CE-SECCION TERCERA-25000-23-36-000-2015-00451-01(56681)-2016

MEDIO DE CONTROL DE REPETICION - Auto que declaró no probada la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva / APELACION DE AUTO QUE DECLARO NO PROBADA EXCEPCION PREVIA - Regulación normativa / LEGITIMACION EN LA CAUSA MATERIAL - Decisión Por venir debida y oportunamente sustentado, procede el Despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra el auto proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el transcurso de la audiencia inicial celebrada el 24 de febrero de 2016, en el cual se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Ello con fundamento en el numeral 6 del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual dispone que “el auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso” (…) Se encuentra que para la determinación de la legitimación material por pasiva del señor Luis Jorge Riaño Riaño en el presente caso, es imperativo determinar si la participación del mismo en cumplimiento de sus funciones supone una relación sustancial con la entidad demandante; aspecto que no se halla claro en este momento procesal, y que necesariamente debe ser dilucidado en la sentencia, junto con los medios de prueba que permitan determinar la naturaleza de esta relación y den al juez de instancia certeza en este aspecto, ello en virtud del principio pro-actione y en aras de garantizar el acceso a la administración de

justicia. En este sentido, se resolverá confirmar la decisión del Tribunal de instancia, en el entendido de que la excepción propuesta ha de desatarse con el fallo.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVOARTICULO 180, NUMERAL 6

EXCEPCIONES - Definición / EXCEPCIONES - Clasificación / EXCEPCIONES PREVIAS Y DE MERITO - Regulación normativa / EXCEPCIONES PREVIAS Y DE MERITO - Momento procesal para su resolución Las excepciones es la manera como se puede oponer la parte pasiva dentro del proceso, frente a las pretensiones de la parte activa, las cuales debe dirimir el juez de conocimiento, la normativa las ha distinguido en dos clases: i) las previas las cuales se encuentran consagradas en el artículo 100 del Código General del Proceso con las cuales lo que se pretende es el saneamiento del proceso, por causa de vicios o defectos en el mismo, y su finalidad es mejorarlo o terminarlo, cuando lo primero no sea posible, y ii) las de mérito o de fondo deben ser resultas en la sentencia como lo establece en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 que deben ser estudiadas y resueltas en la sentencia pues con ellas lo que se busca es controvertir las pretensiones de la demanda. Ahora bien, en el caso bajo estudio es importante señalar que al juez de instancia en la audiencia inicial debe resolver las excepciones previas las cuales son utilizadas como componente de defensa de la parte demandada, éstas se encargan de atacar las pretensiones de la demanda, y para el caso en cuestión el numeral 6° del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo indica que

estas se resolverán en audiencia.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 187 / CODIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTICULO 100 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 180, NUMERAL 6

LEGITIMACION EN LA CAUSA MATERIAL - De hecho y material / LEGITIMACION EN LA CAUSA MATERIAL - Definición / FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA - No impide pronunciamiento de fondo [U]n sujeto procesal que se encuentra legitimado de hecho en la causa no necesariamente concurrirá, al mismo tiempo, legitimación material, pues ésta solamente es predicable de quienes participaron realmente en los hechos que han dado lugar a la instauración de la demanda o, en general, de los titulares de las correspondientes relaciones jurídicas sustanciales; por consiguiente, el análisis sobre la legitimación material en la causa se contrae a dilucidar si existe, o no, relación real de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que ésta fórmula o la defensa que aquella realiza, pues la existencia de tal relación constituye condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable a una o a otra. [S]e ha indicado que la falta de legitimación en la causa no impide al fallador pronunciarse de fondo sobre el petitum de la demanda, comoquiera que la aludida legitimación constituye un elemento de la pretensión y no de la acción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA(E)

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil dieciséis (2016)

Radicación número: 25000-23-36-000-2015-00451-01(56681)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA CONSOLIDACION

TERRITORIAL - UATC

Demandado: LUIS JORGE RIAÑO RIAÑO Referencia: MEDIO DE CONTROL REPETICION Asunto: LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Concepto – Legitimación material como presupuesto para emitir pronunciamiento de fondo. EXCEPCIÓN PREVIA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Estructuración conceptual de la legitimación en la causa – Legitimación en la causa de hecho y material.

Decide el Despacho el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto proferido en audiencia inicial del 24 de febrero de 20161, por el cual la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de 1 Folios 183 a 189 del cuaderno principal. Cundinamarca declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

I. ANTECEDENTES 1.- La demanda.

La Unidad Administrativa Especial para la Consolidación Territorial instauró demanda en uso del medio de control de repetición contra el señor Luis Jorge Riaño Riaño, pretendiendo la declaratoria de responsabilidad del demandado por la suma de dinero que la entidad demandante se vio obligada a asumir en virtud del acuerdo conciliatorio celebrado el 3 de julio de 2013 y aprobado el 30 de mayo de 2014 por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Se aduce que en virtud del referido trámite conciliatorio se

acordó la revocatoria del oficio de 14 de diciembre de 2012, mediante el cual se dio por terminado el nombramiento en provisionalidad de la señor Luz Teresita Clavijo en la entidad demandante, oficio éste que fue suscrito por el señor Luis Jorge Riaño Riaño y que a juicio de la entidad demandante fue expedido con falta de competencia, de manera irregular y con falsa motivación, al tenor de lo dispuesto en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001. En consecuencia, se pactó también el reintegro de la señora Clavijo Franco y el reconocimiento y pago de los salarios dejados de percibir durante el tiempo que estuvo desvinculada del servicio, obligación esta última que la entidad demandante pretende repetir contra el demandado con la interposición del presente medio de control. 2-. El auto apelado. En el desarrollo de la audiencia inicial celebrada el 24 de febrero de 2016, luego de identificarse a los sujetos procesales y de efectuarse el saneamiento del proceso, se procedió a decidir sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el demandado. Al respecto, consideró el Tribunal que dada la naturaleza de la excepción propuesta no le es posible resolverla en esta etapa procesal. Se explicó que en el presente caso el juez necesariamente debe estudiar el tema de la legitimación en la causa por pasiva de hecho y material, siendo la primera aquella que hace referencia a la capacidad que tiene un sujeto de ser parte de un proceso en virtud de la vinculación e imputación de hechos que se formulen en su contra, cuestión que se halla acreditada en este caso toda vez que la parte demandante vinculó al

señor Riaño Riaño en virtud del oficio por él suscrito y del cual se censura que fue expedido con falta de competencia, de manera irregular y con falta de motivación, al tenor de los artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001. De otro lado, en relación con la legitimación en la causa por pasiva material, se tiene que hace referencia a la participación real del sujeto en los hechos en que se funda la demanda. Concretamente se estimó al respecto que “no existen elementos de juicio que permitan decretar la terminación del proceso a favor del señor Luis Jorge Riaño Riaño, y por lo tanto esta excepción no está llamada a prosperar, en la medida que al haberse realizado en su contra una serie de imputaciones de responsabilidad, dicha circunstancia, es decir, la participación efectiva de la entidad demandada en la producción del daño alegado, tan solo se dilucidará en la sentencia, en la cual se determinará si fueron desvirtuadas en debida forma las presunciones de dolo y culpa grave que se le imputan”. Por tales razones, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva no está llamada a prosperar. 3.- Del recurso de apelación. Contra la anterior decisión la apoderada del demandado interpuso el recurso de apelación por considerar que el señor Riaño Riaño no expidió un acto administrativo sino que simplemente suscribió el oficio que comunicaba la resolución que ordenó no prorrogar el nombramiento de la señora Luz Teresita Clavijo Franco. En tal sentido, la recurrente manifestó que el daño irrogado guarda una relación de conexidad con la resolución precitada, y no con el oficio suscrito

por el demandado, y anotó que dicha resolución fue expedida por el Director Jurídico de la entidad.

II. CONSIDERACIONES 1.- Procedencia del recurso de apelación.

Por venir debida y oportunamente sustentado, procede el Despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra el auto proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el transcurso de la audiencia inicial celebrada el 24 de febrero de 2016, en el cual se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Ello con fundamento en el numeral 6 del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual dispone que “el auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”. 2.- Excepciones Las excepciones es la manera como se puede oponer la parte pasiva dentro del proceso, frente a las pretensiones de la parte activa, las cuales debe dirimir el juez de conocimiento, la normativa las ha distinguido en dos clases: i) las previas las cuales se encuentran consagradas en el artículo 100 del Código General del Proceso con las cuales lo que se pretende es el saneamiento del proceso, por causa de vicios o defectos en el mismo, y su finalidad es mejorarlo o terminarlo, cuando lo primero no sea posible, y ii) las de mérito o de fondo deben ser resultas en la sentencia como lo establece en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 que deben ser estudiadas y resueltas en la sentencia pues con ellas lo que se busca

es controvertir las pretensiones de la demanda. Ahora bien, en el caso bajo estudio es importante señalar que al juez de instancia en la audiencia inicial debe resolver las excepciones previas las cuales son utilizadas como componente de defensa de la parte demandada, éstas se encargan de atacar las pretensiones de la demanda, y para el caso en cuestión el numeral 6° del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo indica que estas se resolverán en audiencia: “Artículo 180 – Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la reconvención según el caso, el juez o magistrado ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas (…)

6. Decisión de excepciones previas. El juez o magistrado ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y la de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva” Por lo expuesto la actuación del juez de instancia está ajustada a derecho, y al adquem corresponde resolver el recurso radicado por las partes. 3.- La legitimación en la causa Constituye postura sólidamente decantada por la jurisprudencia de esta Sección aquella consistente en excluir la figura de la falta de legitimación en la causa de las excepciones de fondo que puedan formularse dentro del proceso, comoquiera que éstas, a diferencia de aquélla, enervan la pretensión procesal en su contenido, pues tienen la potencialidad de extinguir, parcial o totalmente, la súplica elevada

por el actor, en tanto que la legitimación en la causa constituye una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado2. Clarificado, entonces, en relación con la naturaleza jurídica de la noción de legitimación en la causa, que la misma no es constitutiva de excepción de fondo sino que se trata de un presupuesto necesario para proferir sentencia de mérito favorable ora a las pretensiones del demandante, bien a las excepciones propuestas por el demandado, resulta menester señalar, adicionalmente, que se ha diferenciado entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa3. La legitimación se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que dan lugar a que se incoe la acción, está legitimado de hecho por activa y aquél a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión, resulta legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 22 de noviembre de 2001, Consejera Ponente. María Elena Giraldo Gómez, expediente No. 13356. 3 Ver, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera sentencia de

15 de junio de 2000; Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez; expediente No. 10.171; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veintiocho (28) de abril de dos mil cinco (2005), Consejero ponente: Germán Rodríguez Villamizar, Radicación número: 66001-23-31-0001996-03266-01(14178). Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda, independientemente de que dichas personas no hayan demandado o que hayan sido demandadas4. De ahí que la falta de legitimación material en la causa, por activa o por pasiva, no enerve la pretensión procesal en su contenido, como sí lo hace una excepción de fondo, pues, como lo ha precisado la Sala, « [L]a excepción de fondo se caracteriza por la potencialidad que tiene, si se prueba el hecho modificativo o extintivo de la pretensión procesal que propone el demandado o advierte el juzgador (art. 164 C.C.A) para extinguir parcial o totalmente la súplica procesal. La excepción de fondo supone, en principio, el previo derecho del demandante que a posteriori se recorta por un hecho nuevo y probado modificativo o extintivo del derecho constitutivo del demandante que tumba la prosperidad total o parcial de la pretensión, como ya se dijo. La legitimación material en la causa activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o

al demandado» (negrillas en el texto original, subrayas fuera de él)5. Así pues, toda vez que la legitimación en la causa de hecho alude a la relación procesal existente entre demandante - legitimado en la causa de hecho por activa - y demandado -legitimado en la causa de hecho por pasiva - y nacida con la presentación de la demanda y con la notificación del auto admisorio de la misma a quien asumirá la posición de demandado, dicha vertiente de la legitimación procesal se traduce en facultar a los sujetos litigiosos para intervenir en el trámite del plenario y para ejercer sus derechos de defensa y de contradicción; la legitimación material, en cambio, supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio, porque resultaron perjudicadas o porque dieron lugar a la producción del daño. De ahí que un sujeto pueda estar legitimado en la causa de hecho pero carecer de legitimación en la causa material, lo cual ocurrirá cuando a pesar de ser parte dentro del proceso no guarde relación alguna con los intereses inmiscuidos en el mismo, por no tener conexión con los hechos que motivaron el litigio, evento éste en el cual las pretensiones formuladas estarán llamadas a fracasar puesto que el demandante carecería de un interés jurídico perjudicado y susceptible de ser 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del treinta y uno (31) de octubre de dos mil siete (2007); Referencia: 13.503; Radicación: 110010326000199713503 00. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veinte (20) de

