CE-SECCION TERCERA-25000-23-36-000-2015-00812-01(57596)-2018

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Auto. Accede: Revoca auto que declaró probada excepción de caducidad / PRESENTACIÓN DE DEMANDA - Su presentación fue en tiempo, dentro del término legal / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL - Niega. No se configuró / DAÑOS CAUSADOS A BIEN INMUEBLE POR DECLARACIÓN DE RESERVA FORESTAL - Afectación y depreciación / DAÑOS CAUSADOS A BIEN INMUEBLE ALEDAÑO A RESERVA NATURAL Y FORESTALReserva forestal Thomas Van Der Hammen Como los demandantes expusieron que aunque el Acuerdo CAR nº. 11 de 2011 por el cual se declaró la reserva forestal “Thomas Van der Hammen” no lo consideraban conveniente para sus intereses, pero, que era el producto de una actividad legítima de la administración que les ocasionó unos perjuicios por el rompimiento del equilibrio de las cargas públicas y en la demanda no cuestionaron su legalidad, el medio de control idóneo para obtener la indemnización es el de reparación directa. (…) Como la demanda persigue la indemnización por la afectación y depreciación de unos inmuebles ubicados en la zona declarada reserva forestal y los demandantes afirman ser los propietarios de esos bienes, tienen legitimación de hecho en la causa para comparecer al juicio y formular pretensiones. Por otra parte, como en esta etapa del proceso no existen suficientes elementos de juicio para determinar si los demandantes que adquirieron sus inmuebles después de la declaratoria de reserva presupuestal resultaron afectados por el acto administrativo que la declaró, la legitimación material en la causa deberá analizarse al momento de proferir la decisión de fondo y, por ello, se confirmará la decisión apelada. (…) [Al respecto, se puede ver que]

el 31 de enero de 2013 se registró en los folios de matrícula inmobiliaria de los predios de los demandantes el Acuerdo CAR nº.11 del 19 de julio de 2011 que declaró la reserva forestal productora Regional de Bogotá D.C. “Thomas Van der Hammen” (…), [por lo que] el término para intentar la demanda debe contarse a partir del día siguiente a esa fecha y vencía el 1 de febrero de 2015. El término de caducidad se suspendió desde la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial -30 de enero de 2015- (…) hasta el 20 de marzo siguiente (art. 21 Ley 640 de 2001), fecha en la que se expidió la constancia que declaró fallida la conciliación, según da cuenta original de la constancia (…) y al día siguiente se reanudó el término por un 1 día. El plazo para acudir a la jurisdicción se extendió hasta el 24 de marzo de 2015, día hábil siguiente al 20 de marzo (artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal) y como la demanda se instauró en esa misma fecha, según da cuenta el sello de radicado de la demanda (…) se presentó en tiempo. CADUCIDAD DE MEDIO DE CONTROL - Concepto, definición, noción / CADUCIDAD DE MEDIO DE CONTROL - Término improrrogable e inmodificable: Norma de orden público El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término

perentorio fijado por la ley. CADUCIDAD DE MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Conteo del término: Dos años El término para formular el medio de control de controversias contractuales, de conformidad con el literal j) núm. v) numeral 2 del artículo 164 del CPACA, es dentro de los 2 años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar el contrato. MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Concepto, noción, definición / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Criterios para su procedibilidad, procedencia El medio de control de reparación directa, previsto en el artículo 140 del CPACA, está concebido para la indemnización de perjuicios originados en un hecho, omisión, operación administrativa y la ocupación temporal o permanente de un inmueble. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOConcepto, noción, definición / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Criterios para su procedibilidad, procedencia A su vez, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, regulado por el artículo 138 del CPACA, es el idóneo para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Y MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Diferencias Los dos medios de control comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren

en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. [Así, si] el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través del medio de control de reparación directa. [También, la] Sala ha admitido excepcionalmente la procedencia de la acción de reparación directa por daños causados por actos administrativos, cuya legalidad no se cuestiona. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - Tipos. Modalidades / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - Concepto, noción, definición / LEGITIMACIÓN MATERIAL - Concepto, noción, definición / LEGITIMACIÓN DE HECHOConcepto, noción, definición / CAPACIDAD JURÍDICA Y PROCESAL - Para ser parte demandante, para comparecer en juicio y formular pretensiones La Sala tiene determinado que la legitimación en la causa por pasiva o por activa es (i) de hecho y (ii) material. Por la primera, se entiende la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal. En cambio la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda y que se constituye en una condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011, CPACA - ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE

2011, CPACA - ARTÍCULO 140 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 NUMERAL

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., cinco (5) de octubre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 25000-23-36-000-2015-00812-01(57596)

Actor: MEJÍA & FLÓREZ & CIA S.A.S Y OTROS

Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCACAR Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) APELACIÓN DE AUTOS EN CPACA-El Consejo de Estado conoce en segunda instancia del auto que decide las excepciones previas. MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA-Procedencia excepcional por daños causados por actos administrativos, cuya legalidad no se cuestiona. CADUCIDAD REPARACIÓN DIRECTA POR AFECTACIÓN AL DERECHO DE DOMINIO-El término para formular el medio de control inicia a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción. CONCILIACIÓN COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD-El término de caducidad se suspende LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVACapacidad jurídica y procesal de la parte demandante para formular pretensiones. FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA-Cuando no exista certeza de la legitimación en la causa su existencia deberá estudiarse en la sentencia El Despacho resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada

contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en audiencia inicial, que declaró no probadas las excepciones de indebida escogencia del medio de control, caducidad y falta de legitimación en la causa por activa. ANTECEDENTES La sociedad Mejía & Flórez & Cía. S.A.S. y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, para que se le declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios ocasionados por la afectación y depreciación de unos inmuebles de su propiedad ubicados en la zona que el Acuerdo CAR nº. 11 del 19 de julio de 2011 declaró como reserva forestal productora del norte de Bogotá D.C. “Thomas Van der Hammen”. El Tribunal en la audiencia inicial declaró no probadas las excepciones de indebida escogencia del medio de control, caducidad y falta de legitimación en la causa por activa. Consideró que como no se impugnó la legalidad del acto que declaró la reserva forestal el medio de control idóneo para obtener los perjuicios era el de reparación directa y no el de nulidad y restablecimiento del derecho y que demandaron oportunamente quienes tenían interés para hacerlo. La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca esgrimió, en el recurso de apelación, que la demanda cuestionó la legalidad del acto administrativo que declaró la reserva forestal y que como unos demandantes compraron sus inmuebles después de que se declaró la reserva “Thomas Van der Hammen” no estaban legitimados para demandar.

CONSIDERACIONES

1. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este

asunto de conformidad con el artículo 150 de CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos. En consonancia, artículo 180 numeral 6º prevé que el auto que decide sobre las excepciones es susceptible del recurso de apelación y será dictado por el Magistrado Ponente, conforme al artículo 125. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión mayor asciende a $9.110’450.000, suma que supera los 500 smlmv exigidos por el artículo 152 numeral 6 del CPACA, esto es, $322’175.0001.

2. El medio de control de reparación directa, previsto en el artículo 140 del CPACA, está concebido para la indemnización de perjuicios originados en un hecho, omisión, operación administrativa y la ocupación temporal o permanente de un inmueble. 1 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2015, $644.350, por 500.

A su vez, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, regulado por el artículo 138 del CPACA, es el idóneo para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto. Los dos medios de control comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, el medio de

control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través del medio de control de reparación directa2. La Sala3 ha admitido excepcionalmente la procedencia de la acción de reparación directa por daños causados por actos administrativos, cuya legalidad no se cuestiona.

3. Como los demandantes expusieron que aunque el Acuerdo CAR nº. 11 de 2011 por el cual se declaró la reserva forestal “Thomas Van der Hammen” no lo consideraban conveniente para sus intereses, pero, que era el producto de una actividad legítima de la administración que les ocasionó unos perjuicios por el rompimiento del equilibrio de las cargas públicas y en la demanda no cuestionaron su legalidad, el medio de control idóneo para obtener la indemnización es el de reparación directa.

4. Ahora, es preciso determinar si el medio de control se presentó dentro de la oportunidad legal para ello. 2 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846 [fundamento jurídico 1.2.1]. 3 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303.

El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho,

opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular el medio de control de reparación directa, de conformidad con el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, es de 2 años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Como el 31 de enero de 2013 se registró en los folios de matrícula inmobiliaria de los predios de los demandantes el Acuerdo CAR nº.11 del 19 de julio de 2011 que declaró la reserva forestal productora Regional de Bogotá D.C. “Thomas Van der Hammen” (f. 2, 16, 28, 41, 57, 66, 71,76, 135, 140, 145, 149, 153, 158, 163, 223, 231 y 239 c.2), el término para intentar la demanda debe contarse a partir del día siguiente a esa fecha y vencía el 1 de febrero de 2015. El término de caducidad se suspendió desde la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial -30 de enero de 2015- (f. 999 a 1000 c. 3) hasta el 20 de marzo siguiente (art. 21 Ley 640 de 2001), fecha en la que se expidió la constancia que declaró fallida la conciliación, según da cuenta original de la constancia (f. 1001 a 1003 c.3) y al día siguiente se reanudó el término por un 1

día. El plazo para acudir a la jurisdicción se extendió hasta el 24 de marzo de 2015, día hábil siguiente al 20 de marzo (artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal) y como la demanda se instauró en esa misma fecha, según da cuenta el sello de radicado de la demanda (f. 87 c. 1) se presentó en tiempo.

5. La legitimación en la causa por activa corresponde a la capacidad jurídica y procesal de la parte demandante para comparecer en juicio y formular pretensiones.

La Sala4 tiene determinado que la legitimación en la causa por pasiva o por activa es (i) de hecho y (ii) material. Por la primera, se entiende la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal. En cambio la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda y que se constituye en una condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado. Como la demanda persigue la indemnización por la afectación y depreciación de unos inmuebles ubicados en la zona declarada reserva forestal y los demandantes afirman ser los propietarios de esos bienes, tienen legitimación de hecho en la causa para comparecer al juicio y formular pretensiones. Por otra parte, como en esta etapa del proceso no existen suficientes elementos de juicio para determinar si los demandantes que adquirieron sus inmuebles después de la declaratoria de reserva presupuestal resultaron afectados por el acto administrativo que la declaró, la legitimación material en la causa deberá

analizarse al momento de proferir la decisión de fondo y, por ello, se confirmará la decisión apelada. En mérito de lo expuesto se RESUELVE PRIMERO: CONFÍRMASE el auto del 27 de junio de 2016 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO: En firme esta decisión DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de 4 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 2004, Rad. 14.452 [fundamento jurídico A]. origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE