CE-SECCION TERCERA-25000-23-36-000-2015-01315-01(57822)

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO

ESTATAL / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / APLICACIÓN DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / CONTROVERSIAS DEL CONTRATO ESTATAL /

DETERMINACIÓN DE LA COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / NATURALEZA DEL CONTRATO

ESTATAL / COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA /

COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / COMPETENCIA DEL

RECURSO DE APELACIÓN / DOBLE INSTANCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, vigente para la fecha de presentación de la demanda, dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en los contratos “sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas” e igualmente le corresponde conocer de los contratos “cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”; por tanto, como las pretensiones de la demanda tienen origen en un negocio jurídico celebrado por dos entidades públicas, (...) se concluye que esta jurisdicción es la llamada a resolver la controversia. Por otra parte, de conformidad con el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el numeral 5 del artículo 152 ibídem, el Consejo de Estado conoce de las apelaciones de las sentencias dictadas por los tribunales

administrativos en controversias contractuales cuando su cuantía supere 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes. (...) En consecuencia, la Sala es competente para desatar el recurso de apelación, pues el proceso tiene vocación de doble instancia.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 104 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 150 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 152 - NUMERAL 5

NULIDAD / NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / EMPRESA

INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO / CONVENIO

INTERADMINISTRATIVO / ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONVENIO

INTERADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN DEL CONVENIO

INTERADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONVENIO

INTERADMINISTRATIVO / INCUMPLIMIENTO DEL CONVENIO

INTERADMINISTRATIVO / OBJETO DEL RECURSO DE APELACIÓN /

PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE

CONGRUENCIA / APELANTE / APELANTE ÚNICO / INTERÉS JURÍDICO DEL

APELANTE / REFORMA EN PERJUICIO DE APELANTE ÚNICO /

AFECTACIÓN A LAS PARTES DEL PROCESO

[E]s pertinente destacar que la decisión de declarar de oficio la nulidad de la Resolución 33 del 2 de junio de 2015 se adoptó de manera consecuencial y con base, únicamente, en la ilegalidad del convenio interadministrativo 16 de 2010, por lo cual, de llegarse a revocar la nulidad absoluta de ese convenio, sería jurídicamente imposible mantener la declaración que de oficio se hizo respecto de

la validez del acto de liquidación, pues, en esas condiciones, esta última carecería absolutamente de sustento. En ese mismo orden de ideas, vale mencionar que, como el fundamento con base en el cual el a quo declaró de oficio la nulidad del acto de liquidación unilateral fue solo uno: la nulidad del convenio interadministrativo (...), los argumentos que expresó el apoderado de FONDECUN en el recurso de apelación en favor de la validez de ese negocio jurídico no pueden entenderse limitados a ese solo aspecto de la providencia recurrida, a pesar de que esta entidad hubiera solicitado que se revoque esa decisión y que, en lo demás, se confirme la sentencia. En ese sentido, es importante destacar que, por las razones que acaban de expresarse, la declaración de nulidad de la Resolución (...), fundada en la ilegalidad del convenio interadministrativo (...), constituye un punto íntimamente relacionado con el objeto de la apelación y, por tanto, al estar vinculado directamente con él, abarcarlo no desconoce el principio de congruencia. (...) Igualmente, es importante enfatizar que si, incluso, cuando se está frente a un apelante único, la ley prevé que “El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella”, con mayor razón esta premisa debe aplicarse cuando no se está ante un apelante único y su situación, al resolver los puntos íntimamente relacionados con su inconformidad, no se desmejora, tal y como ocurre en este caso, en el que,

además de que ambas partes apelaron, una eventual revocatoria de la decisión del Tribunal de declarar la nulidad de la Resolución no provocaría, prima facie, una afectación negativa a los intereses de FONDECUN que fue quien la expidió y que, valga señalar, no ha demandado la validez de su propio acto. (...) En lo que concierne al municipio (...), se observa que, en sí mismos, sus reparos frente a la declaración de nulidad de la Resolución (...) no expresan verdaderamente una inconformidad con esa decisión, pues solicitó expresamente que sea confirmada, pero con fundamento en unas razones diferentes a las expresadas por el a quo. Es pertinente mencionar que, aun si en gracia de discusión se entendiera que sí impugnó la nulidad de la referida resolución, lo cierto es que la Sala no podría abordar el estudio de esas otras razones a las que se refirió el municipio, por la simple, pero potísima razón de que la demanda no se dirigió en contra de ese acto.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 328INCISO CUARTO

DECLARACIÓN DE NULIDAD ABSOLUTA / ACCIÓN CONTRACTUAL DE

NULIDAD ABSOLUTA / DECLARACIÓN DE OFICIO DE NULIDAD ABSOLUTA / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / PODER DEL JUEZ / PODER OFICIOSO DEL JUEZ / DEBERES DEL JUEZ / INTERÉS PARA DEMANDAR LA NULIDAD

ABSOLUTA DEL CONTRATO / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA /

PROTECCIÓN DEL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA / CELEBRACIÓN

DE CONTRATO / CELEBRACIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO /

CELEBRACIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO POR ENTIDAD

TERRITORIAL / CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS LEGALES DE LA

CELEBRACIÓN DE CONTRATO / CONTRATACIÓN DIRECTA / PRINCIPIO DE

TRANSPARENCIA / PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA / PRINCIPIOS DE

LA SELECCIÓN OBJETIVA DE LA CONTRATACIÓN DIRECTA / NEGOCIO

JURÍDICO / PRUEBA DEL NEGOCIO JURÍDICO / VALORACIÓN PROBATORIA

DEL NEGOCIO JURÍDICO / NEGOCIO JURÍDICO COMERCIAL / EMPRESA

INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO / GESTIÓN DEL DOCUMENTO / ARCHIVO NACIONAL DE IDENTIFICACIÓN / PROYECTOS DE INTERÉS NACIONAL Y ESTRATÉGICO / LEY GENERAL DE ARCHIVOS / GESTIÓN DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / INTERVENCIÓN DE LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA / ADMINISTRACIÓN DOCUMENTAL / CONEXIDAD DEL CONTRATO / PRINCIPIO DE EFICIENCIA / PRINCIPIO DE EFICIENCIA DE LA

FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / SERVICIO DE CONTROL DE CALIDAD /

IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO /

NORMATIVIDAD DE LA NULIDAD ABSOLUTA / PRINCIPIOS DE LOS

CONTRATOS / PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN DEL ACTO JURÍDICO /

CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / PROCEDIMIENTO DE LA SELECCIÓN

OBJETIVA DEL CONTRATISTA / PROCESO DE SELECCIÓN DEL

CONTRATISTA / CRITERIOS DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA /

AUSENCIA DE PRUEBA / INCUMPLIMIENTO DEL CONVENIO

INTERADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO La Sala debe ser enfática en afirmar que, si bien, en aras de proteger la legalidad, la ley confiere al juez el poder inquisitivo de declarar de oficio la nulidad absoluta de los contratos, en la medida que se activa aun sin petición de parte e, incluso, en contra de los intereses de los contratantes, esa facultad, que a la vez es un deber, debe ejercerse bajo los estrictos lineamientos que, a su vez, la misma ley impone –y la jurisprudencia desarrolla– en garantía de la seguridad jurídica. (...) Pues bien, la Sala encuentra que en este caso la nulidad que de oficio declaró el a quo en la sentencia recurrida no está plenamente acreditada en el proceso y, como es apenas obvio, tampoco puede decirse que sea palmaria. (...) En conclusión, la posibilidad legal de celebrar contratos interadministrativos por vía del mecanismo de la contratación directa no se traduce en una libertad absoluta ni discrecional de la entidad pública contratante, toda vez que, como acaba de verse, las condiciones para su procedencia están claramente definidas en la ley y, por tanto, deben ser respetadas, de ahí que se afirme que, incluso en ese tipo de contratación, se debe garantizar el cumplimiento de los principios de transparencia y selección objetiva. (...) Revisado el expediente, la Sala no encuentra fundamento para sostener que en el objeto de FONDECUN no se enmarcaba el del convenio interadministrativo (...). Según se extrae de sus considerandos, este fue un negocio jurídico derivado, necesario para cumplir el objeto de un convenio marco

anterior celebrado entre las mismas partes; por tanto, los antecedentes y el contenido de ese acuerdo marco, analizados a la luz de la misión, los objetivos y las funciones para los que fue creado FONDECUN y de cara al contenido mismo del convenio (...), son relevantes para determinar la concordancia entre lo pactado y las funciones de ese Fondo. (...) Como se aprecia, FONDECUN es una empresa industrial y comercial del Estado concebida para apoyar a los entes territoriales del departamento de Cundinamarca en el cumplimiento de sus cometidos misionales, para lo cual, entre otras cosas, puede ser agente de proyectos de desarrollo – principalmente, pero no de forma exclusiva, de aquellos incluidos en los objetivos del plan departamental de desarrollo– en cualquiera de sus etapas, entre ellas, en la de ejecución, en adelanto de la cual está facultado para celebrar los negocios que sea necesarios para el cumplimiento del respectivo proyecto y, por tanto, en ese marco, su gestión la puede llevar a cabo directamente o por conducto de particulares especializados en la disciplina inmersa en el objeto del contrato. (...) En ese contexto, encuentra la Sala que, si bien es claro que entre los objetivos y las funciones asignadas al Fondo no se hallaba textualmente comprendido aquel descrito en el convenio (...), consistente en organizar e implementar el proceso de gestión documental y el archivo de la administración municipal, sí estaban las de gerenciar, estructurar y ejecutar, entre otros, proyectos que tuvieran relación con el desarrollo socioeconómico de las entidades territoriales pertenecientes al departamento de Cundinamarca, lo cual se concretó en este caso en el proyecto de mejoramiento y sistematización del proceso de gestión documental del municipio (...). Vale mencionar que FONDECUN no se obligó a organizar e

implementar directamente el proceso de gestión documental y archivo de la entidad, sino a adelantar la gerencia o administración integral de ese proyecto y, en desarrollo de esa labor, se obligó también a obtener unos resultados específicos. (...) En síntesis, entre el objeto del convenio específico 16 de 2010 y el convenio marco del 27 de diciembre de 2010 había una relación de medio a fin o, lo que es lo mismo, el negocio derivado era un instrumento para desarrollar un proyecto que se enderezaba al mejoramiento de los servicios a cargo de la entidad territorial. También se debe tener en cuenta que el artículo 4 de la Ley 594 de 2000, por la cual se adoptó la Ley General de Archivo y se dictaron otras disposiciones, estableció los principios de la función archivística, a la cual consideró como un aspecto vinculado a la finalidad esencial del Estado y como una herramienta indispensable para la gestión administrativa, económica, política y cultural del Estado, (...) Dentro de ese marco, con el propósito de dar cumplimiento a la normativa que regula la política archivística nacional, la reglamentación de metodologías para la organización, conservación y difusión de los documentos, la sensibilización e importancia de los archivos tanto para la administración como para la cultura, así como para la conservación y preservación del patrimonio documental, el municipio (...) y FONDECUN suscribieron el convenio 016, (...) Así, pues, la Sala evidencia que existe conexidad entre las labores de apoyo en la gerencia y/o administración del proyecto de organización e implementación del proceso de gestión documental y archivo realizada por FONDECUN y el fin institucional en materia de archivo documental que con ella se persigue, en procura de alcanzar estándares de eficiencia y calidad en la

prestación de sus servicios y atención a los ciudadanos. (...) Lo anterior lleva a colegir que no estaban dadas las condiciones a las que se refieren los artículos 1742 del Código Civil y 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para declarar, de forma oficiosa, la nulidad absoluta del contrato, pues, por las razones que acaban de expresarse, los vicios a los que aludió el tribunal no están plenamente acreditados en el proceso. (...) Así las cosas, como no se evidencia, al menos no de manera clara y fehaciente, que el convenio interadministrativo específico (...) hubiera adolecido de nulidad absoluta, su declaratoria de oficio no resultaba ajustada al ordenamiento jurídico, pues se insiste en que, para hacer uso de tal facultad, no basta con que el juez perciba que en la celebración del contrato se hubiere podido vulnerar el orden jurídico, sino que esa circunstancia debe estar plenamente acreditada en el proceso, al punto que exista certeza total y definitiva acerca de la configuración de los vicios que afecten la validez de un determinado contrato, cuestión que no sucede en el sublite, en el que no se encuentra acreditada la transgresión a los principios de transparencia y selección objetiva invocados por el a quo. Esto, unido al principio de conservación de los contratos, impide al juez una declaratoria de nulidad oficiosa sin la presencia, entre otros, de los requisitos que activen tales facultades, los cuales, como ya se dijo, obran como atribución excepcional de cara a los mecanismos de conservación de los acuerdos de voluntades. (...) Con todo, es importante advertir que no deja de llamar la atención de la Sala el hecho de que el

municipio no hubiera adelantado el procedimiento de selección del contratista para llevar a cabo de manera directa, en calidad de contratante, la ejecución del proyecto de organización e implementación del proceso de gestión documental y archivo; sin embargo, como no obran en el expediente los antecedentes del convenio marco, no es posible establecer las razones que llevaron al ente territorial a celebrarlo y, por tanto, tampoco a realizar la contratación de ese preciso objeto a través de FONDECUN. En definitiva, no están plenamente demostrados los vicios a los que aludió el Tribunal, cuestión que se opone como obstáculo para concluir con certeza sobre la ilegalidad del convenio examinado. (...) Así las cosas, la Sala se aparta de los argumentos expuestos por el Tribunal de origen, en cuanto consideró probado que se había transgredido el principio de transparencia y el deber de selección objetiva y, en consecuencia, revocará los numerales primero y segundo de la sentencia del 29 de junio de 2016, por medio de los cuales se declaró de oficio la nulidad absoluta del convenio interadministrativo (...) y, consecuencialmente, de la Resolución (...), según ya fue explicado. (...) FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1742 / LEY 80 DE 1993 – ARTICULO 45 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. – ARTÍCULO 141 / LEY 594 DE 2000ARTÍCULO 4

NOTA DE RELATORÍA: Sobre concepto de contratación derivada, consultar Consejo de Estado, sentencia del 3 de agosto de 2017, Exp. 52531, M.P. Marta

Nubia Velásquez Rico.

LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO /

EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO / NATURALEZA

JURÍDICA DE LA EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO /

RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN DE LA EMPRESA INDUSTRIAL Y

COMERCIAL DEL ESTADO / RÉGIMEN JURÍDICO DE LA EMPRESA

INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO / REGÍMENES DE LA EMPRESA

INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO / OBJETO DE LA EMPRESA

INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO / CARACTERÍSTICAS DE LA

EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO / REGULACIÓN DE LA

EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO / FACULTAD

DISCRECIONAL DE LA EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO

FACULTADES DE LA EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO /

CONTRATO ESTATAL REGIDO POR EL DERECHO PRIVADO / CONTRATO

DE DERECHO PRIVADO DE LA ADMINISTRACIÓN / ESTATUTO GENERAL

DE CONTRATACIÓN / APLICACIÓN DEL ESTATUTO GENERAL DE

CONTRATACIÓN / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / PRINCIPIOS DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL /

NORMA PROCESAL DE DERECHO PÚBLICO

[L]a Sala encuentra que, en este caso, el cruce de cuentas que hizo FONDECUN a través de la Resolución (...) no constituye obstáculo para resolver acerca de las pretensiones de la demanda, pues además de que, pese a su forma, no es un acto administrativo, tampoco surgió de facultades convenidas entre las partes, por lo

cual su contenido no puede generar efectos vinculantes entre ellas. (...) En reciente sentencia esta Subsección se pronunció en relación con la naturaleza de los actos de las empresas industriales y comerciales del Estado –en adelante EICE–, para lo cual se detuvo en el estudio pormenorizado de su origen, la finalidad con la que fueron creadas y su ubicación en la estructura administrativa del Estado, como elementos de juicio necesarios para evidenciar las razones que explican la lógica que en distintos cuerpos normativos ha tenido en cuenta el legislador, de manera constante y coherente, para establecer que sus actos y contratos están gobernados por el régimen de derecho privado y para distinguir cuándo, de manera excepcional, resulta imperativa la aplicación del derecho público. Así, dada la pertinencia de lo estudiado en aquel asunto, frente a lo que debe resolverse en este, la Sala se permite reiterar los aspectos más relevantes de esa providencia en relación con esta materia. En la referida sentencia, [Exp. 51363] la Sala destacó que desde sus inicios las EICE fueron concebidas para desarrollar actividades de naturaleza industrial o comercial en igualdad de condiciones con los particulares, por lo cual, cuando están en desarrollo de tales actividades, no están prevalidas de prerrogativas exorbitantes y, correlativamente, tampoco están sometidas a procedimientos administrativos que vuelvan engorrosas sus actuaciones y que las pongan en situación de desventaja frente a sus competidores; de ahí que el legislador haya dispuesto que, por regla general, el régimen legal de sus actos y contratos es el de derecho privado, (...). La Sala precisó que, si bien, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 2

de la Ley 80 de 1993, las EICE están sometidas a las normas que gobiernan el denominado contrato estatal, esa misma ley, atendiendo al objeto y naturaleza jurídica de su actividad, estableció en su artículo 14 un trato diferencial respecto de ellas, (...), sin que esto desdiga de su condición de contrato estatal, pues esta categoría no se define por el régimen legal aplicable, sino por la naturaleza del sujeto que lo suscribe. (...) Subrayó que en la Ley 489 de 1998 el legislador reiteró que las EICE son organismos que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagre la ley, e incluyó en tal régimen la actividad de gestión económica de esas empresas; con base en lo cual se concluyó que las actividades que desarrollan están sujetas a la ley (derecho civil y comercial), a la norma que las creó o autorizó y a sus estatutos internos, sin perjuicio de que, además de las actividades o actos allí previstos, (...). La Sala hizo énfasis en la coherencia que existe entre las referidas normas de la Ley 489 de 1998 y las que fueron introducidas posteriormente al ordenamiento jurídico a través de la Ley 1150 de 2007 en relación con ese tipo de entidades públicas, específicamente, en cuanto en su artículo 14 dispuso que las EICE no se encuentran sometidas en su actividad contractual al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (...), aunque, según lo dispuesto en el artículo 13 ibídem, sí lo están a los “principios generales de la actividad contractual para entidades no sometidas al

estatuto general de contratación de la administración pública”. Después de dejar sentado que, por regla general, el régimen de los actos y contratos de las EICE se rigen por el derecho privado, la Sala advirtió que, excepcionalmente, se gobiernan por el derecho público cuando se encuentran cumpliendo verdaderas funciones administrativas, bien sea porque tales actos y contratos surjan en virtud de sus relaciones con los demás entes públicos en cumplimiento del principio de coordinación o cuando lo haga por expresa disposición legal. Ante ese panorama, la Sala reparó sobre la necesidad que surgió en el sentido de establecer unos criterios o pautas que permitieran delimitar el lindero entre la aplicación del régimen público y del régimen de derecho privado a los actos y contratos de las EICE, los cuales han sido perfilados por la jurisprudencia teniendo como derrotero los propósitos para los que fueron creadas estas entidades, pero sin olvidar que, en cualquier caso, siguen haciendo parte de la estructura de la administración pública. En ese contexto y con base en las llamadas zonas de certeza positiva – que indican la imposibilidad de acudir a la aplicación del régimen de derecho privado respecto de actividades que suponen el ejercicio de función administrativa– y zonas de certeza negativa –que se refieren a actividades que el Estado opta por desarrollar con agentes económicos particulares– (...) FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 288 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 2 - NUMERAL 1 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 1 / LEY 489

DE 1998 / LEY 1150 DE 2007 / LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 14 / LEY 1150

DE 2007 - ARTÍCULO 13

NOTA DE RELATORÍA: Respecto a la naturaleza de los actos de las empresas industriales y comerciales del Estado, consultar Consejo de Estado, Sentencia del 19 de marzo de 2021, exp. 51363, C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 19 de agosto de 2004. Exp. 12.342., reiterada en sentencia de 6 de febrero de 2006, exp. 13414 C.P. Ramiro Saavedra Becerra. En cuanto al régimen del derecho privado de las empresas industriales y comerciales del Estado, ver Corte Constitucional, sentencia C-629 de 2003.

CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / INEXISTENCIA DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE COOPERACIÓN PROCESAL / PRINCIPIO

DE COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA / CELEBRACIÓN DEL CONVENIO

INTERADMINISTRATIVO / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO DE

COOPERACIÓN / REQUISITOS DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO /

LIQUIDACIÓN DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / NEGOCIO

JURÍDICO / NEGOCIO JURÍDICO PATRIMONIAL / EXISTENCIA DEL

CONTRATO / EXISTENCIA DEL CONTRATO ESTATAL / EMPRESA

INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO / FACULTAD DISCRECIONAL DE

LA EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO / FACULTADES DE

LA EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO / RÉGIMEN DE

CONTRATACIÓN DE LA EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL

ESTADO / RÉGIMEN JURÍDICO DE LA EMPRESA INDUSTRIAL Y

COMERCIAL DEL ESTADO / DERECHO PRIVADO / RÉGIMEN DE

CONTRATACIÓN ESTATAL / MUNICIPIO / CELEBRACIÓN DE CONTRATO

ADMINISTRATIVO POR ENTIDAD TERRITORIAL / CONTRATANTE /

ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / APLICACIÓN DEL ESTATUTO

GENERAL DE CONTRATACIÓN / APLICACIÓN DE LA LEY DE CONTRATACIÓN Las anteriores razones son las que en esta oportunidad llevaron a la Sala a concluir que, pese a su apariencia, la Resolución (...) no constituye un acto administrativo, pues, más allá de su nombre, como pasa a verse, no fue expedido en ejercicio de función administrativa. (...) Lo primero en lo que repara la Sala es que en el denominado “convenio interadministrativo” (...), FONDECUN no obró de manera principal en cumplimiento de los principios de coordinación y cooperación que caracterizan a este tipo de acuerdos, en el entendido que se celebran para el logro de los fines de la Administración a través de la gestión conjunta de competencias administrativas, sino que lo hizo, realmente, en desarrollo de sus funciones de naturaleza industrial, comercial y de gestión económica y, por tanto, según lo previamente expuesto, en desarrollo de ese negocio jurídico sus actos estuvieron regidos por el derecho privado. (...) Con base en este razonamiento, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha destacado como elementos característicos de esta clase de convenios, entre otros, los siguientes: i) no contienen un ánimo patrimonial o intereses puramente económicos y, por tanto, las obligaciones que en su virtud se ejecutan no son objeto de remuneración; ii) comportan un paralelismo de intereses; por ello, iii) las relaciones se desarrollan en un plano de

igualdad o equivalencia y, por eso mismo, iv) no surgen las posiciones de contratantes y contratistas, ni se generan prerrogativas en favor de una parte y a costa de la otra. (...) De manera coherente con lo anterior, la Sección Tercera de esta Corporación ha sostenido que, en los términos del artículo 864 del Código de Comercio, cuando a través de un “convenio interadministrativo” lo que pretenden las entidades vinculadas a él sea “constituir, regular o extinguir entre ellas una relación patrimonial”, se está ante un verdadero contrato y, por tanto, la relación negocial que sobre esas bases se funda está llamada a producir todos los efectos que se predican de esa clase de negocios jurídicos. (...) En ese mismo sentido, esta Subsección ha señalado que los propiamente dichos “convenios interadministrativos” se destacan porque sirven de vehículo para que dos o más entidades públicas se comprometan y encaucen sus voluntades hacia la gestión cooperada de las funciones administrativas que corresponde a cada una de ellas en procura de un fin común; con base en ello, ha indicado que ese concepto excede el tradicional de “contrato”, pues, pese a que media un acuerdo de voluntades, en éstos se excluye la contraposición de intereses entre las entidades que los suscriben, lo que, precisa, no significa, como ya se dijo, que los compromisos que se asuman en virtud de este tipo de acuerdos no puedan tener un componente de carácter patrimonial (...) Así, en el caso de los contratos interadministrativos, a diferencia de lo que ocurre en el contexto de los, propiamente dichos, “convenios interadministrativos”, las relaciones negociales no

están determinadas por la consecución de un objetivo común, pues, en éstos, mientras la contratante busca el cumplimiento de un fin estatal que se radica en cabeza suya, la contratista, aunque colabora con la realización de ese fin, lo hace a cambio de una retribución patrimonial por el cumplimiento de la satisfacción de la prestación a la que se obliga, lo que se traduce, básicamente, en el surgimiento de obligaciones recíprocas de contenido económico, extrañas, como acaba de verse, a las relaciones que se estructuran en el marco de los convenios celebrados entre entidades públicas. (...) Hechas las anteriores precisiones y de cara a las obligaciones pactadas en el “convenio interadministrativo” (...), la Sala evidencia la existencia de un verdadero contrato, en tanto en cuanto se pactaron prestaciones recíprocas de contenido patrimonial entre las partes, lo que descarta que en dicha relación hubiere mediado un paralelismo de intereses surgido a partir del ánimo de colaboración y cooperación para la consecución de un fin común, pues, básicamente, el municipio (...) demandó de la empresa industrial y comercial del Estado la prestación de servicios técnicos y administrativos orientados a administrar un proyecto de gestión documental y archivo para la alcaldía de esa entidad territorial, a cambio de una remuneración dineraria, esto es, FONDECUN suscribió el contrato en ejercicio de sus funciones industriales, comerciales y de gestión económica. (...) Así, de la lectura del texto contractual, la Sala evidencia la naturaleza conmutativa y recíproca de las prestaciones y contraprestaciones inmersas dentro del acuerdo, mas no la unión de esfuerzos en procura de un fin común o compartido, característica inherente de los convenios celebrados entre

entidades públicas. (...) Adicionalmente a lo dicho respecto de los intereses contrapuestos envueltos en la celebración del “convenio interadministrativo”, la naturaleza de las partes que en él intervinieron conduce a descartar la identidad de ese negocio jurídico con el regulado por el artículo 355 de la Constitución Política, (...) La Sala precisa, además, que en este caso FONDECUN no obró en ejercicio de funciones administrativas expresamente conferidas por la ley, específicamente la prevista en el inciso segundo del artículo 11 de la Ley 80 de 1993, pues esa facultad legal se radicó en cabeza de la entidad que fungió como contratante y no de la contratista. (...) En este punto, es pertinente mencionar que, como se expresó (...), a pesar de que para el momento de celebración del contrato –y aún hoy– el régimen que gobierna la actividad industrial y comercial de FONDECUN –en ejercicio de la cual, según se vio previamente, lo suscribió–, era el de derecho privado, el negocio jurídico se rigió por las normas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, toda vez que ésta era entonces –y aún ahora– la normativa que regulaba la actividad contractual del municipio (...), que fungió como entidad contratante en la referida relación negocial.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 209 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 355 / LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 2 - NUMERAL 4 - INCISO TERCERO LITERAL C / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 11 / CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 864

ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / ESTATUTO GENERAL DE

CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / APLICACIÓN DEL

ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / MUNICIPIO / CONTRATANTE /

LEY GENERAL DE