CE-SECCION TERCERA-25000-23-36-000-2015-01522-01(59336)-2017

REPARACIÓN DIRECTA - Auto niega excepción de caducidad / RECURSO DE APELACIÓN - Se difiere el estudio de la excepción de caducidad del medio de control hasta el momento de proferir sentencia / CADUCIDADDiferido su estudio hasta sentencia / PRINCIPIO PRO ACTIONE - Acceso efectivo a la administración de justicia / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - Tutela efectiva En el presente caso corresponde al Despacho decidir acerca del recurso de apelación interpuesto en audiencia inicial contra la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de la cual declaró no probada la excepción de caducidad del medio de control, para lo cual la Sala considera que en virtud del principio pro actione y en aras de privilegiar el acceso efectivo a la administración de Justicia, seguir adelante la actuación contenciosa administrativa a fin de que sea al momento del fallo, cuando se tengan mayores elementos de juicio, que se podrá determinar con certeza si acaeció la caducidad del medio de control ejercida por la parte actora (…), por lo que resuelve confirmar la decisión adoptada por el Tribunal de Cundinamarca.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 308 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 326 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 140.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C., cuatro (4) de julio de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 25000-23-36-000-2015-01522-01(59336)

Actor: MARÍA BERENICE CASTILLO

Demandado: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - AGENCIA NACIONAL DE

INFRAESTRUCTURA

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) Asunto: CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – concepto – cómputo del término de caducidad en error judicial.

Procede el Despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto QBE Seguros S.A. – llamado en garantía de la Agencia Nacional de Infraestructura - contra el auto adoptado en audiencia inicial del 8 de mayo de 2017, proferido la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo del Quindío, en el cual se declaró no probada la caducidad del medio de control de reparación directa. ANTECEDENTES 1.- En escrito del 23 de junio de 2015, la señora Maria Berenice Castillo, por intermedio de apoderada, presentó demanda de reparación directa, solicitando que se declarara administrativamente patrimonialmente responsables a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, antes Instituto Nacional de Concesiones - INCO, en virtud de los perjuicios causados a la parte demandante, derivados del error judicial imputable al Juzgado Primero Civil del Circuito de Fusagasugá – Cundinamarca, cometido dentro del proceso de expropiación No. 25290-31-03001-2007-00053-01 y por la ocupación permanente efectuada en el inmueble

propiedad de la actora, que derivo del error jurisdiccional. 2En auto del 26 de agosto de 2015, el Tribunal de instancia procedió a admitir la demanda. 3.- En audiencia inicial del 8 de mayo de 2017, se declaró improbada la excepción de caducidad interpuesta por QBE Seguros S.A. 4.- Dentro de la misma audiencia, el apoderado de la llamada en garantía QBE Seguros S.A. interpuso recurso de apelación el cual fue concedido por el a-quo ante esta Corporación. CONSIDERACIONES 1.- Normativa vigente. Sea lo primero precisar que la normativa procedimental que rige el trámite y decisión del presente asunto es la dispuesta en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) – Ley 1437 de 2011, comoquiera que el escrito de demanda fue radicado el 6 de agosto de 2015 y, de acuerdo al artículo 308 del CPACA “El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. // Este código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia (…)”. 2.- Trámite de la apelación de autos en la Ley 1437 de 2011 Sobre este punto debe señalarse que la Ley 1437 de 2011 concibió un trámite más expedito en materia de apelación de autos, pues, siguiendo las reglas dispuestas en el artículo 244 i) la oportunidad para interponerse el recurso de apelación difiere según si se trata de una decisión pronunciada en audiencia, caso

en el cual deberá formularse la impugnación “en el transcurso de la misma”, dado que el auto se entiende notificado por estrados; o si se trata de una decisión dictada fuera de audiencia, caso en el cual se notificará por estado y el recurso deberá interponer y sustentarse en los tres (3) días siguientes a la notificación; ii) el ejercicio del derecho de contradicción, se surte, tratándose de autos proferidos en audiencia, inmediatamente se formula el recurso, de manera que el juez “dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales con el fin de que se pronuncien”, mientras que en relación a las decisiones escriturales la contradicción se surte por traslados de tres (3) días “sin necesidad de auto que así lo ordene”. Por último, en lo que se refiere a iii) la decisión del a-quo sobre la concesión del recurso, es claro que en el trámite por audiencias el Juez, inmediatamente, se pronunciará sobre la concesión del recurso, caso contrario cuando se trata de una decisión adoptada fuera de audiencia. Ahora, en lo que tiene que ver con el trámite en segunda instancia de la apelación de autos, la norma no estableció tratamiento diferenciado entre la impugnación de aquellos autos que se profieren en el curso de una audiencia y los que no, limitándose a señalar que “3. Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano.”, de lo cual se deriva que el Código suprimió el trámite previo de la admisión del recurso, confiando que la verificación de los aspectos procesales pertinentes (v.gr. verificar si la decisión es

pasible del recurso o existe una falta de competencia funcional) para la procedencia de la apelación se salvaguardaban con la concesión por parte del aquo. Aun así, advierte el Despacho que esto no implica que el superior funcional no tenga competencia para revisar estos aspectos procesales, de manera que si se llega a configurar un evento de estos, que en últimas, impiden resolver el recurso de apelación formulado, deberá ponerlo de presente mediante auto que determine la inadmisión de la impugnación formulada por una de las partes, tal como lo deja ver, como mayor claridad la afortunada redacción del artículo 326 del Código General del Proceso, en donde se indica que “Si el juez de segunda instancia lo considera inadmisible [el recurso], así lo decidirá en auto; en caso contrario resolverá de plano y por escrito el recurso.” En el presente caso correspondería al Despacho decidir acerca del recurso de apelación interpuesto en audiencia inicial celebrada el 8 de mayo de 2017 contra la decisión proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró no probada la excepción de caducidad del medio de control.

3. Excepciones Las excepciones son la manera como se puede oponer la parte pasiva dentro del proceso, frente a las pretensiones de la parte activa, las cuales debe dirimir el juez de conocimiento. La normativa las ha distinguido en dos clases: i) las previas las cuales se encuentran consagradas en el artículo 100 del Código General del Proceso con las cuales lo que se pretende es el saneamiento del proceso, por causa de vicios o defectos en el mismo, y su finalidad es mejorarlo o terminarlo,

cuando lo primero no sea posible, y ii) las de mérito o de fondo deben ser resueltas en la sentencia como lo establece en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 que deben ser estudiadas y resueltas en la sentencia pues con ellas lo que se busca es controvertir las pretensiones de la demanda. Ahora bien, en el caso bajo estudio es importante señalar que el juez de instancia, en la audiencia inicial debe resolver las excepciones previas las cuales son utilizadas como componente de defensa de las partes demandadas, éstas se encargan de atacar las pretensiones de la demanda, y para el caso en cuestión el numeral 6° del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo indica que estas se resolverán en audiencia: “Artículo 180 – Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la reconvención según el caso, el juez o magistrado ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas (…)

6. Decisión de excepciones previas. El juez o magistrado ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y la de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva” Por lo expuesto la actuación del juez de instancia está ajustada a derecho, y al a quem corresponde resolver el recurso radicado por la compañía llamada en garantía, cuyo único objetivo es determinar si operó o no la caducidad respecto de la ocupación en el bien inmueble, propiedad de la demandante, por parte de la Agencia Nacional de Infraestructura y cuya limitación dará paso al estudio y final

decisión que realizará este Despacho. Asimismo, el sub judice tiene vocación de doble instancia en razón en la cuantía, toda vez que la pretensión mayor individualmente considerada asciende a la suma de $1.106.300.000 COP, equivalente a 1716.92 salarios mínimos legales mensuales vigentes en 2015, época de la presentación de la demanda, a razón de $ 644.352.oo el salario mínimo legal mensual vigente, al tenor de lo dispuesto en los artículos 152.6 y 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 4.- Caducidad del medio de control de reparación directa. La caducidad de esta pretensión contenciosa administrativa como instituto procesal obtiene soporte y fundamento en el artículo 228 de la Constitución Política. Dicho fundamento constitucional determina la aplicación de los términos procesales en el ordenamiento jurídico, buscando ante todo la protección material de los derechos y la resolución definitiva de los conflictos que surgen a diario en el complejo tejido social1 2. Conforme a la estructuración conceptual de nuestra legislación, la figura de la caducidad de la acción es de estricto orden público y de obligatorio cumplimiento, 1 Corte Constitucional, SC-165 de 1993. “Desde esta perspectiva, es claro que la justicia, entendida como la resultante de la efectiva y recta mediación y resolución con carácter definitivo de los conflictos surgidos en el transcurso del devenir social, se mide en términos del referente social y no de uno de sus miembros”. 2 Corte Constitucional, SC-351 de 1994. “El derecho de acceso a la administración de justicia, sufriría grave

distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fín (sic), el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta”. innegociable e irrenunciable en cuanto implica el reconocimiento normativo de un lapso habilitador para el ejercicio de ciertas pretensiones judiciales3. En esta perspectiva el legislador ha considerado que la no materialización del término límite establecido para la correspondiente caducidad constituye otro de los presupuestos para el debido ejercicio de los medios de control contencioso administrativos que estuvieren condicionados para estos efectos por el elemento temporal4. Desde este punto de vista, la caducidad se institucionaliza como un concepto temporal, perentorio y preclusivo de orden, estabilidad, interés general y seguridad jurídica para los asociados y la administración desde la perspectiva procesal, generando certidumbre en cuanto a los tiempos de las personas para hacer valer sus derechos ante las autoridades judiciales5. En este sentido, las consecuencias

del acaecimiento de la condición temporal que es manifiesta en toda caducidad implica la pérdida de oportunidad para reclamar por la vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad de la administración pública6. 3Corte Constitucional. Sentencia C-832 del 8 de agosto de 2001, M. P.: Rodrigo Escobar Gil: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través del cual el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público, lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia”. 4 Corte Constitucional, SC-351 de 1994. “Para nadie es desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y controversias se cierren definitivamente, y que atendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la posibilidad de realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia, para que las partes actuen (sic) dentro de ciertos plazos y

condiciones, desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicción del derecho en litigio”. 5Corte Constitucional. Sentencia C-781 del 13 de octubre de 1999, M. P.: Carlos Gaviria Díaz: “De otro lado, resulta necesario dotar de firmeza a las determinaciones oficiales estableciendo un momento a partir del cual ya no es posible controvertir algunas actuaciones. De lo contrario, el sistema jurídico se vería avocado a un estado de permanente latencia en donde la incertidumbre e imprecisión que rodearían el quehacer estatal entorpecerían el desarrollo de las funciones públicas. Ha dicho la Corte: ‘La caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusas algunas para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado’. Ahora bien: los términos de caducidad no pueden interpretarse como una forma de negar el acceso a la justicia, precisamente porque la limitación de plazo para

impugnar ciertos actos –y es algo en lo que se debe insistir– está sustentada en el principio de seguridad jurídica y crea una carga proporcionada en cabeza de los ciudadanos para que se interesen y participen prontamente en el control de actos que vulneran el ordenamiento jurídico. Ha añadido la Corte: ‘El derecho de acceso a la administración de justicia sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, éste pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fin, el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta’”. De manera concreta, en relación con la caducidad del medio de control de reparación directa dispone el artículo 164.2 literal i) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que “Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento

del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.” 5.- Ocupación de bienes inmuebles En relación con la ejecución de obras que se ejecuten en un determinado previo, vale la pena considerar la ocupación temporal o permanente del inmueble en propiedad ajena por causa de trabajos públicos, y que es uno de los factores para determinar la fecha cierta en el medio de control de Reparación Directa, y así lo manifiesta la norma al estipular en el art 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública”. Así mismo la jurisprudencia ha definido la ocupación permanente y o definitiva, para lo cual propone, (…)“Esta Corporación ha tenido oportunidad de definir la ocupación permanente o definitiva de bienes inmuebles en los siguientes términos: La ocupación permanente o definitiva por obras públicas es un hecho dañoso reconocido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, como fuente de indemnización de la persona que ha visto afectados sus derechos de propiedad, posesión, uso, usufructo o habitación, y está prevista legalmente como una de las causas por las que el afectado puede reclamar directamente la reparación del daño, como lo dispone el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo. Así las cosas, cualquier ocupación del predio que tenga la virtud suficiente para limitar las atribuciones del titular del derecho de dominio sobre el bien inmueble, y que además tenga vocación de permanencia en el tiempo aun cuando no se busque la

realización de una obra por parte de la administración, debe considerarse como ocupación permanente en los términos del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, y merece ser reparada en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, pero con las limitaciones que para el ejercicio de la acción 6Corte Constitucional. Sentencia C-115 de 1998, M. P.: Hernando Herrera Vergara: “La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (art. 136 CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. indemnizatoria establece el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo7. (…) 6.- Caso en concreto Ahora bien, puede entenderse que la ocupación objeto del litigio por parte de la Agencia Nacional de Infraestructura, tentativamente se configuró a partir del momento en que el Juzgado Primero Civil del Circuito el día 11 de diciembre de 2008, realizó la entrega de la franja de terreno que hace parte del predio

denominado Santa Bárbara al entonces Instituto Nacional de Concesiones – INCO – hoy Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, conforme se decidió la misma de manera anticipada por medio de auto de 27 de agosto de 2008, proferido por el mismo Juzgado. Revisado el expediente, el Despacho no puede reflejar en el expediente una prueba que se haya realizado la entrega a la parte demandante del bien inmueble o que haya finalizado la obra objeto de la entonces expropiación, por lo que no se puede determinar con certeza el momento en el cual ceso la ocupación del bien inmueble feneció. Se debe tener en cuenta que en los casos de ocupación temporal o permanente de inmuebles8, el término para accionar, empieza a correr a partir del día siguiente de su ocurrencia, es decir desde cuando cesó la ocupación temporal, porque en ese momento se consolida el perjuicio, o desde cuando se termine la obra en relación con la ocupación permanente9. Considerando que la caducidad implica la pérdida de oportunidad para reclamar por vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad del Estado, en el presente caso, es evidente que no existe en el plenario un medio probatorio que acredite con suficiencia cuál fue el día en que la obra pública finalizó, para de este modo tener certeza del término de caducidad o cuando cesó la ocupación, tanto así que en el certificado de tradición de matrícula inmobiliaria No. 157-896 de 15 de abril de 2015, la última inscripción que se observa corresponde a la especificación de la demanda por expropiación (medida 7 Consejo de Estado, Sala Plena de Sección Tercera, auto de 9 de febrero de 2011, Radicado 2008-00301

(38271) C.P. Danilo Rojas Betancourth 8 Cfr. Consejo de Estado. Subsección C de la Sección Tercera. Sentencia de 25 de abril de 2012. Expediente No. 27001-23-31-000-1999-0791-01(21687). M. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 9 Ver entre otras: Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencia de agosto 3 de 2006, Exp. 14433, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. cautelar) de fecha 25 de octubre de 2011, y en el entendido que no obra prueba ni se tiene certeza (hasta el momento) de que haya cesado la ocupación permanente para poder establecer la existencia del perjuicio por parte de la Agencia Nacional de Infraestructura, considera el Despacho que no se debe proceder a la declaración de la caducidad en la medida que no existen elementos de juicio que generen convicción en el juez respecto de su acaecimiento, por lo que ante la duda se deberá dar trámite al proceso a fin de que en el mismo se determine, sin asomo de dudas, la configuración o no de la caducidad de esta entidad. Se impone, en virtud del principio pro actione y en aras de privilegiar el acceso efectivo a la administración de Justicia, seguir adelante la actuación contenciosa administrativa a fin de que sea al momento del fallo, cuando se tengan mayores elementos de juicio, que se podrá determinar con certeza si acaeció la caducidad del medio de control ejercida por la parte actora10. Por lo anterior, el Despacho confirmará la decisión adoptada por el Tribunal de instancia en la audiencia inicial celebrada el 8 de mayo de 2017, mediante la cual

el juez de instancia no encontró configurada la excepción de caducidad, en consecuencia, se ordenará dar continuación al trámite procesal. En mérito de lo expuesto, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR la decisión adoptada por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto de 8 de mayo de 2017, en desarrollo de la audiencia inicial, por intermedio del cual se declaró improbada la excepción de caducidad del medio de control planteada por QBE Seguros S.A.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA 10 Consejo de Estado, Subsección C de la Sección Tercera, Auto de 3 de junio de 2014. Exp. 46107. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.