CE-SECCION TERCERA-25000-23-36-000-2015-01624-01(58768)-2017

REPARACIÓN DIRECTA - Inhibitorio CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Noción definición. Concepto / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Finalidad. Objeto [P]ara garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejerzan en un término específico. En este sentido, los interesados tienen la carga procesal de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado dentro del plazo fijado por la ley, pues de no hacerlo en tiempo, no podrán obtener la satisfacción del derecho reclamado por la vía jurisdiccional. Las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que ciertas situaciones jurídicas permanezcan indefinidas en el tiempo. En otros términos, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio del derecho de acción, acudan a la jurisdicción con el fin de satisfacer sus pretensiones. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Reparación directa / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Término. Cómputo / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Ocupación permanente por realización de obra pública [L]a responsabilidad endilgada a la empresa demandada parte de la construcción de una ciclo-ruta en un predio que se alega es de propiedad de la demandante, procedimiento que trajo consigo, a juicio de ella, daños materiales. Expuesto lo anterior, es claro que lo que se pretende es la declaratoria de responsabilidad del Estado, como consecuencia de la ocupación permanente de una franja de terreno

para la construcción de una ciclo-ruta; así, pues, para contabilizar el término de caducidad se tendrán en cuenta los parámetros que ha establecido la jurisprudencia de esta Corporación para los asuntos en los que se encuentre en discusión la ocupación de un inmueble, con ocasión de una obra pública. (…) tratándose de la ocupación temporal o permanente de inmuebles, es claro que la jurisprudencia reiterada de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sostenido que el inicio del término para intentar la acción de reparación directa coincide con el de la cesación de la ocupación temporal o desde cuando se terminó la obra, esto último en relación con la ocupación permanente. Sólo en eventos especiales, como aquellos en los cuales la producción o manifestación del daño no coincide con el acaecimiento de la actuación que les da origen, la Sala ha considerado que el término para accionar no debe empezar a contarse desde cuando se produjo la actuación causante del daño sino desde que el afectado tuvo conocimiento del mismo. (…) la parte actora aseguró que, en 2010 (sin especificar en qué momento), contratistas de la entidad demandada procedieron de manera arbitraria a ocupar una franja del predio de su propiedad y ejecutaron obras de construcción y adecuación de una ciclo ruta pública. De conformidad con lo anterior, el término de dos años para ejercer el medio de control de reparación directa, para la fecha de presentación de la demanda –8 de julio de 2015–, había fenecido, pues, acogiendo como fecha máxima para el cómputo del término de caducidad el día siguiente al que tuvieron conocimiento del daño los afectados, 1 de enero de 2011,

se impone concluir que ya había operado el fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 25000-23-36-000-2015-01624-01(58768)

Actor: GRUPO EMPRESARIAL FERROCARRIL S.A.

Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU.

Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 6 de febrero de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se rechazó la demanda por caducidad de la acción.

ANTECEDENTES La demanda. El 8 de julio de 2015, el Grupo Empresarial Ferrocarril S.A. formuló demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, contra el Instituto de Desarrollo Urbano, con el fin de que se le declarara responsable por los perjuicios causados con ocasión de la ocupación del predio de propiedad de la demandante singularizado con la matrícula inmobiliaria 50C-1084071. Como fundamento fáctico de la demanda, en síntesis, se indicó que, en 2010, “particulares que afirmaron ser contratistas del IDU, de manera arbitraria procedieron a ocupar una franja del predio propiedad de mi mandante, afirmando erróneamente que dicha área constituía una zona

de obligatoria cesión, y ejecutaron obras de construcción y adecuación de una ciclo-ruta pública sobre el predio de mi poderdante, segregándole de manera arbitraria e ilegal del predio de su propiedad (…)”. Como consecuencia de lo anterior, la parte actora solicitó que se condene al IDU al pago de más de $4.000000.000 por perjuicios materiales. Auto apelado. En providencia del 6 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda, por haber operado el fenómeno de la caducidad. Afirmó que, cuando se está frente a una presunta ocupación permanente como consecuencia de trabajos públicos, es posible que se generen daños antijurídicos instantáneos o que se prolonguen en el tiempo y, en cualquier evento, no puede perderse de vista que la caducidad va en coherencia con la ejecución de la obra pública y, por esa razón, al margen del tipo de perjuicio, el término se computa desde el momento en que la obra terminó. Recurso de apelación. Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la parte demandante presentó recurso de apelación. En el recurso alegó que se está ante un enriquecimiento sin causa y argumentó que el daño antijurídico se ha extendido en el tiempo. CONSIDERACIONES Esta Corporación ha señalado que, para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejerzan en un término específico. En este sentido, los interesados tienen la carga procesal de poner en funcionamiento el aparato

jurisdiccional del Estado dentro del plazo fijado por la ley, pues de no hacerlo en tiempo, no podrán obtener la satisfacción del derecho reclamado por la vía jurisdiccional. Las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que ciertas situaciones jurídicas permanezcan indefinidas en el tiempo. En otros términos, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio del derecho de acción, acudan a la jurisdicción con el fin de satisfacer sus pretensiones. En relación con la caducidad de la acción de reparación directa, el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A. prescribe: “Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”. Encuentra la Sala que la responsabilidad endilgada a la empresa demandada parte de la construcción de una ciclo-ruta en un predio que se alega es de propiedad de la demandante, procedimiento que trajo consigo, a juicio de ella, daños materiales. Expuesto lo anterior, es claro que lo que se pretende es la declaratoria de responsabilidad del Estado, como consecuencia de la ocupación permanente de una franja de terreno para la construcción de una cicloruta; así, pues, para contabilizar el término de caducidad se tendrán en

cuenta los parámetros que ha establecido la jurisprudencia de esta Corporación para los asuntos en los que se encuentre en discusión la ocupación de un inmueble, con ocasión de una obra pública. Al respecto se ha afirmado, lo siguiente: “Según el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la acción de reparación directa caduca al cabo de 2 años, ‘contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa’. “En el presente asunto, los actores pretenden que se declare la responsabilidad del municipio de Ibagué por la ocupación permanente de unos inmuebles de su propiedad, durante la obra pública de ampliación de la avenida Ambalá, ocurrida a partir de julio de 1996. “… “En relación con el término de caducidad, cuando se trata de la ocupación temporal o permanente de inmuebles con ocasión de la ejecución de trabajos públicos, la Sala ha sostenido que se requiere tener claridad acerca del momento en que se tiene conocimiento de la consolidación de la misma o, en su defecto, de la fecha en la cual culminó la obra en el predio afectado, pues a partir de un momento o del otro, según el caso, debe contabilizarse el término de dos años que prevé la ley para accionar contra la respectiva entidad pública; es decir, el término de caducidad debe empezar a contarse desde el momento en que se conoce la consolidación de las obras que afectaron directamente un inmueble o desde que estas hayan culminado dentro del mismo, aun cuando todavía quede por ejecutar una

parte del respectivo proyecto general, es decir, el término no necesariamente empieza a correr desde la terminación de la totalidad del proyecto o de las obras que lo integran, sino que también puede correr desde cuando culmina o se consolida la afectación del predio, bien con la terminación de la obra en el predio o bien con la finalización de la parte de la obra que afecta a ese predio. “… Así pues, el término de caducidad empieza a contarse desde el momento de la terminación de la obra en el predio afectado, a menos que se desconozca la ocurrencia de esa ocupación” 1. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de 26 de agosto de 2016, exp. 35.947, M.P. Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera. En ese mismo sentido, mediante auto proferido el 1° de diciembre de 20162, esta Subsección, en un caso similar al que ahora llama la atención de la Sala, consideró lo siguiente: “Así se advirtió en el fallo del 26 de abril de 1984, expediente 3.393, en el cual se expresó, además, que el derecho de acción nace cuando se inicia la producción del daño y que su fenecimiento acaece cuando han transcurrido 2 años desde cuando la obra se ha concretado en el inmueble del demandante por la culminación de los trabajos que afectaron su predio, aunque el proyecto u obra final no hubiere terminado y aunque subsistan los efectos de la ocupación. En relación con este último aspecto, la Sala de la Sección Tercera3 ha manifestado:

‘Es claro que una obra pública puede producir perjuicios instantáneos, por ejemplo, el derrumbamiento de un edificio aledaño, como también lo es que puede ser la causa de una cadena de perjuicios prolongada en el tiempo. Vgr. la obra impide el flujo normal de las aguas que pasan por un inmueble o es la causa de las inundaciones periódicas del mismo. En el primer evento (perjuicio instantáneo) el término de caducidad es fácil de detectar: tan pronto se ejecute la obra empezará a correr el término para accionar. Para una mayor certeza la jurisprudencia de la Sala ha señalado como fecha inicial, aquella en la que la obra quedó concluida. En los eventos de perjuicios prolongados en el tiempo, aunque en la práctica es más difícil detectar la fecha inicial porque puede confundirse el nacimiento del perjuicio con su agravación posterior, no por eso puede aceptarse que mientras se estén produciendo o agravando los daños seguirá viva la acción, porque esta solución sería la aceptación de la no caducidad de las acciones indemnizatorias por trabajos públicos, y contrariaría el mandato expreso de la ley que es enfática en hablar de dos años ‘contados a partir de la producción del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos’. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 1° de diciembre de 2016, expediente con radicado 250002336000201302242 01 (54.792). 3 Original del texto: “Sentencia del 28 de enero de 1994. Exp. 8610. M.P.: Dr. Carlos

Betancur Jaramillo”. Como regla general entonces, podrá sostenerse que en las acciones indemnizatorias por daños de ocurrencia prolongada en el tiempo (periódicos o sucesivos) originados en trabajos públicos en los que la ejecución de la obra pública es la causa eficiente de los mismos, no podrá hacerse caso omiso de la época de ejecución de ésta para hablar sólo de la acción a medida que los daños vayan apareciendo, así su ocurrencia sea posterior a los daños (sic) de construida la obra. En otros términos, el legislador al establecer la caducidad en la forma explicada partió de un supuesto que le da certeza y estabilidad a la institución: que en este campo el perjuicio debe concretarse, nacer, a más tardar dentro de los dos años siguientes a la ejecución de los trabajos, así puedan agravarse o continuar su ocurrencia con posterioridad a dicho bienio’. Así pues, el cómputo de la caducidad de la pretensión de reparación directa inicia, por regla general, en el momento en que se termina o finaliza la obra pública que configura la ocupación; sin embargo, cuando la obra construida tenga la calidad de perenne –por ejemplo una vía públicay, por lo tanto, la ocupación material se proyecte indefinidamente en el tiempo, ello no significa la supresión del fenómeno de la caducidad; por el contrario, deberá computarse una vez éste se consolide, aspecto que aunque no ocurre en todos los casos puede llegar a ser concurrente con la terminación de la obra4 (Se destaca)”. De tal manera, tratándose de la ocupación temporal o permanente de

inmuebles, es claro que la jurisprudencia reiterada de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sostenido que el inicio del término para intentar la acción de reparación directa coincide con el de la cesación de la ocupación temporal o desde cuando se terminó la obra, esto último en relación con la ocupación permanente. Sólo en eventos especiales, como aquellos en los cuales la producción o manifestación del daño no coincide con el acaecimiento de la actuación que les da origen, la Sala ha considerado que el término para accionar no debe empezar a contarse 4 Original del texto: “`El hecho de que los efectos del daño se extiendan indefinidamente después de su consolidación, no puede evitar que el término de caducidad comience a correr, porque, si ello fuera así, en los casos en los cuales los perjuicios tuvieran carácter permanente, como ocurre cuando se construyen unas viviendas en el inmueble de un particular, la acción no caducaría jamás. Ver sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, proferida el 18 de junio de 2008, expediente 16240, C.P. Mauricio Fajardo Gómez“. desde cuando se produjo la actuación causante del daño sino desde que el afectado tuvo conocimiento del mismo5. En el sub judice, en la misma demanda la parte actora aseguró que, en 2010 (sin especificar en qué momento), contratistas de la entidad demandada procedieron de manera arbitraria a ocupar una franja del predio de su propiedad y ejecutaron obras de construcción y adecuación de una ciclo ruta pública. De conformidad con lo anterior, el término de dos años para ejercer el

medio de control de reparación directa, para la fecha de presentación de la demanda –8 de julio de 2015–, había fenecido, pues, acogiendo como fecha máxima para el cómputo del término de caducidad el día siguiente al que tuvieron conocimiento del daño los afectados, 1 de enero de 20116, se impone concluir que ya había operado el fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción. Se advierte, finalmente, que la parte impugnante también adujo en su recurso la continuidad del daño y dijo que, por esa razón, su acción no estaría caducada, señalamiento que resulta desacertado, de conformidad con la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la cual ha considerado (se transcribe literal): “En desarrollo de esto, la doctrina ha diferenciado entre (1) daño instantáneo o inmediato; y (2) daño continuado o de tracto sucesivo; por el primero se entiende entonces, aquél que resulta susceptible de identificarse en un momento preciso de tiempo, y que si bien, produce perjuicios que se pueden proyectar hacia el futuro, él como tal, existe únicamente en el momento en que se produce. A título de ejemplo puede citarse la muerte que se le causa a un ser humano, con ocasión de un comportamiento administrativo. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias del 11 de mayo de 2006 (exp: 30.325), de 18 de julio de 2007 (exp: 30.512) y de 9 de abril

de 2008 (exp. 33.834), todas ellas reiteradas por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia del 25 de marzo de 2015. 6 En la demanda se dice que en 2010 contratistas del IDU ocuparon una franja de la propiedad, sin precisar el día exacto, razón por la cual se tomará como punto máximo de partida para contar la caducidad el primer día del año 2011. ‘En este tipo de daño, vale la pena observar que, sus víctimas pueden constatar su existencia desde el momento mismo en que éste ocurre, como por ejemplo cuando estaban presentes en la muerte de su ser querido; pero también puede acontecer, que ellas se den cuenta de éste, luego de transcurrido algún tiempo, como cuando los familiares encuentran muerto a su ser querido, luego de una larga agonía en que se pensaba que éste estaba tan solo desaparecido; en esta segunda hipótesis, resultaría impropio contabilizar el término de la caducidad desde el momento en que se causó el daño (la muerte en el ejemplo traído), toda vez que las víctimas no sabían de ello, y más bien, como lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación, debe hacerse desde el momento en que se tuvo conocimiento del mismo7. ‘En lo que respecta, al (2) daño continuado o de tracto sucesivo, se entiende por él, aquél que se prolonga en el tiempo, sea de manera continua o intermitente. Se insiste, la prolongación en el tiempo no se predica de los efectos de éste o si se quiere de los perjuicios causados, sino del daño como tal. La doctrina lo ejemplifica comúnmente en relación con

conductas omisivas8. ‘Resulta importante también distinguir en este tipo de daño, su prolongación en el tiempo, de la prolongación en el tiempo de la conducta que lo produce; toda vez que, lo que resulta importante establecer, para efectos de su configuración, es lo primero. Ejemplo de daño continuado, se insiste, es la contaminación a un río, con ocasión de una fuga de sustancias contaminantes, mientras que como ejemplo de la prolongación de la conducta que produce el daño, puede señalarse el caso de la agresión física a una persona que se extiende durante varios días. En el primer ejemplo es el daño como tal (la contaminación) el que se prolonga en el tiempo; en el 7 Original del texto: “RICARDO DE ANGEL YAGÜEZ al respecto señala: `El plazo (de la caducidad) añade el artículo 1968 (del Código Civil español), se computa <desde que lo supo el agraviado>. Debe entenderse: Desde que la víctima conoció la existencia del daño y estuvo en condiciones de ejercitar la acción.. Tratado de Responsabilidad Civil. Madrid, Civitas y Universidad de Deusto, 1993. p. 943. Esta Sección de lo contencioso administrativo del CONSEJO DE ESTADO, en múltiples oportunidades, ha señalado la importancia en muchos casos, de identificar, antes que el momento en que el daño se causó, el momento en que se tuvo noticia del mismo; a título de ejemplo se puede referir el siguiente pronunciamiento: Sala de lo contencioso administrativo. Sección tercera. Sentencia de 10 de noviembre de 2000. Expediente No. 18805. Consejera Ponente: María

Elena Giraldo Gómez. Y en época más reciente: Auto de 19 de julio de 2007. Expediente 31.135. Consejero Ponente: Enrique Gil Botero”. 8 Original del texto: “El ya citado autor RICARDO DE ANGEL YAGÜEZ distingue los daños duraderos de los continuados, entendiendo por los primeros, no en estricto sentido `daños sino efectos de estos que se extienden en el tiempo, mientras que refiere a los segundos como los ocurridos con ocasión de una `conducta normalmente omisiva – que comienza y permanece, produciendo daños continuados a lo largo de toda su duración como se observa, en esta conceptualización de daño, se confunde a éste entendido como circunstancia material, con la conducta que lo produce, aspectos estos diferenciados, como se dijo, por el derecho positivo colombiano, con ocasión de lo previsto en el artículo 47 de la Ley 472 de 1998”. segundo, el daño estaría constituido por las lesiones personales producidas por una conducta que se extendió en el tiempo. “(…) ‘Finalmente, vale la pena señalar, que no debe confundirse el daño continuado, con la agravación de éste. En efecto, en algunas oportunidades se constata que una vez consolidado el daño (sea este inmediato o continuado) lo que acontece con posterioridad es que éste se agrava, como por ejemplo el daño estructural de una vivienda que se evidencia con grietas y cimentaciones diferenciadas, y tiempo después se produce la caída de uno de sus muros9. En este caso, las reglas sobre el momento desde el cual debe contabilizarse el término de la caducidad no cambian; éste

debe contarse, según se dijo, desde el momento en que se configuró el daño o se tuvo noticia de éste, en caso de que estas circunstancias no coincidan. En el ejemplo traído, el término de la caducidad no se contaría desde la caída del muro, sino desde que se evidenció el daño o se tuvo noticia de éste, según se dijo”10 (se destaca). En el caso bajo estudio se evidencia que los demandantes tuvieron conocimiento y certeza del daño, en las circunstancias de tiempo y modo que se han explicado en precedencia, luego, como lo que eventualmente se prolongaría en el tiempo es el perjuicio que de esa situación se desprendió, no hay lugar a considerar la ocurrencia de un daño continuado, razón por la cual se desestima el argumento planteado por la parte recurrente. Finalmente, respecto del argumento de la recurrente acerca de que se está frente a un enriquecimiento sin causa, vale recordar que esta Sección unificó su jurisprudencia en el sentido de precisar que la pretensión del enriquecimiento sin justa causa se debe ventilar en sede judicial a través de la acción de reparación directa, porque en ella se constituye una pretensión, mientras que la autonomía de la actio in rem verso se refiere a la causa del enriquecimiento y no a la vía procesal aplicable. Se reitera, 9 Original del Texto: “Sobre la diferencia entre el daño y la agravación del mismo, puede consultarse: CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo contencioso administrativo. Sección tercera. Sentencia de 28 de enero de 1994. Expediente No. 8610. Consejero Ponente: Carlos

Betancur Jaramillo”. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 18 de octubre de 2007, expediente AG-2001-00029. C.P. Dr. Enrique Gil Botero. dicha autonomía se suscribe a lo sustancial y no a su carácter procedimental. En consecuencia, resulta claro que, la vía procesal que le corresponde a las pretensiones que se amparan bajo el título del enriquecimiento sin causa es la de la reparación directa. Lo que a todas luces demuestra que el argumento de la recurrente no solo no es de recibo para la Sala, sino que, además, en nada cambiaría el panorama de la caducidad de la acción del presente asunto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, R E S U E L V E: PRIMERO: CONFÍRMASE el auto del 6 de febrero de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se rechazó la demanda por caducidad de la acción.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA