CE-SECCION TERCERA-25000-23-36-000-2015-00694-01(56550)-2017

MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Finalidad y procedencia / MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Medida cautelar. Suspensión provisional de actos administrativos / SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Presupuestos / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO Esta Corporación es la competente para conocer del presente asunto comoquiera que se trata de un recurso de apelación interpuesto contra un auto proferido por un Tribunal Administrativo que decretó la medida cautelar de suspensión provisional de tres resoluciones en el marco de una pretensión de controversias contractuales con vocación de doble instancia (…) SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Presupuestos [E]s claro para este despacho que el aspecto formal que habilita el estudio de la posible suspensión de los actos censurados se encuentra plenamente satisfecho, comoquiera que la solicitud cautelar está presentada en debida forma, a petición de parte, dentro de un proceso de cognición, en una de las oportunidades procesales establecidas para el efecto -libelo introductorioy ampliamente sustentada en dos cargos (…) es evidente que, una vez revisado el contenido de la medida precautoria y las pretensiones de la demanda, estas guardan sin lugar a duda relación directa (…) con lo argumentado por el recurrente, este despacho concluye que no le asiste razón al mismo, y que por el contrario, la apariencia de buen derecho en el caso sub lite se encuentra acreditada en cuanto a la violación del principio de la non reformatio in pejus se refiere, por lo que de cumplirse con los demás requisitos expuestos anteriormente deberá confirmarse la providencia

objeto de alzada en relación a este tópico, manteniéndose incólume la suspensión provisional (…) PRINCIPIO DE NON REFORMATIO IN PEJUS - Aplicación, presupuestos En consecuencia, este despacho debe reafirmar que la apariencia de buen derecho de la medida se encuentra verificada en el caso concreto (…) el despacho denota que la transgresión a la no reforma en peor se concretó únicamente en dos de los tres actos demandados (…) esta unidad judicial concluye que deberán inhabilitarse transitoriamente los efectos de los 3 pronunciamientos de la administración sub júdice (…) el despacho confirmará la decisión objeto de apelación pero como consecuencia de los motivos expuestos en la presente providencia, en razón a que el primero de los actos acusados constituye un pronunciamiento preparatorio (no definitivo) carente de control jurisdiccional, y las otras dos resoluciones sub júdice, que en su parte resolutiva afectaron los efectos de la primera decisión referida, transgredieron la prohibición de la non reformatio in pejus FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 231

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 25000-23-36-000-2015-00694-01(56550)

Actor: FERRETERÍA INDUSTRIAL S.A.S.

Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-EJÉRCITO

NACIONAL

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES CON SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL Procede el despacho a resolver el recurso de apelación impetrado por la parte demandada en contra del auto de 21 de agosto de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, por medio del cual se accedió a la solicitud de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados -resoluciones n.º 139 de 9 de mayo de 2014, n.º 205 del 12 de julio de 2014 y n.º 293 del 22 de julio de la misma anualidad-, a través de los que se declaró el siniestro por incumplimiento en la calidad y correcto funcionamiento de los bienes y equipos suministrados por la sociedad actora al Ejército Nacional en el marco del contrato de compraventa n.º 370 de 2012.

ANTECEDENTES

1. Por intermedio de escrito radicado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 6 de marzo de 2015, la sociedad Ferretería Industrial S.A.S., a través de apoderado judicial, inició proceso ordinario en ejercicio del medio de control de controversias contractuales en contra de la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Ejército Nacional-Jefatura de Ingenieros, con el objetivo de que se declarara la nulidad de las resoluciones n.º 139 del 9 de mayo de 2014, n.º 205 del 12 de junio de 2014 y n.º 293 del 22 de julio de 2014, proferidas por la entidad

accionada. Como fundamento fáctico de las pretensiones el extremo actor, en síntesis, arguyó (f. 5-43, c. ppl.): 1.1. En los pliegos de condiciones del contrato 370 de 2012 se previó que la modalidad de selección a emplear con el fin de adquirir un equipo para doblado de lámina de acero e insumos para la construcción de infraestructura encaminada a la atención de desastres se adelantaría bajo los lineamientos de la “contratación privada”, de conformidad con las normas civiles y comerciales, sin perjuicio del cumplimiento de los principios de la función administrativa, la transparencia y la selección objetiva. Adicionalmente, se aclaró que el negocio jurídico incluiría cláusulas excepcionales. 1.2. El citado vínculo contractual fue suscrito entre la jefatura de ingenieros del Ejército Nacional y la Ferretería Industrial S.A.S. el 2 de febrero de 2012. Posteriormente, el 21 de abril de la misma anualidad, la entidad estatal expidió el acta de recibo a satisfacción de los bienes objeto de compraventa consignada en la matriz n.º 0385. 1.3. El contrato 370 de 2012 se liquidó de forma bilateral, sin salvedad alguna, a través del acta n.º 0663 del 28 de junio de 2012. 1.4. Debido a la existencia de varios informes de interventoría y oficios de la misma entidad contratante en los que se hicieron reparos1 en relación con el funcionamiento de las máquinas entregadas por Ferretería Industrial, el 6 de

octubre de 2012 se llevó a cabo audiencia donde el Ejército Nacional le imputó a la sociedad contratista un presunto incumplimiento contractual por la ausencia de operatividad de los bienes objeto de compraventa, frente a lo cual esta última presentó descargos. 1.5. Debido a que el Ejército solicitó la reposición del camión, la grúa y modificaciones a la máquina dobladora de lámina, la empresa actora realizó el cambio de los bienes referenciados, actuación que fue aprobada mediante oficio 9822 de 15 de mayo de 2013. Entre los meses de octubre y noviembre de 2013 la máquina dobladora de lámina fabricó insumos para la parte demandada. 1.6. El 1 de abril de 2014 la Sociedad Colombiana de Ingenieros emitió un dictamen pericial en el cual concluyó que los sistemas eran operativos pero que podrían mejorarse. 1 Entre otros la resolución n.º 139 de 9 de mayo de 2014 adujo que se profirieron: informe n.º 339 del 15 de agosto de 2012 suscrito por el comandante de la Brigada Especial de Ingenieros; informe de servicio pos venta de 24 de agosto de 2012; oficio n.º 8000 de 13 de septiembre de 2012 firmado por el supervisor del contrato; oficio n.º 8112 y 8113 de 26 de septiembre de 2012 elaborado por el supervisor del contrato; y oficio n.º 20120034177423 de 28 de septiembre de 2012 emanado del Dinco. 1.7. Mediante resolución n.º 139 de 9 de mayo de 2014, “por la cual se resuelve

el proceso sancionatorio administrativo contractual (…)”, la Jefatura de Ingenieros del Ejército Nacional declaró el siniestro del amparo de calidad y correcto funcionamiento de los bienes en cuantía de dos mil ciento cuarenta y dos millones novecientos ochenta y dos mil doscientos sesenta pesos $ 2 142 982 260. Ferretería Industrial S.A.S. y la aseguradora Chubb de Colombia, esta última en calidad de garante del contrato, interpusieron los correspondientes recursos de reposición. 1.8. A través de la resolución n.º 205 de 12 de junio de 2014 se resolvieron las respectivas censuras y se aumentó la tasación del siniestro a un total de cuatro mil novecientos cincuenta y tres millones trescientos sesenta y dos mil quinientos dieciséis pesos con ochenta y seis centavos $ 4 953 362 516 86. Lo anterior, en virtud de que no solo se hizo efectivo el amparo de calidad de la garantía única de cumplimiento ($2 142 982 260), sino que se fijaron perjuicios adicionales a cargo de la contratista por un monto de dos mil ochocientos diez millones trescientos ochenta mil doscientos cincuenta y siete pesos ($2 810 380 257), los cuales, sumados, correspondían al valor total actualizado del contrato. 1.9. En consideración a que la tasación adicional del perjuicio constituyó un elemento inédito, nuevamente la contratista y la aseguradora Chubb de Colombia radicaron recursos de reposición en contra del acto administrativo n.º 205 de 2014. Como consecuencia, el Ejército Nacional profirió la resolución n.º 293 del 22 de

julio de la misma anualidad, la cual confirmó en todas sus partes los pronunciamientos n.º 139 del 9 de mayo y 205 de 12 de junio de 2014.

2. Como sustrato jurídico para el inicio del medio de control de controversias contractuales, la sociedad Ferretería Industrial S.A.S. expuso principalmente 5 razones: a) El Ejército Nacional no tenía competencia para declarar el incumplimiento del contrato y hacer efectiva la garantía de calidad, en virtud del régimen jurídico privado del vínculo negocial. b) Se materializó una infracción de las normas en que debieron fundarse los actos acusados toda vez que los pronunciamientos administrativos que permitían el adelantamiento del proceso sancionatorio estaban derogados. c) El siniestro fue declarado de forma extemporánea, en razón a que el acto administrativo que lo contenía solo adquirió firmeza el 22 de julio de 2014, cuando ya había expirado la vigencia de la póliza, lo que se materializó el 21 de abril del mismo año. d) Se desconoció el derecho de audiencia y de defensa del contratista por 3 motivos: I. Se violó la garantía de la no reformatio in pejus al empeorar el monto del siniestro por medio de la respuesta al recurso de reposición, II. Se inobservaron las formas del juicio administrativo al incorporar pruebas con posterioridad a los descargos y se sancionó con el pago de un supuesto perjuicio que no se incluyó en la audiencia donde se planteó el incumplimiento, y III. Se negó infundadamente la objeción por error grave al dictamen pericial de la

Sociedad Colombiana de Ingenieros por incorrecta aplicación del C.G.P. e) Ocurrió una falsa motivación, toda vez que: I. La administración declaró el siniestro cuando existía un informe del supervisor que establecía el buen funcionamiento del equipo una vez se surtió la reposición de la maquinaria, II. No se probó la existencia del daño, como tampoco los supuestos perjuicios irrogados ni la tasación de los mismos plasmados en la resolución n.º 205 de 2014, y, III. Se perfeccionó un silencio administrativo positivo por la ausencia de respuesta de la administración respecto a la petición de entrega de la maquinaria a la contratista.

3. Junto con el escrito introductorio del proceso la parte actora solicitó se decretara la medida cautelar de suspensión provisional de los tres actos demandados. Esto con fundamento en dos de las censuras reseñadas, a saber: la declaratoria extemporánea del siniestro al quedar en firme los pronunciamientos administrativos cuando ya había vencido el período amparado por la póliza y el desconocimiento de la prohibición de la reformatio in pejus materializada en la resolución n.º 205 de 2014, al agravar la situación de la sociedad recurrente en más de dos mil ochocientos millones de pesos (f. 36-41, c. ppl.). 3.1. Finalmente, en cuanto a la medida precautoria, el extremo actor adujo que, a pesar de haberse solicitado el restablecimiento de un derecho, en el sub examine no era necesario acreditar un perjuicio de acuerdo a los parámetros del artículo 231 del C.P.A.C.A., toda vez que no se estaba peticionando una

indemnización. Empero, puso de presente el riesgo de que la administración iniciara un proceso ejecutivo para cobrar las sumas contenidas en los actos objeto de la pretensión cautelar si los efectos de los mismos no eran suspendidos.

4. El 1 de julio de 2015, por medio de auto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, entre otras determinaciones, admitió la demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales (f. 53-57, c. ppl.) y por intermedio de providencia separada, en virtud del artículo 233 del C.P.A.C.A., dispuso correr traslado por 5 días a la parte demandada de la solicitud de medida cautelar (f. 5657, c. ppl).

5. De manera oportuna2, el 23 de julio de 2015, el Ministerio de Defensa Nacional-Ejército Nacional, por medio de apoderado judicial, se pronunció en relación a la petición precautoria, oponiéndose a su decreto. Como fundamentos principales de la intervención, el extremo pasivo adujo que el siniestro no fue declarado extemporáneamente, pues la garantía se extendió en virtud del mal funcionamiento de la máquina. 5.1. Así mismo, en cuanto a la supuesta violación del principio de la no reformatio in pejus, arguyó que el cobro total de los perjuicios irrogados era un imperativo encaminado a proteger recursos públicos, motivo por el cual estaba justificada la alteración del monto a pagar por la contratista. Finalmente, la entidad expuso que la dogmática citada para apoyar la presunta inaplicación de la garantía de la no desmejora en los recursos se refería a tópicos disciplinarios y penales, los

cuales no podían ser trasplantados exitosamente al sub lite (f. 69-77, c. ppl.).

6. A través de proveído de 21 de agosto de 2015, notificado por estado de 27 de agosto de la misma anualidad, el a quo resolvió decretar la suspensión provisional de los actos acusados (f. 97-111, c. ppl.). En primer término, el Tribunal analizó el argumento referente a la supuesta extemporaneidad de la declaratoria del siniestro para concluir que el mismo no tenía vocación de prosperidad, toda vez que el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 prescribía que la administración tenía tres años para proferir los actos sancionatorios a partir del hecho censurado, término que no fue sobrepasado, toda vez que el mismo inició el 15 de agosto de 2012 con el informe de supervisión n.º 3339. 6.1. A continuación, el cuerpo colegiado examinó la postura relacionada con la presunta violación de la garantía de la no reformatio in pejus, a través de la cual pudo establecer la presencia de dicha infracción. Al respecto, el operador judicial esgrimió que tal principio se materializaba en materia contractual a través del 2 El Ministerio de Defensa Nacional fue notificado personalmente el 15 de julio de 2015 (f. 61, c. ppl). recurso de reposición contra las decisiones de la administración, que no podía hacer más gravosa la situación del impugnante. Textualmente en la providencia se expuso: Así, independientemente de que el monto de los perjuicios ocasionados a la administración corresponda al indicado al resolver los recursos de reposición interpuestos, ello no puede prevalecer sobre el debido proceso

que le asiste al administrado, a quien no se le puede obligar a estar conforme con una decisión, bajo la precisión de que si hace uso de sus derechos por vía de reposición se le puede hacer más gravosa. (…) Por lo expuesto, el despacho concluye que con los actos administrativos acusados, se vulneró el debido proceso de la parte demandante, al desconocerse el principio de la no reformatio in pejus, que se materializó al hacerse más gravosa por vía de reposición la situación del contratista, por lo que se cumple con el requisito para la procedencia de la medida cautelar solicitada.

7. De manera oportuna, el 1 de septiembre de 2015, el Ministerio de Defensa Nacional-Ejército Nacional interpuso recurso de apelación en contra de la providencia que decretó la suspensión provisional (f. 113-115, c. ppl.). Como único argumento expuesto por el recurrente, se adujo que la inclusión de nuevos valores en la resolución n.º 205 del 12 de junio de 2014 devino de la necesidad de proteger los recursos públicos. Así lo expuso el extremo pasivo de la controversia: Razones anteriores que justifican la inclusión de cierta cantidad de dinero en la resolución n.º 205 del 12 de junio de 2014, que no se encuentra amparada y no hacerlo significaría una omisión por parte de la entidad demandada, en la vigilancia de la protección del erario, permitiendo así, un menoscabo de dinero que se vería reflejado en el bolsillo de los ciudadanos.

8. El 11 de septiembre de 20153, la sociedad Ferretería Industrial S.A.S. se opuso al recurso reseñado, pues sostuvo que la alzada se basaba en argumentos

de conveniencia -protección del erarioy no en razones jurídicas. Así mismo, la sociedad actora esgrimió que la jurisprudencia del Consejo de Estado era clara respecto a la aplicación de la non reformatio in pejus en materia contractual, lo que indicada que la suspensión había sido decretada de manera pertinente por el a quo (f. 117-120, c, ppl.). 3 De acuerdo con el artículo 244 del C.P.A.C.A., del recurso de apelación contra un auto se da traslado por secretaría por el término de 3 días para que la parte contraria se pronuncie. Así las cosas, teniendo en cuenta que la presente alzada se fijó en lista el 8 de septiembre de 2015 (f. 116, c. ppl.), el plazo para que la actora allegara su escrito feneció el 11 de septiembre de la misma anualidad.

9. Por intermedio de auto de 5 de noviembre de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió el recurso de apelación en el efecto devolutivo en contra de la providencia que decretó la suspensión provisional de los actos administrativos objeto de controversia, por lo que el plenario fue remitido a esta Corporación (f. 183-184, c. ppl.).

CONSIDERACIONES

I. Competencia

10. Esta Corporación4 es la competente para conocer del presente asunto comoquiera que se trata de un recurso de apelación interpuesto contra un auto proferido por un Tribunal Administrativo5 que decretó la medida cautelar de suspensión provisional de tres resoluciones en el marco de una pretensión de controversias contractuales con vocación de doble instancia.

II. Problema jurídico

11. El despacho en primera medida tendrá que dilucidar si en el sub júdice se cumplen los requisitos establecidos en los artículos 229 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para decretar el proveimiento cautelar objeto de examen. Con el fin de darle respuesta a dicho interrogante, esta unidad judicial deberá determinar, además de los otros presupuestos legales existentes, si existió una violación al debido proceso, materializada en una supuesta infracción a la garantía de la no reformatio in pejus de la empresa Ferretería Industrial S.A.S., que justificara el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los actos acusados en el presente proceso.

Esto último como fruto del aumento, a través de una respuesta de un recurso de reposición, del monto de la sanción que dicha contratista debía pagar al Ministerio de Defensa Nacional-Ejército Nacional, a título de incumplimiento del contrato n.º 370 de 2012.

III. Análisis del despacho 4 Artículo 150 de la Ley 1437 de 2011. 5 La cuantía del proceso se encuentra estimada en la suma de ($ 4 953 362 516), la cual resulta de la pretensión mayor, según lo dispuesto por el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011. Dicho monto es superior a los 500

S.M.L.M.V. exigidos por el numeral 5 del artículo 152 del C.P.A.C.A., para que un proceso de controversia contractual iniciado en el año 2015 estuviera a cargo en primera instancia de los Tribunales Administrativos ($ 322 175 000).

12. La concepción inicial de las medidas cautelares en los procesos judiciales era que estas estaban instituidas exclusivamente para evitar que la sentencia

mediante la cual se decidiera de fondo la controversia resultara nugatoria6 por cuenta de las modificaciones que se pudieran producir en la situación inicial, como consecuencia del tiempo que se requiere para la tramitación del proceso, pues entre el momento en que el mismo se inicia y aquel en el que se materializara la sentencia, podían suceder eventos que dificulten o imposibiliten los efectos prácticos de la decisión7.

13. Es por ello que estas se concebían primordialmente como “(…) precauciones inequívocamente diseñadas para garantizar que la solución que se adopte como resultado del proceso judicial podrá ser materializada”8, brindándole a quien acude a la jurisdicción la certeza de que el trámite del proceso en sí mismo no va a obrar en contra de sus intereses y que los mismos serán protegidos aún antes de la decisión definitiva.

14. No obstante lo anterior y sin desconocer que uno de los fines principales de los proveimientos cautelares es y será la garantía de materialización de los efectos de la providencia que ponga fin a una controversia, lo cierto es que dicha concepción clásica debe complementarse con una nueva teleología de estas herramientas de la tutela judicial efectiva, la cual parte de la garantía y respeto de los derechos humanos y la constitucionalización que, a partir de la concepción de Estado Social de Derecho, ha permeado todo nuestro ordenamiento jurídico.

15. Esta nueva visión iusfilosófica que pregona un discurso diferente de la justicia y de la teoría procesal contemporánea, privilegia la protección de la persona como fenómeno ontológico-relacional9, una concepción antropocentrista que va más allá de los efectos del proceso y de la sentencia, la cual se manifiesta

6 “(…) comoquiera que se busca evitar que la duración del proceso afecte a quien que acude a la jurisdicción, a tal punto que para el momento de obtener una decisión favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda “la necesidad de servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la razón.” Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 9 de febrero de 2017, exp. 52149, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 7 “[Medidas] de carácter precautorio para evitar que las decisiones judiciales resulten ilusorias, es decir, con ellas se persigue evitar los perjuicios que puedan ocasionarse a las partes por la tardanza en la resolución definitiva del litigio”. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, auto 0192 de 5 de julio de 1996, exp. 6131. M.P. Pedro Lafont Pianetta. 8 Rojas Gómez, Miguel Enrique, “La Teoría del Proceso”, Universidad Externado de Colombia, 1ª ed., 2002, p. 219. 9 Kauffman, Arthur. “Filosofía del Derecho”. Traducción de la segunda edición. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2006. P. 508. en los proveimientos cautelares como una garantía anticipada de derechos que responde al para qué de estas instituciones no refiriéndose simplemente a la efectividad de la decisión judicial, sino a cómo estas herramientas pueden proteger la dignidad de los semejantes en clave de los derechos humanos10.

16. Es precisamente por esa finalidad que se pregona en relación con las

medidas cautelares, que se exige la existencia de ciertos requisitos, cuya evaluación se impone para establecer su procedencia11, la cual solo será admisible en presencia de los mismos, pues de faltar alguno de ellos, la medida será innecesaria e inconveniente: a. La verosimilitud del derecho invocado o apariencia de buen derecho (fumus boni iuris), lo que se traduce en últimas, en qué tantas probabilidades de éxito tienen las pretensiones del demandante a las que servirá la medida cautelar, pues de ser estas mínimas, el daño que se le ocasione a quien soporta el proveimiento será superior al beneficio de su existencia, lo que lo hace inconveniente. b. La existencia del riesgo en la demora del trámite procesal (periculum in mora), pues si el mismo no existe, las medidas cautelares sobran. En relación con este aspecto es de mayor relevancia destacar que el mismo procedería no solamente respecto al peligro que se desconozcan los efectos del fallo, tal como se explicó, sino también con derechos estrechamente relacionados al proceso.

17. No se puede perder de vista que la adopción de una medida cautelar compromete el ejercicio de un derecho y, por lo tanto, puede llegar a ocasionarse un perjuicio a su titular, razón por la cual este riesgo solo resulta admisible, en la medida en que realmente esta sea necesaria por estar reunidos los requisitos enunciados.

18. Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-C.P.A.C.A.-, se produjo un cambio trascendental desde el punto de vista de las facultades cautelares y

preventivas que a petición de parte puede ejercer el juez contencioso administrativo en los procesos que se tramitan ante esta jurisdicción 10 Universidad de los Andes. “Aproximación teórico-práctica a las medidas cautelares innominadas y a las medidas anticipatorias”. En: Revista del Instituto Colombiano de Derecho Procesal n.º 42 (2015) ISSN: 2346-3473. 11 Ibídem, p. 207-209. especializada, puesto que las mismas fueron significativamente aumentadas en relación con aquellas que le atribuía el Decreto Ley 01 de 1984 -que solo contemplaba la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos-.

19. Dicho acrecentamiento se produjo por cuanto se estimó que solo de esta manera se podía asegurar un efectivo acceso a la administración de justicia y, por lo tanto, “(…) era conveniente reformular las atribuciones del juez con miras a que las personas pudieran acudir a él para evitar la consolidación de las situaciones originadas en el actuar de las autoridades, que pudieren perjudicarlos”12 y en consideración a la necesidad de garantizar un control más eficiente de la actuación de la administración, así como la protección eficaz de los intereses en litigio mientras se decide la controversia a través de la respectiva sentencia, es decir, salvaguardar el objeto del proceso -derechos objeto de disputay la efectividad del fallo, medidas estas que, como lo sostiene la doctrina, “(…) buscan primordialmente proteger la marcha normal y adecuada del proceso declarativo, sin interferencias extrañas, internas o externas o dilaciones, para que su sentencia tenga efectividad oportuna, satisfactiva y real para las distintas personas que

intervienen en el mismo”13.

20. El capítulo XI del Título V del C.P.A.C.A regula las medidas cautelares en los procedimientos contencioso administrativos, al establecer en su artículo 229 que en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez decretar, en providencia motivada, “las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”.

21. Por su parte, el artículo 230 ibídem dispone que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y que deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda, luego de lo cual establece aquellas que el juez podrá decretar, entre las que se encuentra: “(…) c. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo”. 12 Arboleda Perdomo, Enrique José, Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Editorial Legis, 2ª ed., 2012, p. 352. 13 Betancur Jaramillo, Carlos, Derecho Procesal Administrativo, Señal Editora, 8ª ed., 2013, p. 364.

22. En relación con la cesación temporal de los efectos de los pronunciamientos de la administración, el artículo 231 del C.P.A.C.A. señala los requisitos específicos o sustanciales para su procedencia, además de aquellos genéricos inmersos en los artículos 229 y 230 ibídem, que se concretan en que la

solicitud sea: i) a petición de parte, ii) anterior a la admisión de la controversia o en cualquier estado del proceso cognoscitivo, iii) debidamente sustentada, y iv) que guarde relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Al respecto, el artículo establece literalmente lo siguiente: Art. 231.- Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

23. De acuerdo con lo anterior, hay lugar a decretar la medida cautelar de suspensión provisional de un acto administrativo cuando los siguientes requisitos sustanciales sean cumplidos a cabalidad: a) se verifique -al menos transitoriamenteuna violación de la normatividad constitucional o legal invocada como fundamento de la demanda o del proveimiento por parte del acto censurado

(fumus boni iuris); y, b) en los casos que se pretenda el restablecimiento del derecho con indemnización de perjuicios, se tendrá que acreditar la existencia sumaria del menoscabo que justifique la toma de medidas para evitar la prolongación de tal afectación (periculum in mora).

24. Resulta innegable entonces que el examen anterior supone no solo una revisión formal sino un minucioso análisis de los elementos de procedencia

establecidos en función de la finalidad de la medida, que es el amparo preliminar y preventivo de los derechos del ciudadano que acude a la administración cuando se advierte un quebranto, lo que de ninguna manera implica prejuzgamiento como bien lo precisa el artículo 229 del C.P.A.C.A14. 14 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 16 de mayo de 2014, rad.11001032400020130044100, C.P.

Guillermo Vargas Ayala: