CE-SECCION TERCERA-25000-23-36-000-2015-02228-01(60031)-2018

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / APELACIÓN DE AUTO QUE DECLARA NO PROBADA LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD – Confirma /

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA EN

CASOS DE OCUPACIÓN DE BIENES INMUEBLES – Regulación normativa / PRINCIPIOS PRO ACTIONE Y PRO DAMNATO Y LA PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE EL DERECHO PROCESAL – Aplicación La Sociedad Guzmán Bayona e Hijos S. en C. presentó demanda de reparación directa contra la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A., el veinticinco (25) de septiembre de dos mil quince (2015). Solicitó que se declarara administrativa y patrimonialmente responsables a las entidades demandadas por los daños causados, con ocasión de la ocupación y la explotación ilegal de los predios objeto del título minero en cabeza de la sociedad actora (…) De acuerdo con lo prescrito en el artículo 90 de la Constitución Política y el 140 del CPACA, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. Por su parte, la caducidad es un fenómeno jurídico que se presenta cuando las personas dejan transcurrir el tiempo sin ejercer su derecho dentro del término establecido por la ley. Dicha omisión implica la pérdida de la facultad de accionar ante la jurisdicción. El literal i del numeral segundo del artículo 164 del CPACA dispone que el término para formular pretensiones en

sede de reparación directa es de “dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”. (…) En consideración a que no se tiene certeza del momento en que la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. cesó la explotación minera, se dará uso a los principios pro actione y pro damnato y la prevalencia del derecho sustancial sobre el derecho procesal, que imponen que cuando no exista certeza sobre la fecha a partir de la que corresponde empezar a contar el término de caducidad, se debe admitir la demanda, sin perjuicio de que al momento de decidir el juez, luego del acopio de pruebas, aborde de nuevo el asunto y declare la caducidad del medio de control si se demuestra que no estaba vigente al momento de instaurar la demanda. Conforme lo anterior, el Despacho confirmará la decisión.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02228-01(60031)

Actor: SOCIEDAD GUZMÁN BAYONA E HIJOS S. EN C.

Demandado: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA (ANI) Y

CONCESIÓN AUTOPISTA BOGOTÁ GIRARDOT S.A.

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Apelación auto.

El Despacho resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. contra la decisión adoptada en la audiencia inicial celebrada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el doce (12) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), que declaro no probada la excepción de caducidad.

I. ANTECEDENTES 1.1. La demanda y el trámite procesal La Sociedad Guzmán Bayona e Hijos S. en C. presentó demanda de reparación directa contra la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A.1, el veinticinco (25) de septiembre de dos mil quince (2015)2. Solicitó que se declarara administrativa y patrimonialmente responsables a las entidades demandadas por los daños causados, con ocasión de la ocupación y la explotación ilegal de los predios objeto del título minero en cabeza de la sociedad actora.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B admitió la demanda, el siete (7) de marzo de dos mil dieciséis (2016)3. Esa misma Corporación aceptó el llamamiento en garantía solicitado por la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) respecto de QBE Seguros S.A., por auto del siete (7) de septiembre de dos mil dieciséis (2016)4. 1.2. El auto recurrido

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probada la excepción de caducidad, por auto dictado en el decurso de la audiencia inicial del doce (12) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)5. Consideró que no obstante, que las entidades demandadas determinaron como época del hecho dañoso, el mes de enero de dos mil doce (2012), momento en el que se tuvo conocimiento de la presunta ocupación y extracción ilegal de minerales sobre el terreno de propiedad de la sociedad actora, la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado6 ha señalado que en los casos de ocupación 1 Se vinculó a un particular, Concesión Autopistas Bogotá Girardot S.A., cuya jurisdicción sería la ordinaria, en razón al fuero de atracción. 2 Folios. 2 a 11 C. 1. 3 Folios. 49 a 52 C. 1. 4 Folios. 243 a 246 C.1. 5 Folios. 293 a 302 C.1. 6 Para el efecto citó la sentencia del 28 de enero de 2015, Rad. 34.170 de la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado. temporal el término de caducidad se cuenta a partir del día siguiente al que cesó dicha ocupación, toda vez, que es desde ese momento cuando se consolida el perjuicio. Así las cosas, en un primer momento, se estableció que las obras de explotación ilegal cesaron el trece (13) de julio de dos mil trece (2013), con la comunicación de la Resolución 37 del Veinticuatro (24) de mayo de dos mil trece (2013) en la que

se ordenó a la concesión demandada suspender las obras de explotación minera. Sin embargo, con posterioridad se acreditó, con el acta de inspección para minería ilegal del veinticuatro (24) de marzo de dos mil catorce (2014) que la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. siguió adelantando actividades de explotación ilegal pese al amparo administrativo. Por tal motivo, señalo que: “(…) incluso tomando la fecha más antigua, esto es el 13 de julio de 2013, se tiene que en principio la sociedad actora tenía hasta el 14 de julio de 2015, para interponer la demanda. No obstante, la actora presentó solicitud de conciliación prejudicial el 10 de julio de 2015, esto es, cinco días antes de que operara el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de reparación directa. Como la audiencia de conciliación prejudicial se llevó a cabo el 23 de septiembre de 2015, al añadir el término que faltaba para que operara la caducidad, se tiene que la parte actora tenía hasta el 28 de septiembre de 2015 para interponer la demanda, por lo que al haberse presentado la demanda el 25 de septiembre de 2015, la misma se interpuso dentro del término de caducidad previsto para el medio de control de reparación directa”. 1.3. El recurso de apelación y la coadyuvancia La Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. apeló la decisión que declaró no probada la excepción de caducidad. Consideró que no se puede tener como

referente para el término de caducidad, la fecha de notificación de la Resolución 37 del Veinticuatro (24) de mayo de dos mil trece (2013), que confirmó la decisión adoptada por la Inspectora Municipal de Policía de Granada, del doce (12) de abril de dos mil trece de dos mil trece (2013), consistente en amparar la explotación minera a la Sociedad Guzmán Bayona e Hijos S. en C. y entregar a dicha sociedad los mineral extraídos, toda vez, que es este último momento “el referente para tener como medida la finalización y la culminación del daño continuado, que es el referente último que debe tener la jurisdicción para decidir desde cuando opera la caducidad”. Por su parte, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y la llamada en garantía, QBE Seguros S.A.S, coadyuvaron el recurso de alzada formulado, con fundamento en los mismos argumentos expuestos por el recurrente.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El inciso 4 del numeral 6 del artículo 180 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) dispone que “el auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”.

Sobre esta base, esta Corporación es competente para resolverá el recurso de apelación interpuesto contra el auto de primera instancia proferido por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el transcurso de la audiencia inicial celebrada el doce (12) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), que declaró no probada la excepción de caducidad. 2.2. Caducidad del medio de control de reparación directa en los casos de

ocupación de bienes inmuebles De acuerdo con lo prescrito en el artículo 90 de la Constitución Política y el 140 del CPACA, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. Por su parte, la caducidad es un fenómeno jurídico que se presenta cuando las personas dejan transcurrir el tiempo sin ejercer su derecho dentro del término establecido por la ley. Dicha omisión implica la pérdida de la facultad de accionar ante la jurisdicción. El literal i del numeral segundo del artículo 164 del CPACA dispone que el término para formular pretensiones en sede de reparación directa es de “dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”. En relación con la caducidad en asuntos iniciados por la ocupación de bienes inmuebles, la jurisprudencia de esta Corporación manifestó: “La jurisprudencia de la Sala distingue dos supuestos, en lo que tiene que ver con la ocupación temporal o permanente de inmuebles: (i) En los eventos en que la ocupación ocurre con ocasión de la realización de una obra pública con vocación de permanencia, el término de caducidad para ejercicio de la acción de reparación directa no puede quedar suspendido permanentemente, razón por la cual el mismo debe calcularse desde que la obra ha finalizado, o desde que el actor conoció la finalización de la obra sin haberla podido conocer en un momento anterior. (…)

Por otra parte, (ii) cuando la ocupación ocurre “por cualquier otra causa”, el término de caducidad empieza a correr desde que ocurre el hecho dañoso, que se entiende consumado cuando cesa la ocupación del inmueble, siempre que la misma sea temporal, o, en casos especiales, se computa desde cuando el afectado ha tenido conocimiento de la ocupación del bien en forma posterior a la cesación de la misma: Así las cosas, en tratándose de ocupación temporal o permanente de inmuebles el inicio del término para intentar la acción de reparación directa coincide con el de la ejecución del hecho, omisión u operación administrativa, ocupación temporal o permanente del inmueble, es decir, desde cuando cesó la ocupación temporal, o desde cuando se terminó la obra en relación con la ocupación permanente, y sólo en eventos muy especiales, como aquellos en los cuales la producción o manifestación del daño no coincide con el acaecimiento de la actuación que les da origen, la Sala ha considerado que el término para accionar no debe empezar a contarse desde cuando se produjo la actuación causante del daño sino desde que el afectado tuvo conocimiento del mismo, de acuerdo con las circunstancias concretas del caso7”. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 9 de febrero de 2011, rad. 38.271. Lo expuesto denota que el término de caducidad en los casos de reparación directa por ocupación temporal de un bien inmueble se cuenta, por regla general, a partir del momento en cesa la ocupación y en algunos casos especiales desde que el afectado tuvo conocimiento de este hecho. 2.5. Caso concreto

El Despacho observa que en la presente acción, la sociedad demandante pretende que la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. y la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), se declaren administrativamente responsables por los perjuicios causados, con ocasión de la ocupación y la explotación ilegal de los predios objeto del título minero en cabeza de la sociedad actora. Con el propósito de establecer el momento en que comienza a correr la caducidad, es necesario determinar la fecha de cesación de la ocupación, es decir, la finalización de la explotación de la mina propiedad de la Sociedad Guzmán Bayona e Hijos S. en C., por parte de la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. Por consiguiente, es necesario hacer un recuento fáctico de los hechos relevantes:  Acerías Paz del Rio S.A. cedió el título minero No. 10065, registrado el diecinueve (19) de julio de mil novecientos noventa y uno (1991) y otorgado por Resolución No. 5-600 del veintiuno (21) de mayo de mil novecientos noventa y uno (1991) a la sociedad Guzmán Bayona e Hijos S. en C.8.  La Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A., encargada de realizar las gestiones de construcción de la doble calzada Bogotá – Girardot, en virtud del contrato suscrito con la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), de manera presunta, explotó y sustrajo materiales de la mina propiedad de la sociedad actora, con destino a la construcción de dicha obra.  Ante tal situación, la Sociedad Guzmán Bayona e Hijos S. en C. presentó el

veintinueve (29) de junio de dos mil doce (2012) amparo administrativo minero ante la Alcaldía municipal de Granada, con fundamento en los artículos 306 a 316 de la Ley 685 de 2001 “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”.  La Secretaría de Gobierno del Departamento de Cundinamarca, por Resolución 37 del veinticuatro (24) de mayo de dos mil trece (2013) confirmó la decisión adoptada por la Inspectora Municipal de Policía de Granada, el doce (12) de abril de dos mil trece (2013), en la que amparó la explotación minera otorgada a la Sociedad Guzmán Bayona e Hijos S. en C. y ordenó a la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. suspender la obras de explotación minera en el mencionado predio9. Dicha decisión fue notificada personalmente a la querellante el trece (13) de julio de dos mil trece (2013)10.  INGEOMINAS expidió el veinticinco (25) de marzo de dos mil catorce (2014) “acta de inspección para minería ilegal”, en la que manifestó: “se 8 Certificado de registro minero (fls. 9 a 12 C. 2). 9 Fls. 97 a 107 C.1. 10 Fl. 107 C.1. observó una retroexcavadora arrancando material y cargando volquetas doble troque. las personas que se encontraban en el sitio no suministraron ninguna información se anexan fotografías del sitio”. De igual forma, señaló que: “dentro del área del contrato se observó una

explotación ilegal adelantada por la sociedad autopista Bogotá Girardot la cual presenta amparo administrativo en el municipio de granada mediante resolución n° 000037 del 24 de mayo de 2013 proveniente de la gobernación de Cundinamarca. Se resuelve ordenar el cierre de los trabajos mineros suspendiendo los trabajos mineros y el decomiso de los elementos instalados para la explotación. Se diligencio acta de minería ilegal ya que la explotación continúa”. Conforme a las anteriores apreciaciones, para el Despacho es claro que la sociedad demandante tuvo conocimiento real del hecho generador del daño, el trece (13) de julio de dos mil trece (2013), momento en que se le notificó la Resolución N° 0037 del veinticuatro (24) de mayo de dos mil trece (2013), en la que se agotó el trámite de amparo administrativo minero por ocupación o perturbación minera. Entonces, si la caducidad se contra desde el día siguiente al momento en que se notificó dicha providencia, esto es, el catorce (14) de julio de dos mil trece (2013), la demanda debía considerarse presentada en tiempo. No obstante, en los casos de ocupación temporal, como este, es necesario esclarecer la fecha de cesación de la ocupación y calcular la caducidad desde ese preciso momento. Así las cosas, el Despacho ha constatado que con posterioridad al amparo administrativo minero, la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. continuó con la explotación de los predios, tal como se advierte en las actas de inspección para minería ilegal y títulos mineros de minería a cielo abierto del veinticinco (25) de

marzo de dos mil catorce (2014). En consideración a que no se tiene certeza del momento en que la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. cesó la explotación minera, se dará uso a los principios pro actione y pro damnato y la prevalencia del derecho sustancial sobre el derecho procesal, que imponen que cuando no exista certeza sobre la fecha a partir de la que corresponde empezar a contar el término de caducidad, se debe admitir la demanda, sin perjuicio de que al momento de decidir el juez, luego del acopio de pruebas, aborde de nuevo el asunto y declare la caducidad del medio de control si se demuestra que no estaba vigente al momento de instaurar la demanda11. Conforme lo anterior, el Despacho confirmará la decisión adoptada el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la audiencia inicial celebrada el doce (12) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), que declaró no probada la excepción de caducidad, por las razones manifestadas en la parte motiva de esta providencia. 11 “(…)la Sala revocará la decisión objeto de apelación, dado que no se encuentra acreditada la caducidad de la acción en el proceso de la referencia dada la imposibilidad, para este preciso momento, de establecer la fecha exacta en que se tuvo pleno conocimiento del hecho dañoso y, por consiguiente, del perjuicio. En efecto, no existe certeza sobre la fecha a partir de la cual debe empezar a contarse el término de caducidad, (…). Lo anterior, lleva a la necesidad de considerar, al momento de decidir la controversia, cuál es la fecha a partir de la cual debe comenzar a contarse el término de caducidad,

si a partir de los hechos, que según la actora, dieron lugar al daño por el que se demanda, o a partir del momento en que el mismo se presentó o se consolidó. Por lo tanto, en aplicación de los principios pro actione y pro damato, se invalidará la providencia impugnada para, en su lugar, admitir la demanda de la referencia; sin perjuicio de la facultad con que cuenta el juez para analizar, en el momento de decidir la controversia, el fenómeno de la caducidad de la acción, una vez se hayan allegado al expediente suficientes elementos de juicio que permitan determinar el preciso momento a partir del cual debió iniciarse el cómputo de caducidad para el ejercicio de la acción en el caso concreto”. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 22 de marzo de 2007, rad. 32.935. En mérito de lo expuesto, el Despacho, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el transcurso de la audiencia inicial del doce (12) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), que declaró no probada la excepción de caducidad.

SEGUNDO: ejecutoriado este auto, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase,

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS