CE-SECCION TERCERA-25000-23-36-000-2015-02128-01(57574)-2018

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL - Noción. Definición. Concepto / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL - Objetivo / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN - Término. Cómputo La caducidad del medio de control es un presupuesto procesal de carácter negativo que opera en algunas demandas contenciosas por el transcurso de un término establecido expresamente en la ley, el cual una vez cumplido restringe la posibilidad de acceder a la administración de justicia a través de los diferentes mecanismos de defensa. De acuerdo con lo anterior, se puede concluir que el propósito esencial de la caducidad es evitar que las diversas circunstancias generadoras de responsabilidad se extiendan de manera indefinida en el tiempo, brindando así seguridad jurídica al transformarlas en situaciones jurídicas consolidadas. (…) caducidad del medio de control de repetición (…) Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código.(…) . La acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública. // Cuando el pago se haga en cuotas, el término de caducidad comenzará a contarse desde la fecha del último pago, incluyendo las costas y agencias en derecho si es que se hubiere condenado a ellas. (…), existen dos momentos a

partir de los cuales puede iniciarse el cómputo del término de la caducidad del medio de control de repetición: i) a partir del día siguiente al pago efectivo de la condena, siempre que este se haya efectuado dentro del término definido para ello por la ley o ii) desde el día siguiente al vencimiento del mismo FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 167 LITERAL I / LEY 678

DE 2001 - ARTÍCULO 11

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN - No operó. La demanda se presentó de forma oportuna La caducidad se debe contabilizar desde el 13 de septiembre de 2013, antes de ese momento los desembolsos eran apenas pagos parciales de una obligación que aún no se liquidada del todo. En consecuencia, la demanda presentada el 17 de julio de 2015, lo fue dentro del término legal previsto para ello.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02128-01(57574)

Actor: MUNICIPIO DE PUERTO SALGAR

Demandado: HUMBERTO AGÁMEZ ORTIZ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra del auto del 26 de mayo de 2016 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, que rechazó la

demanda por caducidad del medio de control de repetición (fls. 96-98, c. ppal.).

I. ANTECEDENTES

1. El 17 de julio de 2015, el municipio de Puerto Salgar formuló demanda en ejercicio del medio de control de repetición en contra de Humberto Agámez Ortiz, en calidad de exalcalde municipal de Puerto Salgar, con el propósito de que se le declarara patrimonialmente responsable por los daños antijurídicos imputables al accionar del demandado, causados por la culpa grave en su actuar, con ocasión de las sumas que le correspondió asumir al ente territorial por el proceso ejecutivo tramitado ante el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Facatativá por el señor Henry Patiño Poveda. Las siguientes son las pretensiones incoadas en el medio de control de repetición (fl. 80-85, c. ppal.):

1. Que se declare responsable al señor Humberto Agámez Ortiz, de los perjuicios causados al municipio de Puerto Salgar, Cundinamarca, según sentencia estimatoria proferida por el Juzgado Único Administrativo de Facatativá el 28 de abril de 2009, debido a la celebración, ejecución e incumplimiento de la orden de prestación de servicios nro. 114-2007.

2. Consecuencia de la anterior declaración, se condene al señor Humberto Agámez Ortiz a pagar a favor del municipio de Puerto Salgar Cundinamarca las siguientes sumas de dinero, que tuvo que reconocer este último por concepto de condena, para dar cumplimiento a la sentencia judicial, en cuantía de: 2.1. Seiscientos sesenta y ocho millones setecientos treinta y cuatro mil

quinientos cuarenta y tres pesos ($668.734.543) moneda legal, suma que el municipio tuvo que pagar por concepto de capital. Según auto que modifica liquidación del crédito y ordena entrega título (sic), de 25/07/2012. 2.2. Doscientos veintinueve millones seiscientos treinta mil doscientos cincuenta pesos con siete centavos ($229.630.250,07) moneda legal, suma que el municipio tuvo que pagar por concepto de intereses. Según auto que modifica liquidación del crédito y ordena entrega título (sic), de 25/07/2012. 2.3. Setenta y siete millones cuatro mil seiscientos treinta y cinco pesos con diecisiete centavos ($77.004.635,17) moneda legal suma que el municipio tuvo que pagar por concepto monetaria. Según auto que ordena incluir actualización monetaria. 2.4. Cuarenta y cuatro millones novecientos dieciocho mil doscientos treinta y nueve pesos con setenta y cinco centavos ($44.918.239,75) moneda legal, suma que el municipio tuvo que pagar por concepto de agencias en derecho. Según auto que modifica liquidación del crédito y ordena entrega título (sic), de 25/07/2012. 2.5. Tres millones seiscientos treinta y cuatro mil trescientos noventa pesos ($3.634.390) moneda legal, suma que el municipio tuvo que pagar por concepto de condena en costas. Según liquidación de 27/06/2011.

3. Que se condene al señor Humberto Agámez Ortiz a pagar los intereses comerciales a favor del municipio de Puerto Salgar, Cundinamarca, de las sumas señaladas en la anterior pretensión.

4. Que se ajuste la condena tomando como base el índice de precios al consumidor.

5. Que se condene en costas y agencias en derecho al demandado.

2. A efectos de dar claridad sobre el caso objeto de estudio, se resumirán a continuación los hechos que sirvieron de fundamento para la presentación de la demanda: 2.1. El 17 de julio de 2007, el entonces alcalde y el señor Henry Patiño celebraron el contrato nro. 114-2007, a efectos de disminuir los valores que al municipio le correspondía asumir por el servicio de energía eléctrica. Ahí se pactó que al contratista se le pagaría “como prima de éxito por los resultados que se obtengan en la negociación, equivalente a un porcentaje del veinte por ciento (20%), que se calculará sobre la diferencia a favor del municipio, que se deje de pagar por la deuda de energía” (fl. 81, c. ppal.). 2.2. Por su gestión, el contratista se hizo acreedor de $668.734.543 y ante la falta de pago de esa suma, promovió proceso ejecutivo en contra del ente territorial. 2.3. El 13 de febrero de 2008, se libró mandamiento ejecutivo (fl. 15, c. ppal.). El 28 de abril de 2009, se ordenó seguir adelante con la ejecución y liquidar el crédito, además, se condenó en costas al municipio ejecutado (fl. 16-18, c. ppal.). 2.4. El 25 de julio de 2012, se liquidó el crédito y se ordenó pagar por capital $668.734.543, por intereses $229.630.250,07, por costas $3.634.390 y por

agencias en derecho $44.918.239,75 (fl. 20-27, c. ppal.). El 1° de agosto siguiente, el ejecutante interpuso recurso de reposición a efectos de que se indexaran en debida forma las sumas reconocidas en la liquidación. El 19 de septiembre de 2012, se accedió parcialmente a dicha solicitud, se reliquidó y se ordenó pagar por indexación $77.004.635,17 (fl. 28-33, c. ppal.). El 23 de octubre de 2012, se entregó el título de depósito judicial que contenía las cifras reconocidas el 19 de septiembre anterior (fl. 56, c. ppal.). Inconforme con la reliquidación, el ejecutante presentó recurso de apelación, que fue desestimado el 13 de septiembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C en Descongestión (fl. 106-107, c. ppal.). 2.5. El 27 de marzo de 2014, se ordenó levantar el embargo de las cuentas bancarias del municipio, por cuanto ya no eran necesarias las medidas cautelares decretadas en el proceso ejecutivo (fl. 66, c. ppal.).

II. PROVIDENCIA IMPUGNADA

3. El 26 de mayo de 2016, el a quo rechazó la demanda por caducidad del medio de control incoado, así (fl. 98, c. ppal.): La Sala encuentra que, según la copia de la “orden de pago de depósitos judiciales” del Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Facatativá calendada el 22 de octubre de 2012, ese fue el

último desembolso de uno de los depósitos judiciales, esta vez por valor de $77.004.635,17, conforme a la providencia del 19 de septiembre de 2012 que incluyó el cálculo de la liquidación final del crédito con la actualización de las sumas. El título fue recibido por el ejecutante el 23 de octubre de 2012. Por lo tanto, la Sala advierte que aun si se contabiliza el término de caducidad desde esa última fecha, se concluye que la demanda no fue presentada en la oportunidad legal, pues el término de los dos años venció el 24 de octubre de 2014. Para entonces se presentaba un cese colectivo de labores de la Rama Judicial, que transcurrió hasta el 19 de diciembre del mismo año, inclusive. Por lo anterior, la demanda de repetición debió presentarse el día hábil siguiente a la interrupción del término de caducidad, es decir, el 13 de enero de 2015, pero la misma se formuló sólo hasta el 21 de julio de 2015 en el Juzgado Único Administrativo de Facatativá, es decir, al menos seis meses después de cuando había operado la caducidad. Se agrega que el término de caducidad no se contabiliza desde el desembargo de los excedentes reintegrados al municipio, que se habría ordenado por el juzgado mediante auto del 27 de marzo de 2014, puesto que lo que determina el inicio de dicho término es el pago de la condena judicial y no algún evento posterior, como el reintegro a la entidad pagadora sobre el valor embargado en exceso.

III. RECURO DE APELACIÓN

4. El 3 de junio de 2016, dentro del término legal, el demandante promovió recurso

de apelación (fl. 103-105, c. ppal.) y advirtió que si bien el último pago se efectuó el 22 de octubre de 2012, lo cierto es que la caducidad no puede contarse a partir de esa fecha. 4.1. En efecto, el punto inicial podría ser el 13 de septiembre de 2013 cuando quedó en firme la liquidación del crédito, comoquiera que a partir de ahí se tuvo certeza de los valores que debía asumir el municipio, o bien, podría computarse desde el 27 de marzo de 2014, cuando se ordenó levantar el embargo de los dineros del municipio.

IV. TRÁMITE PROCESAL

5. El 29 de junio de 2016, el a quo concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante (fl. 110, c. ppal.). Por reparto del 25 de julio de 2016, el conocimiento del recurso le correspondió a la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación (fl. 115, c. ppal.), apelación que se resolverá de plano de conformidad con el numeral 3 del artículo 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

V. COMPETENCIA

6. De conformidad con lo previsto en los artículos 1501 y 1522 del C.P.A.C.A. corresponde a esta Corporación conocer los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos en primera instancia por los tribunales administrativos.

Para el efecto, el que dispone el rechazo de la demanda, de conformidad con los artículos 2433 y 1254 ejusdem.

VI. CONSIDERACIONES

1. La caducidad del medio de control de repetición

7. La caducidad del medio de control es un presupuesto procesal de carácter negativo que opera en algunas demandas contenciosas por el transcurso de un término establecido expresamente en la ley, el cual una vez cumplido restringe la posibilidad de acceder a la administración de justicia a través de los diferentes mecanismos de defensa. De acuerdo con lo anterior, se puede concluir que el propósito esencial de la caducidad es evitar que las diversas circunstancias generadoras de responsabilidad se extiendan de manera indefinida en el tiempo, brindando así seguridad jurídica al transformarlas en situaciones jurídicas consolidadas. 1 “Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”. 2 “Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 11. De la repetición que el Estado ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que cumplan funciones públicas, incluidos los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes y cuya competencia no estuviere asignada al Consejo de Estado en única instancia”. Para el

momento de presentación de la demanda, la cuantía exigida para que el Consejo de Estado pueda conocer en segunda instancia del medio de control incoado ascendía a $322.175.000 y como la del presente asunto es de $1.023.922.057, es claro que esta Corporación es competente por este factor. 3 “Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda (…) Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia”. 4 “De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia”.

8. Frente a la caducidad del medio de control de repetición, el literal l) del artículo 164 del C.P.A.C.A. prevé: l) Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código.

9. Además, el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 señaló lo siguiente sobre la caducidad: Caducidad. La acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública. // Cuando el pago se haga en cuotas, el término de caducidad comenzará a contarse desde la fecha del último pago, incluyendo las costas y agencias en derecho si es que se hubiere condenado a ellas.

10. El anterior texto normativo fue declarado exequible por la Corte Constitucional con sentencia C-394 de 2002, bajo el entendido de que la frase “cuando el pago se haga en cuotas, el término de caducidad comenzará a contarse desde la fecha del último pago” se somete al mismo condicionamiento establecido en la sentencia C-832 de 20015, según el cual el término de caducidad empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, esto último, se agrega, cuando dicho plazo se venza sin que dentro del mismo se haya hecho el pago total de la condena6.

11. Conforme a lo anterior, existen dos momentos a partir de los cuales puede iniciarse el cómputo del término de la caducidad del medio de control de repetición: i) a partir del día siguiente al pago efectivo de la condena, siempre que este se haya efectuado dentro del término definido para ello por la ley o ii) desde el día siguiente al vencimiento del mismo.

2. Análisis del caso concreto 5 En la sentencia C-832 de 2001 se resolvió la demanda de inconstitucionalidad parcial contra el numeral 9º del artículo 136 del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998. 6 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 24 de mayo de 2017,

exp. 58422, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

12. Visto lo anterior, se tiene que el municipio pagó el dinero reclamado en el

proceso ejecutivo por cuotas, así: Cuot a Folio Fecha de recibido Valor 1 45 17/11/2009 $ 519.817.737,00 2 37 18/08/2011 $ 149.884.849,00 3 38 18/08/2011 $ 112.559.375,00 4 44 25/08/2011 $ 76.289.754,81 5 51 16/08/2012 $ 88.365.709,00 6 56 23/10/2012 $ 77.004.635,17

13. El a quo sostuvo que desde el pago de la última cuota se debía computar la caducidad. Tal afirmación parecería cierta de conformidad con los artículos 164 del C.P.A.C.A. y 11 de la Ley 678 de 2001, sin embargo, proviene de una lectura aislada de esos artículos.

14. En efecto, la posibilidad de incoar la acción de repetición, a diferencia del llamamiento en garantía con fines de repetición que se puede ejercer sin que exista una condena previa, se da por un reconocimiento indemnizatorio a cargo

del Estado por una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. Una vez la entidad advierte que le corresponde asumir el pago, se abre la posibilidad de promover la acción civil de carácter patrimonial –acción de repetición– en contra del servidor que por dolo o culpa grave haya dado lugar a tal reconocimiento.

15. Cuando se tiene certeza del monto que le corresponde asumir a la autoridad por motivo un reconocimiento indemnizatorio se puede computar la caducidad conforme a los criterios legales, esto es, dos años desde el pago –si es por cuotas desde la última–, o bien dos años desde el vencimiento del término para pagar, lo que ocurra primero.

16. Así las cosas, el municipio pretende recuperar el dinero que le correspondió asumir con ocasión del reconocimiento indemnizatorio hecho en un proceso ejecutivo. En tales procesos la condena se impone en la decisión que ordena seguir adelante con la ejecución, desde ahí se sabe que se debe pagar un dinero, pero no en qué cantidad. Los efectos económicos de esa condena solo se dan cuando se liquida el crédito y las costas, momento en el que se conoce el valor a sufragar, por lo que usualmente se verifica el pago con posterioridad a ese momento procesal.

17. En el proceso ejecutivo que ocupa la atención de la Sala, el 25 de julio de 2012 se liquidó el crédito y las costas, pero esa decisión fue recurrida en reposición y en apelación. Esta última solo fue resuelta el 13 de septiembre de 2013, por lo que desde esa fecha –no se cuenta con constancia de ejecutoria– la entidad conoció el valor definitivo que le correspondía asumir por motivo de la

ejecución iniciada en su contra7.

18. Luego de ello, lo usual sería que la entidad desembolsara los valores liquidados. Sin embargo, para ese momento ya había pagado los montos que paulatinamente se habían reconocido a favor del ejecutante, pero esa circunstancia no varía el punto inicial para el cómputo de la caducidad.

19. La entidad pagó por cuotas, la última es del 23 de octubre de 2012, sin embargo, para esa fecha aún no podía entenderse que el municipio había asumido la totalidad de la condena, por cuanto la liquidación todavía estaba en discusión. Sin un reconocimiento indemnizatorio en firme los pagos que haga la entidad no pueden considerarse como definitivos.

20. Cuando el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 indica que la caducidad se contabiliza desde la última cuota, parte de una clara premisa, cual es que solo puede considerarse como última aquella cuota que cubra el total del reconocimiento indemnizatorio. Para que ello suceda es necesario conocer el valor concreto a sufragar. Si el monto está abierto a discusión no podría conocerse cuál es la última cuota, ya que estaría en vilo la cuantía del pago y podría requerirse de otra cuota para alcanzar el total. 7 La Sala en anterior oportunidad precisó: “[L]a providencia fechada el 20 de febrero de 2003 resultó ser la decisión que le indicó al municipio de Bucaramanga que debía pagar la suma de $546.926.540, cantidad por la cual se interpuso esta acción de repetición. Es decir, dicho pronunciamiento condensó el momento procesal del pleito ejecutivo en que se despejó cualquier controversia en torno a lo que no fue objeto del ‘acuerdo de pago’, de

ahí que fue con esa actuación y no antes, que se conoció el valor de los intereses, su indexación, así como el de las costas y agencias en derecho a pagar (…) aunque al proceso ejecutivo yació un incumplimiento contractual, este hecho es solo un antecedente de esta acción de repetición. En realidad, el pago de $ 546’926.540, suma que se pretende recuperar, tiene como origen la providencia fechada el 20 de febrero de 2003. Esto por cuanto fue únicamente a partir de su expedición que el municipio demandante conoció el valor de los intereses de mora, su indexación, así como las costas y agencias en derecho a pagar”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 23 de noviembre de 2013, exp. 46108, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.

21. Lo que sucede es que por las particularidades del asunto, el pago total se dio antes de que se definiera el valor total de la deuda. Cosa distinta si el tribunal, en sede de apelación, hubiese reconocido un mayor valor, pues el pago total se habría verificado con posterioridad a la decisión definitiva –como ocurre las más de las veces–.

22. En ese contexto, la caducidad se debe contabilizar desde el 13 de septiembre de 2013, antes de ese momento los desembolsos eran apenas pagos parciales de una obligación que aún no se liquidada del todo. En consecuencia, la demanda presentada el 17 de julio de 2015, lo fue dentro del término legal previsto para ello.

Así, la Sala revocará la decisión del a quo de rechazar la demanda por caducidad

del medio de control. En mérito de lo expuesto, se R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR el auto del 26 de mayo de 2016 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, que rechazó la demanda por caducidad del medio de control de repetición, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen, para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Presidenta

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Magistrado