumentos jurídicos de cada uno de ellos. 1.2.- El Despacho encuentra justificado y acorde al ordenamiento jurídico la convocatoria a esta audiencia preliminar. El acto de escuchar a las partes en audiencia pública realiza la tutela judicial efectiva, como fin último perseguido por las garantías judiciales29, genera

un escenario discursivo donde los sujetos procesales pueden exponer sus posiciones y la 23 Fl 461, c1. 24 Fls 476-478, c1. 25 Fls 1-9, cdno cautelares. 26 Fl 16, c1. 27 Fl 17-25, c1. 28 Fl 50-52, cdno cautelares. 29 Las garantías judiciales comprenden un variado conjunto de posiciones jurídicas protegidas llamadas a hacer presencia en el ámbito de toda actuación estatal que involucre o afecte derechos y libertades de la persona, dirigidas a proveerle un mínimo de condiciones necesarias para que ésta logre una defensa adecuada de sus derechos e intereses ante actos del Estado o de terceros que puedan afectarlo (o ya lo han afectado). autoridad judicial comprender la complejidad del problema jurídico, inclusive sus cuestiones técnicas o especializadas, a través de la inmediación directa y la discusión argumentativa, garantizando el ejercicio imparcial de la función adjudicativa. 1.3.- Se optimizan, de este modo, los mandatos constitucionales de los artículos 1, 2, 29 y 229, como los convencionales de que tratan los artículos 8.130 y 2531 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 1432 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos33. 1.4.- Pasa el Despacho a abordar la solicitud de suspensión provisional solicitada. 2.- Garantías judiciales – Acceso a la Justicia. 2.1.- Siguiendo el criterio jurisprudencial de esta Sección34, se sabe que a fin de extraer los contenidos normativos que emanan de las normas procesales, debe considerarse la

teleología objetiva que persiguen, que no es otra que concretar, en el marco de un cuerpo bien formado de instancias, recursos y procedimientos, los derechos de toda persona a acceder a una protección judicial, ejercer la defensa de sus derechos e intereses, a que se resuelvan los litigios en un plazo razonable, de manera célere, imparcial y motivada y a la garantía de ejecución de la decisión, completa, integral y sin demora. Su ámbito normativo se extiende a cuestiones tales como la garantía de acceso o la posibilidad real y efectiva de contar con un cuerpo jurídico bien formado de instituciones, recursos y procedimientos ante los cuales se ventile y obtenga la protección jurídica; las garantías del curso procesal o aquellas que refieren a la conducción de un juicio en el cual se observen cuestiones tales como la legalidad previa de las formas procesales, imparcialidad, el plazo razonable del decurso procesal, el derecho a ser oído, la garantía de defensa y contradicción y el obtener una decisión o dictamen de fondo, motivado razonablemente y, finalmente, la garantía de ejecución de la decisión, debiendo ser ésta completa, integral y sin demora, dispensando mecanismos céleres y accesibles para lograr tal fin. 30 Convención Americana sobre Derechos Humanos. Artículo 8.1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

31 Convención Americana sobre Derechos Humanos. Artículo 25. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 32 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Artículo 14. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con todas las garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil. 33 Resta entonces, recordar lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C-713 de 2008: “la oralidad en la administración de justicia se concibe como una norma que tiene la estructura de principio.”, al tiempo que en sentencia C-124 de 2011 precisó que la “audiencia oral está precedida de garantías que, si bien tienen raigambre procesal, son parte integrante de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Estas garantías refieren a la inmediación, la concentración y la publicidad.”. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Pleno de Sección Tercera. Auto de 17 de octubre de 2013, exp. 45679. 2.2.- A este planteamiento se llega si se considera que el derecho en cuestión presenta la naturaleza de principio35, siendo claro e inobjetable mandato de optimización en donde su

contenido normativo debe ser garantizado en la mayor medida de las circunstancias fácticas y jurídicas posibles36. De ahí que a la autoridad normativa, en sedes de creación y aplicación, corresponda abordar una interpretación conforme a los estándares convencionales y constitucionales sobre las garantías judiciales al momento de concretar el contenido normativo de la legislación o de las resoluciones judiciales, para que las mismas consulten criterios de razonabilidad y proporcionalidad. 2.3.- A la luz de la Convención Americana de Derechos Humanos las garantías judiciales recogidas en el artículo 8.1 CADH protegen los elementos básicos del debido proceso legal37 y, entre otras de las posiciones allí aseguradas, se encuentra el derecho de toda persona a ser oída, lo que entraña un auténtico derecho de acceso a la justicia que involucra “asegurar el acceso al órgano competente para que determine el derecho que se reclama en apego a las debidas garantías procesales”38 [en su faceta formal o procedimental] y “que el Estado garantice que la decisión que se produzca a través del procedimiento satisfaga el fin para el cual fue concebido. Esto último no significa que siempre deba ser acogido sino que se debe garantizar su capacidad para producir el resultado para el que fue concebido”39 [faceta material], al tiempo que la jurisprudencia constitucional ha replicado similar entendimiento el enfatizar que la efectividad de la tutela judicial “no se circunscribe a la existencia de mecanismos nominales para poner en marcha la administración de justicia, sino que exige un esfuerzo institucional para

restablecer el orden jurídico y garantizar la prevalencia del derecho sustancial”40 2.4.- Lo anterior significa que en el marco de todos los procedimientos, jurisdiccionales o 35 DWORKIN, Ronald. Los derechos en serio. Barcelona, Ariel. 1984, pp.72, 75, 77. Dworkin entiende al principio como un “estándar que ha de ser observado, no porque favorezca o asegure una situación económica, política o social que se considere deseable, sino porque es una exigencia de la justicia, la equidad o alguna dimensión de la moralidad”. La diferencia, para dicho autor entre los principios y las normas jurídicas se centra en el hecho de que estas últimas “son aplicables a la manera de disyuntivas”, esto es, su observancia depende únicamente de si se ha presentado el estado de cosas señalado en la regla, de manera que “la respuestas que da debe ser aceptada, o bien no lo es, y entonces no aporta nada a la decisión.”; mientras que en el caso de los principios la cuestión es tal que “los funcionarios deben tenerlo en cuenta, si viene al caso, como criterio que les determine a inclinarse en uno u otro sentido”. 36 ALEXY, Robert. El concepto y la validez del derecho. Barcelona, Gedisa. 2º edición, 2004, p.162. “El punto decisivo para la distinción entre reglas y principios es que los principios son mandatos de optimización mientras que las reglas tienen el carácter de mandatos definitivos. En tanto mandatos de optimización, los principios son normas que ordenan que algo sea realizado en la mayor medida posible, de acuerdo con las posibilidades jurídicas y fácticas. Esto significa que pueden ser satisfechos en grados diferentes y que la medida ordenada de su satisfacción depende no sólo de las posibilidades

fácticas sino jurídicas, que están determinadas no sólo por reglas sino también, esencialmente, por los principios opuestos. Esto último implica que los principios son susceptibles de ponderación y, además, la necesitan”. 37 “28. Este artículo 8 reconoce el llamado “debido proceso legal”, que abarca las condiciones que deben cumplirse para asegurar la adecuada defensa de aquéllos cuyos derechos u obligaciones están bajo consideración judicial.” Corte Interamericana de Derechos Humanos. Opinión Consultiva OC-9/87 de 6 de octubre de 1987, párr. 28. 38 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Barbani Duarte y Otros Vs Uruguay. Sentencia de 13 de octubre de 2011, párr. 122. 39 Ibíd., párr. 122. 40 Corte Constitucional. Sentencia C-086 de 2016. no, que se adelanten por las autoridades estatales es deber indiscutible la preservación de las garantías procesales, de orden material, que permitan, en la mayor medida de las posibilidades, la defensa de las posiciones jurídicas de quienes se han involucrado en uno de tales procedimientos41. 2.5.- En razón a ello la jurisprudencia ha considerado, al momento de evaluar medidas legislativas que impactan en el acceso a la justicia, parámetros de razonabilidad tales como los siguientes: (i) si la limitación persigue una finalidad acorde con el ordenamiento constitucional, (ii) si la medida evaluada resulta adecuada para cumplir el fin estimado y (iii) si hay proporcionalidad en esa relación, esto es, que la medida no se revele como manifiestamente innecesaria o claramente desproporcionada42. Estándares a los que no

es ajeno el Juez por cuanto se tiene averiguado que, “ya es un lugar común sostener que el Juez Administrativo no es un mero ejecutor formal de las normas legales sino que en razón al rol funcional que desempeña dentro del Estado Social de Derecho, es su obligación, antes que nada, ser garante de la corrección constitucional en la interpretación y aplicación de las normas legales, al igual que ejercer, ex oficio, el control de convencionalidad que se le impone en razón a la fuerza vinculante de los tratados de Derechos Humanos y su doctrina43.”44 41 Puede verse: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Caso Hilaire, Constantine y Benjamin y otros Vs Trinidad y Tobago. Sentencia de 21 de junio de 2002. Puede verse: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Castillo Páez vs Perú, sentencia de 3 de noviembre de 1997. 42 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-555 de 2001, C-662 de 2004, C-227 de 2009, C-492 de 2015, C-086 de 2016, entre otras decisiones. 43 Constitución Política. Artículo 93. Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. (…) Sobre el control de convencionalidad, valga señalar que se trata de la denominación conceptual con la que se comprende la obligación que se impone a los jueces ordinarios de los países firmante de la Convención de velar por la

regularidad y armonía de las normas del derecho interno frente a las disposiciones de la Convención Americana de Derechos Humanos al momento de su aplicación, acatando la interpretación que de las primeras ha efectuado la Corte Interamericana; no es más que un instrumento para garantizar la efectividad de las disposiciones convencionales en el marco de las decisiones judiciales ordinarias. Esta doctrina surgió como tal en el seno de la Corte a partir de la sentencia caso Almonacid Arellano y otros Vs Chile – sentencia de 26 de septiembre de 2006en donde la Corte sostuvo: “La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. El Poder Judicial debe ejercer una especie de “control de convencionalidad” entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana.” (Resaltado propio). Y en el caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs Perú, del 24 de noviembre de 2006 el Tribunal

Interamericano afirmó: “Cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque el efecto útil de la Convención no se vea mermado o anulado por la aplicación de leyes contrarias a sus disposiciones, objeto y fin. En otras palabras, los órganos del Poder Judicial deben ejercer no sólo un control de constitucionalidad, sino también “de convencionalidad”? ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. Esta función no debe quedar limitada exclusivamente por las manifestaciones o actos de los accionantes en cada caso concreto, aunque tampoco implica que ese control deba ejercerse siempre, sin considerar otros presupuestos formales y materiales de admisibilidad y procedencia de ese tipo de acciones.” (Resaltado propio). 2.6.- De ahí la noción de ‘exceso ritual manifiesto’, para significar que las autoridades judiciales incurren en situación de exceso cuando conciben las normas procesales como un obstáculo para el acceso material y efectivo a la administración de justicia y comprenden las formas procesales como fines en sí mismo – desconociendo su valor instrumental – lo que implica, según las circunstancias, una renuncia consciente a la verdad objetiva en el proceso45. Y se “entiende que ello tiene lugar cuando el operador judicial da prevalencia a lecturas estrechas y formales de las reglas procedimentales despreciando en su interpretación el valor jurídico (en tanto interpretación adecuadora y correctiva) de los principios convencionales y constitucionales al debido proceso y las

garantías judiciales que informan la actuación judicial en todo momento”46. 2.7.- Entonces, resulta bien entendido que la vinculatoriedad del marco de legalidad procesal previsto por el legislador está determinado por la conformidad sustantiva a los derechos de acceso a la justicia y las garantías judiciales tutelados en el orden constitucional y convencional. A la autoridad judicial compete interpretar y armonizar adecuadamente ambos contenidos normativos en el contexto de las causas puestas a su conocimiento. 3.- Las medidas cautelares en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3.1.- Los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 consagran un amplio y novedoso sistema de medidas cautelares en el procedimiento contencioso administrativo aplicables en aquellos casos en que se consideren “necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”, conforme a las notas del mismo artículo. Se sigue de ello que la institución cautelar es una manifestación legislativa concreta de la garantía de efectividad del derecho al acceso a la administración 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Auto de 24 de septiembre de 2012, Exp. 44050. 45 La Corte Constitucional ha elaborado una sólida jurisprudencia sobre la tesis del “exceso ritual manifiesto” desde el fallo T-1306 de 2001. Sobre este punto véase, entre otros, los siguientes pronunciamientos: T-1306 de 2001, T-1123 de 2002, T-950 de 2003, T-974 de 2003, T-289 de 2005, T-1091 de 2008, T-052 de 2009, T-264 de 2009, T-268 de 2010, T591 de 2011, T-213 de 2012, T-363 de 2013, T-104 de 2014, SU-774 de 2014 T-916 de 2014, T-926 de 2014, T-201 de 2015, T-339 de 2015, T-605 de 2013, SU-636 de 2015, entre otras decisiones. 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sente