septiembre de dos mil uno (2001); Consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez; Radicación: 10973. resarcido o el demandado no sería el llamado a reparar los perjuicios ocasionados a los actores6. En suma, en un sujeto procesal que se encuentra legitimado de hecho en la causa no necesariamente concurrirá, al mismo tiempo, legitimación material, pues ésta solamente es predicable de quienes participaron realmente en los hechos que han dado lugar a la instauración de la demanda o, en general, de los titulares de las correspondientes relaciones jurídicas sustanciales; por consiguiente, el análisis sobre la legitimación material en la causa se contrae a dilucidar si existe, o no, relación real de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que ésta fórmula o la defensa que aquella realiza, pues la existencia de tal relación constituye condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable a una o a otra7. De manera ilustrativa, así lo ha explicado la Sala: «La legitimación ad causam material alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sido demandado o no. Ejemplo: - A, Administración, lesiona a B. A y B, están legitimados materialmente; pero si - A demanda a C, sólo estará legitimado materialmente A; además si D demanda a B, sólo estará legitimado materialmente B, lesionado. Si D demanda a C, ninguno está legitimado materialmente. Pero en todos esos casos todos están legitimados de hecho; y sólo están legitimados materialmente, quienes participaron realmente en la causa que dio origen a la formulación de la demanda»8. En consonancia con lo anterior, se ha indicado que la falta de legitimación en la 6 A propósito de la falta de legitimación en la causa material por activa, la Sección ha sostenido que “… si la falta recae en el demandante, el demandado tiene derecho a ser absuelto pero no porque él haya probado un hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo —no el procesal—”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veinte (20) de septiembre de dos mil uno (2001); Consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez; Radicación: 10973. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de diecisiete (17) de junio de dos mil cuatro (2004); Consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez; Radicación número: 7600123-31-000-1993-0090-01(14452). En similar sentido y complementando lo dicho en el texto, se ha afirmado lo siguiente: “La legitimación material en la causa, activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado. Nótese que el estar legitimado en la causa materialmente por activa o por pasiva, por sí solo, no otorga el derecho a ganar; si la falta recae en el demandante el demandado tiene derecho a ser absuelto pero no porque él haya probado un hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la

persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo -no el procesal-; si la falta de legitimación en la causa es del demandado, de una parte al demandante se le negarán las pretensiones no porque los hechos en que se sustenten no le den el derecho sino porque a quien se las atribuyó no es el sujeto que debe responder; por eso, de otra parte, el demandado debe ser absuelto, situación que se logra con la denegación de las súplicas del demandante”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veintidós (22) de noviembre de dos mil uno (2001); Consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez; Expediente 13.356. Puede verse, en la misma dirección, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de veintisiete (27) de abril de dos mil seis (2006); Consejero ponente: Ramiro Saavedra Becerra; Radicación número: 66001-23-31-000-1996-03263-01(15352). 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del quince (15) de junio de dos mil (2000); Consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez; Radicación número: 10171. causa no impide al fallador pronunciarse de fondo sobre el petitum de la demanda, comoquiera que la aludida legitimación constituye un elemento de la pretensión y no de la acción, en la medida en que se trata de “… una condición propia del derecho sustancial y no una condición procesal, que, cuando no se dirige correctamente contra el demandado, constituye razón suficiente para decidir el proceso adversamente a los intereses del demandante, por no encontrarse demostrada la imputación del daño a la parte demandada”9. (…)”10 5.- El caso concreto. En el proceso de la referencia, sostuvo la entidad demandante que mediante el oficio de 14 de diciembre de 2012, suscrito por el señor Luis Jorge Riaño Riaño en calidad de Coordinador del Grupo de Talento Humano de la entidad demandante, se le notificó a la señora Luz Teresita Clavijo Franco sobre la Resolución 502 de 28 de septiembre de 2012, en virtud de la cual se dispuso la terminación de su nombramiento en provisionalidad. Lo anterior con total prescindencia de la notificación de la Resolución 766 del 7 de diciembre de 2012, mediante la cual se había dispuesto revocar la terminación del nombramiento precitado. Se manifestó además, que en virtud de la notificación del oficio suscrito por el señor Riaño, a la señora Clavijo Franco se le retiró del servicio y se le suspendieron los pagos de salarios y prestaciones sociales desde el 14 de diciembre de 2012 hasta el mes de junio de 2014, fecha en que se hizo efectivo el acuerdo conciliatorio del 3 de julio de 2012, aprobado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en auto del 30 de mayo de 2014. De conformidad con lo anteriormente expuesto, se encuentra que para la determinación de la legitimación material por pasiva del señor Luis Jorge Riaño Riaño en el presente caso, es imperativo determinar si la participación del mismo en cumplimiento de sus funciones supone una relación sustancial con la entidad demandante; aspecto que no se halla claro en este momento procesal, y que

necesariamente debe ser dilucidado en la sentencia, junto con los medios de prueba que permitan determinar la naturaleza de esta relación y den al juez de instancia certeza en este aspecto, ello en virtud del principio pro-actione y en aras 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 1° de marzo de 2006, Consejero Ponente: Alier E. Hernández Enríquez, expediente No. 13764. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 23 de abril de 2009, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez, expediente No. 16837. de garantizar el acceso a la administración de justicia. En este sentido, se resolverá confirmar la decisión del Tribunal de instancia, en el entendido de que la excepción propuesta ha de desatarse con el fallo. En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE PRIMERO: Confirmar el auto dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el transcurso de la audiencia celebrada el 24 de febrero de 2016, en el sentido de declarar no probada la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva, por las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído.

SEGUNDO: Una vez en firme el presente auto, devuélvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

Notifíquese y Cúmplase

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA